статья Нужна ли конституционная реформа в РФ

 Нужна ли конституционная реформа в России?

Общество всколыхнулось после некорректно проведенных выборов депутатов Государственной Думы 4 декабря 2011 года, но несколько успокоилось после относительно нормальных выборов Президента России 4 марта 2012 года.

Сегодня люди с искренним удивлением смотрят на так называемую несистемную оппозицию, непонятно почему решившую, что именно она выражает настроение общества. А поскольку эта оппозиция ведет себя неадекватно, власть удачно использует ее промахи и создает впечатление, что это кучка не совсем адекватных людей, к тому же якобы подкармливаемых заграницей, мечтающих о своем приходе к власти и просто «баламутящих» российский народ.

В этой ситуации вполне возможно, что если даже есть объективные причины для демократизации и реформирования российского общества и конституционного строя, они постепенно будут (могут быть) задвинуты на очень задний план. Между тем дискредитация несерьезной оппозиции и ее самодискредитация совсем не снимают вопроса о необходимости спокойного и делового обсуждения: насколько назрело конституционное реформирование и как его проводить. И, думается, пришло время от истошных выпадов против конкретных личностей и партий перейти к обстоятельной дискуссии. Как ее часть и рассматривается данный материал.

 

Что же такое конституционная реформа?

 

Прежде всего надо внести ясность по поводу того, как следует воспринимать идеи конституционного реформирования, поскольку от этого немало зависит их поддержка или отторжение. Еще со времен марксизма и тем более ленинизма прочно включена в сознание людей так называемая классовая идея конституционализма; ее суть в том, что конституции знаменуют смену общественной формации, существенные перемены в формах собственности, переход власти в руки нового класса, изменение общественного строя, в котором будет жить личность. Те, кто сегодня правят нашим государством, не составляют исключения – они учились по учебникам, наполненным марксистско-ленинскими догматами; и как бы ни перестраивались, все равно заученное крепко сидит в голове.

Причем, как это ни парадоксально, прежние идеи, несколько освобожденные от классового налета, в целом остались пригодными правящей элите и сегодня. Для чего – понятно: для консервативного сохранения неприкосновенности действующей Конституции России под флагом того, что разработка конституционных реформ не нужна в условиях только-только успокоившегося общества. Она даст лишь неуверенность людям: многообразие форм собственности есть, политический плюрализм провозглашен, права и свободы записаны – чего же еще хотеть…

Отсюда всячески затушевывается другая группа причин, которые также достаточно часто ведут либо к принятию новой конституции, либо к существенному реформированию действующей. Речь идет об изменении политического режима, сформировавшегося на базе действующей конституции, а также об учете в ней сложившихся экономических и социальных реалий. Это означает, что по мере развития экономических, политических и иных общественных отношений при необходимости совершенствуются не только текущее законодательство, но и конституционные нормы.

Если этого не делается, то фактически все равно происходит коррекция конституционных норм, но уже текущим законодательством и решениями конституционных судов. У некоторых исследователей как прошлого, так и наших дней эти метаморфозы получили название «преобразования конституции». Особенно известны на этот счет высказывания профессора М.А. Митюкова[1]. Все бы ничего, но как-то не учитывается, что в этом случае имеет место размывание конституционной основы нашей жизни; не будем забывать и о том, что конституцию принимал народ, а приноровление ее правил к обновляющимся условиям жизни производит узкий круг законодателей и конституционных судей, а кто сказал, что у них есть на это абсолютное, ничем не ограниченное право?   

Специалистам хорошо известно, что многие страны осуществляют конституционное реформирование посредством внесения изменений и дополнений в действующую конституцию. Миф о двухсотлетней неизменности американской Конституции хорош для слабо подготовленной публики, на деле неоднократно в нее (Конституцию) вносились добавления. И если это делалось не часто, то по причине того, что американцы вполне обходятся «библейской» непререкаемостью положений Конституции, а остальное отдают законодательному регулированию и трактовкам Верховного суда США. А вот действующий в ФРГ Основной Закон 1949 года претерпел десятки изменений, внесенных посредством поправок. От этого он стал не хуже; текущее законодательное регулирование также осуществляется, но оно не нейтрализует прямого действия конституционных норм.  Примеры можно было бы продолжить.

Есть еще два обстоятельства, которые имеют отношение именно к Конституции Российской Федерации.

Во-первых, в нее включено немало общих положений; в ситуации прямого действия Конституции (ст. 15) приходится интерпретировать такие общие положения либо в законах, либо в постановлениях Конституционного Суда РФ. И нет уверенности в том, что подобные трактовки – именно то, что заложено в конституционной норме. Например, записано в ст. 10 Конституции, что у нас есть разделение властей, но как его понимать, не очень ясно. И можно текущей практикой формировать данное понятие, но можно ведь и в самой Конституции разъяснить его смысл. И здесь подходы различаются: одни полагают, что достаточно текущих толкований, другие – что все же дополнительные нормы лучше включить в саму Конституцию.

Во-вторых, в данном случае неизбежно всплывает другое обстоятельство – авторы российской Конституции 1993 года составили ее так, что внести поправки в большинство глав можно лишь по усложненной процедуре, в которую вовлекаются не только Федеральное Собрание, но и законодательные органы всех субъектов Российской Федерации. А в три главы Конституции (главы 1 - «Основы конституционного строя», 2 - «Права и свободы человека и гражданина» и 9 – «Конституционные поправки и пересмотр Конституции») вообще нельзя вносить текущие поправки, любое желание исправить даже одно слово требует принятия новой Конституции. Для иллюстрации: в статье 5 – расположена в главе 1 Конституции – обозначено, что в составе Российской Федерации есть автономная область, т.е. это единственное число, она одна, и создать хотя бы еще одну мы не можем, тогда в статье 5 надо записать, что в составе России есть автономные области (т.е. всего лишь изложить два слова во множественном числе!) – для этого надо принимать новую Конституцию. Ну не парадокс ли!?  

А что в итоге? Многие вполне спокойные предложения, требующие отражения их в Конституции, не принимаются именно потому, что необходимо конституционное реформирование вплоть до разработки нового Основного Закона России. Не надо трогать Конституцию, говорят наши руководители. Ведь процедуры реформирования очень сложны, и они еще вызовут волнение у народа – куда идем, к чему готовиться?

И что же? В 2008 году захотели увеличить срок полномочий Президента РФ с 4 до 6 лет, депутатов Государственной Думы – с 4 до 5 лет. Всю якобы сложную процедуру «провернули» примерно за 3 недели! Иначе говоря, всё упирается в политическую волю.

Есть ли причины для конституционного реформирования?

 

Отсюда главный вопрос – а созрели у нас условия, нуждается ли страна в конституционном реформировании? Да, они есть, изложу свое их видение.

1. Экономические и социальные факторы. Со временем  стало очевидно, что в нашем Основном Законе крайне слабо закреплены конституционно-правовые основы экономической деятельности и социальной политики. Многие страны мира пошли по пути усиления конституционного регулирования в этом направлении. У нас же решили: если отразить в Конституции виды (формы) собственности (да и то не ясно, все ли), свободу предпринимательства и объявить Россию социальным государством, этого будет достаточно для интенсивного движения вперед. Если же посмотреть швейцарский, германский, бразильский и еще многие конституционные тексты, в них включены нормы об экономическом призвании государства, его политике в отношении природных ресурсов, финансов, налогов, ряда стратегических отраслей хозяйства (включая энергетику, транспорт). И, конечно же, расписаны социальные функции, причем в их государственном и общественном переплетении, и речь идет не просто о материальной поддержке слабых, что тоже необходимо, но и о государственной политике создания рабочих мест (чтобы люди, не теряя достоинства, обеспечивали сами себя) и о нравственно-духовном воспитании нации.

Не будем спорить, у нас немало сделано посредством норм текущего законодательства, включая гражданский, бюджетный, налоговый кодексы, законы о хозяйствующих единицах. Эти акты, в своем большинстве латанные-перелатанные, помогли как-то упорядочить определенные правила экономической и социальной жизни. Стало очевидно, что не модель неуправляемого рынка, а модель сильной роли государства (регулирование, патронаж и содействие, контроль), самостоятельного хозяйствования и социальной ответственности перед обществом всех субъектов хозяйственного оборота становится основой экономической организации нашей страны, а в экономике, воспитании и культурной сфере должен возобладать принцип социального партнерства. И разве не пришло время нормы, выкристаллизовавшиеся за годы трудностей и испытаний, поднять на конституционный уровень?

2. Создание конституционных основ гражданского общества. Следующая причина, требующая конституционного реформирования, связана с одной из наиболее «загадочных» категорий почти двух последних столетий цивилизации – гражданским обществом. При создании новых конституций всегда борются две тенденции: а) сделать конституцию в большей мере законом государства; б) или все-таки, пусть в определенной степени, составить конституцию как закон не только государства, но и общества. Вторую задачу решают чаще всего посредством широкого отражения в конституции прав и свобод человека и гражданина, что само по себе неплохо. Однако периодически предпринимаются и попытки, наряду с этим, включить в текст конституции одну или нескольких глав, посвященных такой категории, как «гражданское общество». По этому пути пошла, в частности, Конституционная комиссия, созданная 1-м Съездом народных депутатов РСФСР в июне 1990 года, в ее проекте был целый раздел «Гражданское общество», состоявший из пяти глав (главы VII-XI «Собственность, труд, предпринимательство», «Общественные и религиозные объединения», «Воспитание, образование, наука, культура», «Семья», «Массовая информация»)[2].

Как известно, этому проекту не суждено было стать текстом Конституции, победивший в борьбе со Съездом народных депутатов Президент Российской Федерации «провел» к финишу свой проект, в котором нормам о гражданском обществе не нашлось места.

Причину такого подхода чаще всего склонны видеть в том, что в России еще нет гражданского общества, а Конституция закрепляет то, что сложилось. Скажем прямо, тезис крайне неубедительный – та же Конституция 1993 года называет Россию правовым государством, социальным государством, но их тоже еще нет. Истинную причину стоит видеть в том, что первый Президент России укреплял свои властные позиции, и он очень боялся, что трудно управляемое гражданское общество будет его головной болью (а то, что главе государства совсем не обязательно управлять гражданским обществом, он, выращенный партийно-бюрократической средой советского времени, не мог даже представить).

Так что же – нет гражданского общества, тогда и в конституции ничего о нем не надо говорить? Полагаем, правы говорящие иначе: давайте хоть что-то скажем в Конституции России о гражданском обществе и на этой основе начнем его как-то формировать. Вероятно, гражданское общество пугает тем, что оно может жить своей собственной жизнью, отдельной от жизни государства. Пробиться к государственной власти и управлять далее государством можно, но это не всегда делает руководителя страны лидером общества (не случайно зарождается и даже в некоторых странах находит конституционное оформление категория лидера нации).

Очевидно, что общество и государство находятся во взаимопереплетении. Но будучи объектами взаимного влияния, они при этом должны оставаться самостоятельными институциями. И будет очень хорошо, если основу для своего проявления в конституционных нормах получат не только политические партии, иные общественные объединения, включая профсоюзы, но и союзы работодателей, коллективы работников (трудовые коллективы), сообщества граждан, объединившихся по локальным интересам (культурным, духовным, спортивным и т.п); не будет излишним рассматривать как элементы гражданского общества объединения верующих.

Порой ошибочно полагают, что категория гражданского общества непременно обозначает политическое участие, т.е. включение в политические процессы, проведение представителей в публичную власть и т.д. Думается, что надо четко разделить субъекты гражданского общества на тех, кто действительно направляют своих «делегатов» во власть (государственную и муниципальную), и тех, кто оказывает посильное воздействие на дела только самого гражданского общества (воспитание, духовное развитие и т.п.), хотя при необходимости контактирует с властями и обращается к ним (объединения культурного профиля, религиозные организации и др.).

Категория гражданского общества нужна в Конституции и для того, чтобы разобраться с принципами существования и проявления в обществе всех средств массовой информации. Из категории заложников радио мы перешли в категорию заложников  телевидения, а теперь становимся рабами Интернета, постепенно нас приучают и к телефонно-мобильной «наркозависимости». В итоге неизвестные личности выдают в виртуальное пространство свои взгляды и потом кичатся тем, что за ними следуют сотни тысяч, даже миллионы людей. Их никто не видел, как публичные политики они себя не проявили, но уже готовы навязывать обществу свои суждения и претендуют на лидерство в обществе.

3. Не просто провозгласить, но и гарантировать народовластие. Отсюда третья причина необходимости конституционного реформирования: надо от провозглашения народовластия как принципа конституционного строя (статья 3 Конституции России) сделать шаги в направлении реального обеспечения народовластия. По статье 3 народ является носителем и единственным источником власти в Российской Федерации; высшим непосредственным выражением власти народа являются референдум и свободные выборы.

Как-то так получилось, что в основном народовластие у нас свелось к выборам, но по принципу: пришел, проголосовал и успокойся, дальше всё будут делать твои избранники. Ты их не очень-то знаешь, они прошли по партийным спискам, ни пожеланий избирателей, ни наказов избранным не существует, отчетов юридически не закреплено, о работе, «успехах» избранных узнаешь в лучшем случае по СМИ. Не нравятся тебе партии, не пошел ты на выборы – да и шут с тобой, порог явки на выборы отменили, они считаются состоявшимися при любом количестве проголосовавших. И это народовластие!?

Что касается другого высшего, по Конституции, выражения власти народа, референдумов, они порой проводятся на региональном, местном уровнях. Но не регулярно, и не всегда даже в ситуации, когда не помешали бы. К примеру, почему не спросили население Москвы и Московской области о масштабном реформировании территории обоих субъектов Российской Федерации, о передаче огромного куска в состав столицы? На уровне местного самоуправления постепенно на смену опросов населения при территориальных изменениях (проводятся по процедуре местного референдума) приходит «выявление мнения» органов местного самоуправления, чаще всего результат предрешен.

В таком огромном государстве, как Россия, вряд ли могут быть частыми федеральные референдумы, но и для них есть основания – например, почему бы не спросить народ о том, в каком размере государственные средства можно превращать в ценные бумаги иностранных государств? Заодно обратим внимание читателя на то, что референдумы могут быть так называемые императивные (решение референдума окончательное) и консультативные (это опросы – народ выражает свое мнение, с учетом его решение принимает орган публичной власти). Почему-то у нас федеральные консультативные референдумы вообще не предусмотрены.

С сожалением приходится констатировать, что Федеральный конституционный закон 2004 г. «О референдуме Российской Федерации»[3] изменили так, что фактически ни один вопрос не будет вынесен на федеральный референдум: установлено, что предметом такого референдума не могут быть вопросы, отнесенные к исключительному ведению соответствующих федеральных государственных органов[4]. А разве можно представить такую ситуацию, когда серьезный вопрос оказался бы «бесхозным», не отнесенным к ведению какого-то органа?

Впрочем, речь идет не о том, чтобы немедленно начать проводить референдумы как выражение народовластия. Есть же и другие возможности, и о них опять же ничего не сказано на конституционном уровне. Например, как быть с народной правотворческой инициативой, т.е. с правом граждан разработать проект закона, собрать в поддержку определенное число подписей, внести в парламент и тем самым обязать его рассмотреть законопроект? В некоторых субъектах РФ такое предусмотрено (например, в Москве), но на федеральном уровне подобного требования нет. Как быть с правом всенародного обсуждения законопроектов – разве достаточно для этого нормы в Регламенте Государственной Думы (еще ни разу не реализованной!) или же указа Президента Российской Федерации (мы имеем в виду Указ Президента от 9 февраля 2011 г. «Об общественном обсуждении проектов федеральных конституционных законов и федеральных законов»[5]).

Одна из предвыборных идей кандидата в Президенты Российской Федерации, победившего на выборах, состояла в том, чтобы обеспечить учет общественно значимых предложений граждан, если  в Интернете их поддержали не менее 100 тысяч человек, т.е. использовать технологию так называемого краудсорсинга[6]. Эта идея нашла отражение в Указе Президента РФ от 7 мая 2012 г. «Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления»[7]. В Указе речь идет о необходимости утверждения концепции «российской общественной инициативы», в рамках которой такие предложения, размещенные  на специальном сайте в Интернете и получившие поддержку не менее 100 тысяч граждан в течение одного года, рассматриваются в Правительстве РФ после проработки этих предложений экспертной рабочей группой с участием депутатов Государственной Думы, членов Совета Федерации и представителей бизнес-сообщества (подпункт «в» пункта 2). Постановлением Правительства РФ от 27 августа 2012 года утверждена «Концепция формирования механизма публичного представления предложений граждан с использованием информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» для рассмотрения предложений, получивших поддержку не менее 100 тысяч граждан Российской Федерации в течение одного года».

Эта инициатива может быть поддержана – как шаг на пути расширения участия населения в выработке политических и правовых решений. В самом деле: гражданин вносит общественно значимое предложение, отправляет его Интернетоператору, тот размещает предложение в своей сети и начинается голосование, где учитываются голоса и «за», и «против». Это не проект нормативного акта, это именно предложения, идеи инициатора, хотя он и сопровождает их своими вариантами реализации.

Однако посмотрим, какова же перспектива результата для гражданина. Увы… Сквозь вроде и необходимые оценочные процедуры так и просматривается усмотрение участников. Сначала может не пропустить Интернетоператор, он начинает со своей экспертизы. Размещенное в Сети предложение после сбора в течение года необходимых 100 тысяч голосов передается в рабочую группу, создаваемую Правительственной комиссией по деятельности открытого правительства, группа решает, нужен ли для реализации предложения нормативный правовой акт, и сообщает свое мнение указанной Комиссии. Поддержав идею разработки акта, Комиссия передает предложение в федеральные органы исполнительной власти для подготовки текста. Орган готовит проект нормативного акта и дает ему ход в соответствии с законодательством РФ. Как видим, барьеров хватает, все зависит, в конце концов, от исполнительной власти (кстати, в Указе Президента говорится, что получившие поддержку в Интернете предложения граждан прорабатываются далее в Правительстве Российской Федерации, в указанной Концепции сказано просто о федеральных органах исполнительной власти).

Получается, что население может обсуждать идеи, но станут ли они юридическими актами – вопрос. И это, конечно, еще не участие в правотворческом процессе либо в обсуждении возможного проекта акта. Более того, если в опубликованном в Интернете проекте Концепции использовались понятия «правотворческая инициатива», «правотворческое предложение», в конечном тексте речь идет просто о «предложениях».   

Еще раз подчеркнем: речь не идет о том, чтобы институты непосредственной демократии применялись изо дня в день, так не бывает, тем более в правотворческом процессе в государственных и даже муниципальных органах. Но и не может быть ситуации, когда население смотрит на них с удивлением и недоверием на соответствующие институты. К примеру, текущее законодательство предусматривает такие возможности, как публичные слушания по ряду важнейших вопросов – проекты бюджетов, градостроительных решений. Но когда пару лет назад в Москве вдруг объявили о проведении публичных слушаний по проекту генплана города, жители восприняли это с недоверием как элементарную кампанию властей – для видимости. И они, жители, оказались не так уж не правы, мероприятие быстро забылось, а судьбы застройки города (как видим, теперь и размеры городской территории) остались в руках органов.

Таким образом, отражение на конституционном уровне возможностей народовластия, даже консультативных, станет способствовать их применению. В конце концов, за гражданами будет закреплена возможность послушать депутатов, выборных руководителей (возможно и их отчеты), каким-то образом контролировать их деятельность и т.п.

4. Прекратить господство исполнительной бюрократии. И теперь мы переходим к одной из наиболее болезненных причин, обусловливающих необходимость конституционного реформирования в нашей стране. Это полное господство исполнительной власти, если угодно – исполнительной бюрократии. Основу этого явления заложила именно действующая Конституция Российской Федерации. Как частично сказано выше, озлобленный противостоянием ему со стороны депутатского корпуса (Съезда народных депутатов и Верховного Совета РФ), первый Президент России, воспитанный в традициях советского партийно-номенклатурного подчинения, всё сделал для того, чтобы Конституция, отразив в статье 10 принцип разделения властей, далее закрепила полный перевес в пользу президентской власти, выделенной из исполнительной власти и возвышенной над всеми ветвями власти (напомним, в 1991 году при введении в России института Президента его зафиксировали как главу исполнительной власти). В последующие годы власть Президента всё более и более укреплялась, к своим немалым, по Конституции, полномочиям Президент добавил, по некоторым подсчетам, еще до 40 позиций путем их отражения в текущем законодательстве[8].

Как выглядит сегодня портрет федеральной власти? Президент как глава государства не только определяет основы внутренней и внешней политики страны. Как лидер, если не официальный, то фактический, так называемой правящей партии он ведет ее на выборы, где она прежде получала более двух третей, на сегодня – более половины мест в Государственной Думе. Такое большинство помогает провести любой федеральный закон в Государственной Думе. Затем закон идет в верхнюю палату – Совет Федерации. Эта палата формируется из представителей от законодательной и исполнительной власти субъектов Российской Федерации. В законодательной власти большинство почти во всех субъектах РФ имеет правящая партия. Таким образом, и ее представитель в Совете Федерации олицетворяет те же интересы. А о втором представителе – от исполнительной власти и говорить не приходится: до последнего времени полномочиями главы исполнительной власти субъекта РФ наделялся кандидат, предложенный Президентом РФ, соответственно и представитель в Совете Федерации олицетворял ту же линию – исполнительной власти.

Итак, палаты нашего парламента, по Конституции 1993 года и без того наделенные скромными полномочиями, полностью зависимы от президентской власти. Причем если в Государственной Думе на очередных выборах могут хотя бы внешне измениться пропорции партийного состава – в частности, это произошло после выборов 4 декабря 2011 года, в Совете Федерации ничего не меняется, тем более что он стал местом концентрации политиков, которым на данном этапе не нашлось места в структурах исполнительной власти или хотя бы в Государственной Думе. Введенная в 2012 году выборность глав исполнительной власти субъектов РФ по сути мало что меняет, поскольку партийные кандидаты на эту должность согласовываются с Президентом РФ, а самовыдвижение введено далеко не всеми субъектами РФ.

А как же другие органы? Правительство Российской Федерации не только полностью формируется Президентом РФ, оно и является правительством Президента. Это заложено в Конституции, согласно статье 117 он может в любое время отправить Правительство в отставку. У Государственной Думы убогие возможности: можно три раза отказать Президенту в согласии на кандидатуру Председателя Правительства, но это приведет лишь к роспуску Думы. Есть у нее и права объявить недоверие Правительству, отказать в доверии, что тоже может закончиться роспуском самой Думы.

Судей в состав Конституционного Суда Российской Федерации предлагает также Президент РФ. До последнего времени КС хотя бы тем мог гордиться, что сам избирал из своего состава Председателя и заместителей Председателя Конституционного Суда. Однако в 2009 году этого права КС лишили. Теперь кандидатов на эти посты предлагает опять же Президент России, а назначает их Совет Федерации. А для Верховного Суда РФ, Высшего Арбитражного Суда РФ этот порядок не в новинку, он уже давно применяется.

Принцип разделения властей был введен для того, чтобы обеспечить самостоятельность ветвей власти и их взаимный контроль. Но в условиях России происходит самое неприятное – сращивание ветвей власти. Такое сращивание мы наблюдали в советский период, это называлось «номенклатурой». Времена как будто бы изменились, но номенклатурная бюрократия осталась. И не в том соль, что одни входят в депутатский корпус, другие – в правительственные структуры, третьи – в состав судов. Все равно это единая исполнительная бюрократия. Сегодня ее характеризуют три правила:

во-первых, она хочет править и реально правит всем и вся в нашей стране; она не подпускает даже депутатский корпус, а тем более общественность даже к мелким вопросам, к вопиющим случаям ущемления прав граждан (вспомним, как некоторое время назад московские власти расправлялись с бутовскими жителями, не желавшими переселяться из своих домов в предоставленные им квартиры, а с представителями Общественной палаты РФ просто не стали разговаривать);