Стратегия 2020
.pdf
Уточнение плана по преобразованию государственных корпораций |
2015 год |
|
|
В. Определение оптимальных уровней государственного прямого участия в компаниях |
|
|
|
Снижение предельного порога мажоритарного контроля по крупным компаниям до уровня 50 % |
2013 год |
+ 1 акция |
|
|
|
Определение форм и назначения миноритарного контроля, отказ с 2015 года от использования |
2014 год |
специального права |
|
|
|
Разработка и законодательное закрепление допустимых способов контроля после отказа от |
2014 год |
доминирующего участия государства: |
|
—публичный контроль правительства за мерами, принимаемыми корпоративным руководством;
—право правительства накладывать вето на корпоративные решения отдельных приватизированных компаний, определенное в законе;
—определение по небольшому кругу компаний «индивидуальных» законов, определяющих цели, направления и принципы их деятельности, особенности управления их деятельностью;
—предприватизационное определение условий (особенностей) деятельности компании, долговременные частно-государственные соглашения
Задача № 6. Совершенствование корпоративного управления в компаниях с государственным участием
А. Определение особенностей модели корпоративного управления и совершенствование функционирования советов директоров в компаниях с государственным участием
Введение обязательного порядка оценки эффективности деятельности совета директоров |
2012 год |
независимыми экспертами (не реже 1 раза в 3 года) |
|
|
|
Разработка норм, устанавливающих обязательность утверждения и соблюдения годового плана |
2012 год |
заседаний совета директоров; введение ограничений по проведению заочных заседаний |
|
|
|
Разработка требований и регламентов регулярной оценки деятельности совета директоров |
2012 год |
силами профессиональных консультантов |
|
|
|
Внесение уточнений в законодательство о страховании ответственности директоров (страховые |
2012 год |
выплаты не должны облагаться подоходным налогом) |
|
|
|
Разработка модельного кодекса (использование Кодекса корпоративного управления) для |
2013 год |
советов директоров и его применение по принципу «выполняй или объясняй» |
|
|
|
Разработка механизмов и процедур назначения топ-менеджеров в компаниях с государственным |
2014 год |
участием на основе открытого конкурса и отбора на основе публичных рекомендаций советов |
|
директоров общим собраниям акционеров |
|
|
|
Введение принципа обязательной ротации аудиторских компаний (не более 3 лет подряд для |
2012 год |
одной аудиторской компании, ее дочерних, зависимых и/или головных структур, иных |
|
аффилированных структур) |
|
|
|
Унификация требований (исправление диспропорций) в размещении публичной информации |
2012 год |
компаний с государственным участием |
|
|
|
Б. Совершенствование механизмов представления интересов государства |
|
|
|
Анализ целесообразности требования об использовании института независимых директоров для |
2012 год |
всех компаний с участием государства без исключения и разработка критериев обязательного |
|
использования института независимых директоров |
|
|
|
Разработка системы мотиваций и ответственности для представителей ФОИВ в советах |
2013 год |
директоров компаний с государственным участием |
|
|
|
Проработка возможности замены института директив на институт рекомендаций для |
2014 год |
большинства компаний с участием государства (представители государства как акционера |
|
готовят для совета директоров рекомендации по предстоящим решениям, члены совета |
|
директоров следуют рекомендациям исходя из интересов компании в целом и с учетом |
|
индивидуальной ответственности) |
|
|
|
В. Развитие института независимых директоров |
|
|
|
Введение запрета для «перекрестного представительства» между компаниями с государственным |
2012 год |
участием (представители исполнительных органов одних компаний (банков) с государственным |
|
участием избираются в качестве независимых директоров других компаний (банков) с |
|
государственным участием) |
|
|
|
Развитие процедур и критериев подбора независимых директоров, в том числе с участием |
2013 год |
саморегулируемых организаций |
|
|
|
701
Повышение роли и статуса независимых директоров в компаниях с государственным участием в |
2013 год |
сочетании с усилением ответственности, в том числе: |
|
—определение права вето (права требовать отсрочки принятия решения) независимого директора по перечню вопросов;
—введение правила «ограничение снизу» для определения периода пребывания независимого директора в этой должности (не менее 2—4 лет для крупных компаний);
—ограничение числа сроков пребывания в должности независимого директора одной компании;
—определение права для независимого директора представить годовому собранию акционеров альтернативный отчет о деятельности компании;
—определение возможности проведения заседаний независимых директоров отдельно от менеджеров;
—обязательность руководства комитетами (по стратегии, по вознаграждениям, по аудиту) со стороны независимых директоров;
—мониторинг (анализ) деятельности независимых директоров, выдвинутых общественными организациями (принцип разделения репутационной ответственности)
702
Новые акценты в государственной политике по управлению государственной собственностью и приватизации
Направление |
Существующий подход |
Предлагаемый подход |
|
|
|
Определение состава объектов |
Формирование |
«Заявительный принцип» — |
государственной |
приватизационных планов |
приоритетное формирование |
собственности для |
по предложениям ФОИВ. |
приватизационных планов по |
приватизации |
Внесение предложений |
предложениям бизнеса (бизнес- |
|
гражданами допускается |
ассоцаций), потенциальных |
|
законом, однако не |
инвесторов в сочетании с |
|
востребовано на практике |
принципом «приватизируй или |
|
|
публично объясняй» для ФОИВ, |
|
|
имеющих в ведомственном |
|
|
подчинении предприятия |
|
|
|
Ограничения на приватизацию |
Система нормативных |
Пересмотр ограничений в сторону |
|
ограничений |
снижения. |
|
|
Замещение части ограничений на |
|
|
законодательно установленные |
|
|
обременения для собственников |
|
|
|
Определение конкретных |
Общая констатация |
Строго по-субъектный подход к |
социально-экономических |
«органичности» госсектора |
активам, сохраняющимся в |
целей для «стратегического |
в российской экономике |
собственности государства: |
ядра» госсобственности |
|
обоснование необходимости |
|
|
сохранения актива в |
|
|
собственности государства, |
|
|
решаемые с его помощью |
|
|
общенациональные задачи, |
|
|
вменяемые цели и функции, |
|
|
разработка и публикация |
|
|
долгосрочной стратегии развития |
|
|
|
Приватизация унитарных |
Две отдельных процедуры: |
Возможность единой процедуры |
предприятий |
акционирование, продажа |
(акционирование с последующей |
|
акций |
приватизацией части акций). |
|
|
Активизация множественной |
|
|
трансформации унитарных |
|
|
предприятий в иные ОПФ |
|
|
|
Привлечение инвестиций в |
Для сверхкрупных |
Определение «инвестиционных |
компании в ходе |
компаний, |
механизмов» в рамках закона о |
приватизации |
приватизируемых по |
приватизации для всех крупных |
|
индивидуальным схемам |
предприятий (например, с |
|
|
чистыми активами более 3 млн |
|
|
МРОТ) |
|
|
|
Приватизация с условиями (в |
Инвестиционный конкурс; |
Комбинация инвестиционного |
рамках закона о |
продажа по результатам |
конкурса с доверительным |
приватизации) |
доверительного управления |
управлением |
|
|
|
Приватизация |
Невозможность продажи за |
Разработка прозрачных критериев |
низколиквидных активов |
«1 рубль» в силу рисков |
и регламента допустимости таких |
|
ответственности, |
продаж. |
|
санкционирующих такое |
Определение комплекса |
|
решение ФОИВ |
|
|
механизмов ускоренной |
|
|
|
703
|
|
реализации «неликвидов» |
|
|
государственной собственности |
|
|
(миноритарных пакетов, мелких |
|
|
долей, единичных акций) |
|
|
|
Интересы в развитии |
Модель максимизации |
Переход к модели «позитивного |
компаний с государственным |
государственного интереса |
конфликта» (долгосрочные |
участием |
(как краткосрочного, так и |
стратегические интересы |
|
долгосрочного), издержки |
государства — краткосрочные |
|
мажоритарной модели |
коммерческие интересы |
|
корпоративного управления |
миноритариев) с наделением |
|
|
председателя и членов совета |
|
|
директоров фактическими |
|
|
правами в системе координат |
|
|
«влияние — независимость — |
|
|
информированность» |
|
|
|
Эффективное обеспечение |
Практически отсутствует |
Разработка и законодательное |
долгосрочных стратегических |
|
закрепление допустимых способов |
интересов государства после |
|
контроля: право вето |
отказа от прямого участия |
|
правительства, индивидуальные |
|
|
ФЗ, предприватизационные |
|
|
долгосрочные частно- |
|
|
государственные соглашения, |
|
|
новые виды акций (условий |
|
|
голосования) |
|
|
|
Механизм представления |
Институт директив |
Сохранение института директив |
интересов государства |
|
для 50—60 крупнейших компаний |
|
|
и банков как переходная мера. Для |
|
|
прочих (до приватизации) — |
|
|
институт рекомендаций в |
|
|
сочетании с повышением |
|
|
ответственности членов советов |
|
|
директоров и расширением прав |
|
|
независимых директоров |
|
|
|
Механизм обязательной |
Отсутствует |
Введение обязательного порядка |
публичной оценки |
|
оценки эффективности |
эффективности деятельности |
|
деятельности совета директоров |
совета директоров |
|
независимыми экспертами (не |
|
|
реже 1 раза в 3 года) |
|
|
|
Институт независимых |
Не являются |
Ограничение «перекрестного |
директоров |
представителями ФОИВ |
представительства» между |
|
|
компаниями с государственным |
|
|
участием |
|
|
|
Масштабы применения |
Требование о наличии |
Разумный круг компаний, где |
института независимых |
независимых директоров во |
наличие независимых директоров |
директоров |
всех АО с участием |
является обязательным. |
|
государства без исключения |
Разработка критериев |
|
|
обязательного использования |
|
|
института независимых |
|
|
директоров |
|
|
|
Назначение топ-менеджеров в |
Политические решения, |
Открытый конкурс, публичные |
компании с государственным |
непрозрачный отбор, |
рекомендации советов директоров |
участием |
ограниченная роль советов |
общим собраниям акционеров |
|
директоров |
|
|
|
|
Прозрачность компаний с |
Отсутствие единых |
Унификация требований |
704
госучастием |
требований к публичной |
(исправление диспропорций) в |
|
отчетности и массивам |
размещении публичной |
|
размещаемой публично |
информации компаний с |
|
информации. |
государственным участием. |
|
Формальные (псевдо) |
Введение принципа обязательной |
|
конкурсы позволяют в |
ротации аудиторских компаний |
|
течение многих лет |
(не более 3 лет подряд для одной |
|
привлекать одного аудитора |
аудиторской компании, ее |
|
|
дочерних, зависимых и/или |
|
|
головных структур, иных |
|
|
аффилированных структур) |
|
|
|
Оценка параметров госсектора |
Управленческий подход: |
Экономический подход: оценка |
и приватизации |
оценка численности |
социально-экономической роли |
|
субъектов государственной |
госсектора и влияния |
|
собственности, |
приватизации на развитие (вклад в |
|
приватизируемых субъектов |
ВВП, ВРП, экспорт, концентрация |
|
(по организационно- |
на рынках, привлечение |
|
правовым формам, по доле |
инвестиций и т. п.) |
|
государственного участия, |
|
|
по отраслям) |
|
|
|
|
705
Общая «дорожная карта» по реализации политики по управлению государственной собственностью и приватизации
|
Ключевые изменения и меры |
2012 |
2013— |
2016— |
|
|
г. |
2015 |
2020 |
|
|
|
гг. |
гг. |
|
Общие изменения |
|
|
|
1.1. |
Сокращение госсектора и расширение круга компаний со смешанной |
+ |
+ |
|
|
собственностью |
|
|
|
1.2. |
Определение модели управления в компаниях со смешанной |
+ |
+ |
|
|
собственностью, стратегий развития компаний с государственным участием |
|
|
|
1.3. |
Определение «ядра» (перечня компаний, в отношении которых |
|
+ |
|
|
целесообразно сохранение прямого участия государства в перспективе) |
|
|
|
1.4. |
Определение целей и задач государственного участия для каждой из |
|
+ |
+ |
|
компаний, входящих в «ядро» |
|
|
|
1.5. |
Развитие альтернатив прямому участию государства в капитале компаний с |
|
+ |
+ |
|
позиций обеспечения общественных интересов |
|
|
|
1.6. |
Приватизация большей части компаний вне «ядра» |
|
|
+ |
|
Крупные компании с государственным участием |
|
|
|
2.1. |
Приватизация крупнейших компаний при сохранении в государственной |
+ |
+ |
|
|
собственности контрольных пакетов акций |
|
|
|
2.2. |
Вывод непрофильных активов крупных госкомпаний |
+ |
+ |
|
2.3. |
Ограничения (усиление контроля) для крупных компаний с |
+ |
+ |
|
|
государственным участием по приобретению новых активов, в том числе в |
|
|
|
|
рамках приватизации |
|
|
|
2.4. |
Формирование и реализация программ инновационного развития крупных |
+ |
+ |
|
|
компаний с государственным участием |
|
|
|
2.5. |
«Переформатирование» стратегий развития отдельных секторов и отраслей |
|
+ |
|
|
с инструментов прямого участия государства в крупных компаниях на |
|
|
|
|
инструменты ЧГП |
|
|
|
2.6. |
Совершенствование организации секторов, в которых приватизируются |
|
+ |
|
|
крупные компании; развитие отраслевого регулирования |
|
|
|
2.7. |
Снижение уровня государственного участия в ряде крупнейших компаний |
|
+ |
+ |
|
до блокирующего пакета или полный выход из их капитала |
|
|
|
2.8. |
Реструктуризация активов крупных госкомпаний, преобразование |
|
+ |
+ |
|
госкорпораций, привлечение частных инвестиций государственными |
|
|
|
|
институтами развития |
|
|
|
2.9. |
Сокращение опосредованного государственного участия в крупных |
|
|
+ |
|
компаниях (участие через институты, подконтрольные государству) |
|
|
|
|
Некрупные компании с государственным участием и некрупные ГУПы |
|
|
|
3.1. |
«Чистка» госсектора (ликвидация не работающих ФГУП, приватизация |
+ |
+ |
|
|
неликвидных пакетов акций) и санация отдельных объектов |
|
|
|
3.2. |
Определение механизмов субсидирования деятельности в интересах |
|
+ |
+ |
|
общественного сектора |
|
|
|
3.3. |
Множественное институциональное преобразование ФГУП: в ОАО, ООО, |
|
+ |
+ |
|
НКАО, иные ОПФ |
|
|
|
|
Региональный уровень |
|
|
|
4.1. |
Определение принципов и особенностей приватизации на региональном |
+ |
+ |
|
|
уровне, развитие системы мотиваций |
|
|
|
4.2. |
Проведение приватизации на региональном уровне |
|
+ |
+ |
|
Мониторинг |
|
|
|
5.1. |
Мониторинг хода процессов разгосударствления и их влияния на |
+ |
+ |
|
|
экономическое развитие |
|
|
|
5.2. |
Формирование единого информационного пространства продаж |
+ |
+ |
+ |
|
федерального, регионального и муниципального имущества |
|
|
|
5.3. |
Мониторинг эффективности и результативности «ядра» |
|
|
+ |
706
Глава 21 Повышение эффективности государственных
инвестиций и госзакупок
Основные выводы и рекомендации
Госинвестиции:
В России всегда присутствовала бюджетная ограниченность маневра в наращивании госинвестиций, кризис 2008—2009 гг. лишь усилил сложившиеся диспропорции в управлении государственными инвестициями, подчеркнув недопустимость проведения политики наращивания объемов государственных инвестиций в условиях бюджетного дефицита при отсутствии отлаженных механизмов повышения отдачи от них.
Имеющиеся у государства механизмы и сложившаяся практика их применения в принципе позволяют решать стоящие перед ними задачи, но с различной степенью эффективности.
Цель предлагаемых мер — смягчение существующих внутренних ограничений, что предполагает совершенствование отдельных процедур и инструментария инвестиционной политики, в частности, по пути повышения обоснованности распределения инвестиций, устранения диспропорций и ограничений в использовании инвестиционных инструментов.
Логика предлагаемых мер исходит из необходимости одновременно обеспечения как упорядоченности процедур, прозрачности и обоснованности принимаемых инвестиционных решений, так и повышения доверия подрядчиков, частных инвесторов, банков к государству как контрагенту в инвестиционных проектах.
В течение ближайших 3—5 лет необходимо поддержание, в том числе и за счет долгосрочных заимствований, объемов государственных инвестиций на уровне в 3,0— 3,5 % ВВП с последующим увеличением, не превышающим объем чистых заимствований, с потолком госдолга в 25—30 % ВВП.
При планировании инвестиционных расходов представляется оправданным исходить из принципа их разделения по назначению. Речь идет о выделении «инвестиций в обеспечение текущей деятельности государства» и «инвестиций развития».
Направления и объемы государственных инвестиций должны быть уточнены исходя из установленных долгосрочных приоритетов (Стратегия-2020) и экономически оптимального уровня бюджетного финансирования, соответствующего уровню экономического развития, структуре ВВП, особенностями географического положения и т. п.
Программно-целевые принципы планирования должны быть дополнены элементами проектного подхода, позволяющего осуществлять планирование инвестиционных расходов по программным и непрограммным инвестициям в сочетании со связанными с
707
ними текущими расходами по объекту в рамках одного проекта (программы), и создавать конкуренцию между проектами на основе сопоставления «выгод-издержек».
Подлежат пересмотру сферы и масштабы применения инструментов бюджетной поддержки инвестиционных проектов юридических лиц, не являющихся государственными учреждениями или унитарными предприятиями.
В целях повышения самостоятельности инновационно активных регионов в распределении федеральных средств следует перейти к блочным субсидиям на развитие инноваций в регионе. Для других секторов региональной экономики и соцсферы важно обеспечить возможность прямого строительства объектов за счет федерального бюджета с последующей передачей их в региональную собственность (своего рода натуральный трансферт).
В целях повышения эффективности и прозрачности последствий заключения инвестиционных госконтрактов следует установить нормы, предусматривающие возможность обусловленного разрешения заказчику переноса на следующий год неиспользованных остатков по незавершенным контрактам, а также отменить статью 767 Гражданского кодекса Российской Федерации, перенеся в статью 9 Закона № 94-ФЗ правила корректировки условий государственного и муниципального контракта (договора бюджетного учреждения) на капитальное строительство в случае бюджетного секвестра.
В рамках развития механизма финансирования инвестиционных потребностей государственных и муниципальных учреждений обеспечить возможность передачи по решению Правительства Российской Федерации или ГРБС государственным бюджетным и автономным учреждениям функций (полномочий) госзаказчика. А также предусмотреть для случаев финансирования инвестиционных потребностей небольших учреждений регионального и муниципального уровней возможность осуществления бюджетного инвестирования для нужд учреждений непосредственно учредителем.
Предусмотреть частичный возврат к финансированию инвестиционных проектов напрямую из бюджета, оставляя за институтами развития, осуществляющими преимущественно безвозмездное финансирование, функции отбора и контроля за ходом реализации проектов.
Реализовать систему мер по обеспечению конкурентного доступа к ресурсам институтов развития и повышению открытости и эффективности их операционной деятельности.
Следует разработать возможные модели вовлечения независимых управляющих компаний и крупных российских банков в процесс реализации федеральных целевых программ и инвестиционных проектов, осуществляемых за счет государственных капитальных вложений.
Госзакупки:
Законодательство не обеспечивает единой регламентации разных элементов госзаказа (формирование заявки, выбор поставщика, мониторинг заказа и его прием).
708
Повышение эффективности государственного заказа возможно только при создании механизмов управления всеми его стадиями.
Проблемы повышения эффективности государственного заказа могут решаться при помощи трех различных стратегий: создание федеральной контрактной системы, реализация программы повышения эффективности бюджетных расходов, совершенствование существующего законодательства о госзакупках.
Предпочтительная стратегия — создание ФКС. При ее разработке целесообразно учитывать опыт развитых стран, где такие системы уже действуют.
ФКС должна обеспечивать управление всеми стадиями госзаказа — от планирования до оценки результатов проведенной закупки.
709
1.Анализ ситуации: основные тенденции, проблемы и вызовы
Впоследние несколько лет докризисного развития наблюдался поворот государства в сторону развертывания политики масштабных бюджетных инвестиций. В России за последние 5
лет произошло увеличение доли ВВП, направляемой на инвестиции, с 16,5 до 20,6 % (почти на четверть), одна треть этого прироста была обеспечена за счет государственных инвестиций. При сохранении общей доли государственных инвестиций в совокупных инвестициях в основной капитал (на уровне 20—21 %, или порядка 2,8 % ВВП в 2010 г.) произошло увеличение доли федеральной компоненты в государственных инвестициях с ⅓ до более чем ½.
Государственные инвестиции в России и мире
Рисунок 1
Источник: МВФ, ОЭСР, Росстат.
Помимо наращивания объемов госинвестиций:
•произошли изменения в институциональной среде реализации инвестиций: был создан Инвестиционный фонд, принят закон об особых экономических зонах, сформировано несколько десятков институтов развития;
•предпринимались и продолжают предприниматься попытки по повышению эффективности использования программно-целевых подходов к управлению бюджетными инвестиционными расходами.
Многие из этих инициатив доказали свою состоятельность в развитых странах, однако в России, будучи реализуемыми в благоприятных экономических условиях, они не оправдали в полной мере связанных с ними ожиданий.
Во многом это объясняется существующими в стране объективными ограничениями, которые Россия взяла как от развитых, так и от развивающихся стран. Россия сопоставима с блоком развитых стран по темпам экономического роста, характеру демографических процессов (старение населения), уровню образованности граждан, объему социальных обязательств и т. п. В
710