Стратегия 2020

структурированы в разной мере. Существующее законодательство не обеспечивает единства подходов к регулированию всего цикла исполнения заказа.

На стадии формирования (планирования) госзаказа действует бюджетное законодательство, ориентированное на обеспечение целевого и эффективного использования средств бюджета. При этом взаимосвязь бюджетного процесса и планирования госзакупок осуществлена не в полной мере.

Детальное правовое регулирование стадии размещения госзаказа обеспечивает федеральный закон № 94-ФЗ. Он определяет требования к процедурам организации торгов, правилам отбора поставщиков, порядку заключения контракта.

Регулирование стадии исполнения государственных контрактов ограничивается применением общих положений гражданского законодательства.

Основной способ размещения заказа в настоящее время — аукцион (электронный аукцион) и одноэтапный конкурс. Ограничение перечня способов размещения торгов было оправдано в момент принятия Закона № 94-ФЗ, когда основным приоритетом было обеспечение максимально экономного расходования средств на фоне благоприятной экономической конъюнктуры, а также ограничение возможностей заказчиков для сдерживания коррупции.

Этот подход не случаен, а отражает сознательно избранную при разработке отечественного закона о госзакупках стратегию: поставить преграды коррупции и тем самым обеспечить реальную конкуренцию при размещении госзаказа и повысить его эффективность. Однако эта стратегия резко ограничивает возможности использования госзакупок в качестве инструмента инновационного развития, поскольку не позволяет учитывать специфические потребности заказчика или предъявлять специальные квалификационные требования к участникам размещения заказа.

Принятие Закона № 94-ФЗ позволило создать систему размещения государственного заказа, существенно укрепило институты защиты прав поставщиков, создало условия для развития конкуренции.

В то же вемя применение норм Закона № 94-ФЗ выявило ряд проблем. К ним следует отнести:

недостаточный учет специфики различных рынков товаров, работ и услуг при размещении государтсвенного заказа (например, НИОКР, технически сложная и инновационная продукция);

приоритет защиты интересов подрядчика над защитой интересов покупателя;

приоритет экономии бюджетных средств над обеспечением качества закупаемых товаров, работ, услуг;

невозможность использовать различные способы размещения заказа с целью обеcпечения условий для получения наилушего результата в ходе исполнения государственого контракта (доминируют конкурс и аукцион);

отсутствие законодательного закрепления института мониторинга цен, определения начальных цен контрактов;

длительность процедур открытого конкурса/аукциона;

741

ограниченность возможностей заказчика по воздействию на недобросовестного поставщика.

Вбольшинстве случаев основным критерием при принятии решения о присуждении контракта является максимальный уровень декларативной экономии бюджетных средств. При этом заказчик существенно ограничен в отборе поставщиков по критериям качества закупаемых товаров, работ и услуг. Существующие процедуры позволяют побеждать поставщикам с низкой квалификацией, не обладающим возможностями для добросовестного исполнения контракта.

Предусмотренные в законодательстве механизмы обеспечения качества в основном направлены на применение санкций к поставщику по факту невыполненного контракта. В этих случаях в результате недобросовестных действий поставщиков госзаказчики не только не получают предмет контракта, но и лишаются бюджетных средств (они возвращаются в бюджет). При этом, как правило, государство лишается возможности своевременно исполнить свои обязательства перед обществом ввиду невозможности предоставления государственных услуг надлежащего качества. Ответственность заказчика за конечный результат закупки подменяется обязанностью формального соблюдения процедур размещения государственного заказа.

Не задействован инновационный потенциал госзаказа. В размещении заказа могут участвовать и побеждать поставщики с низкой квалификацией, не обладающие возможностями исполнения контракта. Закон № 94-ФЗ не ограничивает многочисленные случаи закупки товаров люкс-класса (закупка дорогостоящих товаров соответствует закону) и не обеспечивает закупки однородных товаров по сравнимым ценам.

Борьба с коррупцией в сфере государственного заказа не может быть органичена только этапом размещения, в рамках которого с эту задачу решает Закон № 94-ФЗ. Потенциал коррупции

имошенничества значителен на разных этапах госзаказа и проявляется в следующем.

1)На этапе планирования:

завышение цен;

закупка ненужных товаров, работ и услуг;

закупка их избыточного количества;

льготные условия контракта для «своих»;

планирование обеспечения госнужд исходя из производственных возможностей «своих» поставщиков;

возможность заказа уже поставленных товаров, работ и услуг.

2)На этапе размещения:

«затачивание» технического задания под «своих» поставщиков;

неквалифицированные поставщики;

мнимые и притворные поставщики;

широкий перечень закупок у единственного источника.

742

3)На этапе исполнения:

широкие дискреционные возможности исполнителя и заказчика при приемке работы;

возможность скрыть невыполнение контракта;

отсутствие информации о достижении целей закупки, невозможность получения информации о результатах контракта;

возможность сговора поставщика и исполнителя ввиду необходимости закрыть контракт в конце года.

Сценарии реформирования госзакупок

Наиболее эффективно проблемы повышения эффективности государственного заказа и задачи создания эффективных барьеров на пути коррупции решаются в рамках создания системы управления всем жизненным циклом государственного заказа от планирования до оценки результатов государственных контрактов, часто называемой национальной контрактной системой. Для национальной контрактной системы характерны:

долгосрочное и среднесрочное планирование обеспечения госнужд;

обоснование начальных цен государственных контрактов, в том числе посредством мониторинга цен;

применение библиотеки типовых контрактов;

использование механизмов контроля исполнения контрактов;

внедрение процедуры оценки результатов исполнения контрактов;

управление контрактной системой с использованием специализированных информационных ресурсов.

Экспертная группа не пришла к единой позиции в отношении подходов к решению задачи повышения эффективности госзакупок. В ходе обсуждений были предложены следующие подходы:

1)Создание национальной контрактной системы.

2)Реализация комплекса мероприятий по повышению эффективности бюджетных расходов.

3)Совершенствование закона № 94-ФЗ.

Все предлагаемые подходы поддерживают концепцию создания системы управения всем жизненным циклом государственного заказа, включающим планирование, размещение и исполнение контрактов. При этом есть согласованная позиция по реализации следующих необходимых мер и подходов:

рассмотрение госзаказа как единой системы удовлетворения госнужд;

четкая регламентация процедур определения базовых параметров госконтракта;

формирование библиотек типовых контрактов;

743

мониторинг и контроль результатов реализации контракта;

установление системы антидемпинговых мер;

упрощение закупок на основе института срочных госзакупок;

введение механизмов обоснования начальных цен продукции для разных ее типов;

организация со стороны заказчика контроля за исполнением контракта, издание рекомендаций по приемке продукции в ходе исполнения контракта;

установление обязанности заказчика применять санкции за неисполнение или ненадлежащее исполнение обязательств по контракту;

регламентация действий заказчика в случае уменьшения лимитов бюджетных обязательств;

включение в Реестр недобросовестных поставщиков сведений о физическом лице, осуществляющем управление соответствующим юридическим лицом;

введение обязанности заказчиков требовать финансовое обеспечение по всем контрактам для их качественного исполнения;

расширение возможностей управления бюджетными средствами, направляемыми на госзаказ;

расширение возможностей общетвенного контроля на всех этапах государственного заказа;

информационное обеспечение управления государственным заказом на основе создания единой информационной системы.

Вкачестве проблем государственного заказа, требующих дальнейшего обсуждения, определены следующие:

расширение перечня способов размещения заказа с учетом специфики закупаемых товаров, работ и услуг;

расширение прав госзаказчиков по выбору способа размещения заказа и управления им;

диверсификация форм контрактов;

повышение гибкости структурирования и управления контрактом;

расширение полномочий заказчика по выбору способа размещения заказа;

установление при закупке некоторых групп продукции предварительной квалификации потенциальных поставщиков;

предоставление заказчикам прав при определенных условиях вносить изменения в контракт и расторгать его в однстороннем порядке.

744

Меры по повышению эффективности государственных закупок

746

747

749

750