Введение

Капиталистические отношения, возникшие в позднее Средневековье, вызвали к жизни социальные силы, низвергнувшие королевский абсолютизм и построившие в результате буржуазных революций основы современного политического и правового строя.

Эпоха Нового времени исчисляется с английской и французской революций XVII–XVIII вв. до начала XX в. Ее рассмотрение позволяет проследить переход от сословного общества к всеобщему равноправию, конституционное закрепление прав и свобод граждан, национального суверенитета, а также изучить становление парламентаризма с разделением властей, учреждение правового регулирования, основанного на принципах равенства, свободы, законности. Это было время формирования политико-правовых ценностей, востребованных и сегодня.

Англия дает пример возникновения дуалистической монархии и перерастания ее в монархию парламентарную. Политический союз североамериканских штатов конституционно оформился в президентскую республику с федеративным государственным устройством. Объединение Германии обусловило своеобразие немецкого федерализма. Наиболее богатой событиями стала Франция. В ней неоднократно чередовались монархическая и республиканская формы правления, а политический режим в разное время приобретал либеральные, авторитарные или демократические черты.

Тема 1. Возникновение и становление буржуазного государства в Англии и Соединенных Штатах Америки

План

1. Англия.

1.1. Революция XVII века. Индепендентская республика. Протекторат.

1.2. Восстановление королевской власти. Конституционное оформление дуалистической монархии.

1.3. Переход к парламентарной монархии. Формы колониального управления.

2. Соединенные Штаты Америки.

2.1. Образование США и оформление их независимости.

2.2. Конституция 1787 г. и Билль о правах.

2.3. Развитие политических институтов в XIX веке.

1.1. Предпосылки английской революции коренились в развитии капиталистических отношений, преградой для которых стала абсолютная монархия.

Чрезмерные государственные поборы сдерживали накопление капиталов, необходимых для расширения производства и торговли. Король прибегал к принудительным займам, вводил без парламентского одобрения повышенные пошлины, продавал исключительные права на определенные виды промышленной деятельности (торговал патентами на промысловые монополии). Агенты его правительства контролировали соблюдение цеховых правил. Они тщательно следили не только за качеством производимых ремесленниками изделий, но и за технологией их изготовления, количеством и характером орудий труда. Государственная опека сословно-корпоративных отношений существенно затрудняла введение технических новинок, укрупнение производства, перестройку его на началах предпринимательской инициативы, свободной конкуренции.

Революция шла рука об руку с религиозной реформацией. Политическая оппозиция широко использовала идеи религиозного обновления, подрывавшие англиканскую церковь. Ведь король был ее главой, сам участвовал в назначении духовных лиц, которые фактически становились его чиновниками. Приходские священники строго следили за исполнением паствой установлений светских властей. Из-за тесного слияния государства и церкви борьба с абсолютизмом проявлялась в виде религиозного раскола – диссентерства (англ. dissent разногласие). Идеологической опорой революционных требований стали течения пуританства (разновидности протестантства, близкого к кальвинизму), объединявшие главным образом пресвитериан (гр. presbyteros старец) и индепендентов (англ. independent независимый). Все они выступали за отделение церкви от государства, за избрание руководителей христианских общин (пресвитеров) самими прихожанами. Их взгляды не совпадали по вопросам церковной централизации, организации светской власти. Умеренно настроенные пресвитериане были склонны к политическим компромиссам, соглашались на сохранение сильной власти короля в рамках конституционной монархии. Индепенденты же добивались признания неотъемлемых прав и свобод подданных, значительного ограничения власти короля, а радикальные их них, так называемые левеллеры (англ. levelers уравнители), – установления республики, реализующей идею народного суверенитета.

Оппозиционные настроения отражали состав движущих сил революции. С ними выступили различные круги буржуазии в союзе с новым дворянством, вовлеченным в торгово-промышленную деятельность. Пресвитерианское движение включало крупную буржуазию и верхушку джентри; индепенденты объединяли среднее и мелкое дворянство, среднюю городскую буржуазию; левеллеры представляли мелких городских буржуа и отчасти среднее крестьянство.

Победить абсолютизм по ряду обстоятельств стало возможно без тесного союза с широкими народными массами. Опору королевской власти составляла родовитая аристократия, доля которой снижалась в английском дворянстве из-за пополнения его рядов состоятельными, но незнатными людьми. Так, в 1630 г. был опять введен в действие старый закон, обязывавший всех лиц, имевших не менее 40 фунтов стерлингов земельного дохода, являться ко двору для получения рыцарского звания. Новоявленные рыцари переходили в оппозицию и содействовали победе революции. Союз буржуазии с новым дворянством имел своеобразную политическую организацию в виде Палаты общин. Обуржуазившаяся нижняя палата парламента стала оплотом противников абсолютизма и организатором революционных преобразований.

В 1628 г. свои требования к королю парламент оформил в особом акте – «Петиции о праве». Парламент настойчиво добивался взимания всяких государственных поборов и сборов только со своего согласия, отмены обременительных воинских повинностей населения в виде незаконных постоев солдат, запрещения наделять королевских чиновников чрезвычайными полномочиями, ставившими под угрозу право частной собственности на землю и личную безопасность подданных. Король не захотел поступиться своими привилегиями и в 1629 г. распустил парламент на целых десять лет.

Непосредственной прелюдией к началу революции послужило восстание 1637–1638 гг. в Шотландии. Поражение правительственных войск и опустошение государственной казны заставили монарха вновь обратиться за поддержкой к парламенту и созвать его в 1640 г. Однако оппозиционно настроенный парламент не только отказал королю в дополнительных ассигнованиях, но и потребовал привлечь к ответственности некоторых высших лиц государства. В ответ на такую строптивость король опять распустил парламент, но ненадолго, так как роспуск представительного учреждения вызвал возмущение населения. Вновь созванный в том же году парламент получил наименование Долгого, ибо он функционировал почти 13 лет. Ощущая поддержку народа, он вскоре добился от монарха следующего:

– признания, что парламент должен регулярно созываться королем, а при его несогласии – другими лицами или собираться самостоятельно не реже одного раза в три года, распускаться же только по своему собственному постановлению («Акт о предотвращении неудобств, происходящих вследствие долговременных промежутков между созывами парламентов (трехгодичный акт)» 15 февраля 1641 г.);

– ареста ряда активных сторонников абсолютизма и привлечения их к суду парламента. Были осуждены главные советники Карла I – граф Стаффорд, архиепископ В. Лод, разжигавшие религиозную нетерпимость в Ирландии и Шотландии. Так утвердилось право парламента на импичмент высших должностных лиц государства;

– уничтожения епископального устройства англиканской церкви, роспуска Звездной палаты и Высокой комиссии, т. е. упразднения наиболее инквизиционных орудий абсолютизма, а также ограничение Тайного совета в области судопроизводства;

– провозглашения неприкосновенности имущества подданных и запрещения королю произвольно налагать различные штрафы.

Вышеназванные положения были подытожены Великой Ремонстрацией, принятой 1 декабря 1641 г. Она же содержало новое требование о том, чтобы король впредь назначал только тех должностных лиц, «которым парламент имел основание доверять» (п. 197).

Король не смирился с поражением и начал в 1642 г. гражданскую войну. Одерживаемые парламентскими войсками победы подняли авторитет армии, сделали ее самостоятельной по отношению к представительному органу силой. Дальнейшие события стали определяться не только противоборством короля и парламента, но и трениями последнего с армией, а в конечном счете, влиянием на политическую ситуацию разных пуританских группировок. Вначале парламентское большинство имели пресвитериане, тогда как в армии, представлявшей реальную революционную силу, руководство было сосредоточено в руках индепендентов. После успешных боевых операций индепендентской армии ее политические руководители, заручившись поддержкой левеллеров, одержали победу над пресвитерианами и закрепили в Палате общин свое большинство.

В ходе гражданской войны были проведены важные аграрные преобразования. Начали с конфискации владений сторонников короля. Затем та же участь постигла земли англиканской церкви и самой короны, пущенные в распродажу. 24 февраля 1646 г. парламент специальным актом объявил рыцарские держания, ранее находившиеся в вассальной зависимости от короны, свободными держаниями, т. е. фактически частной собственностью их владельцев. Платежи королю как феодальному сюзерену этих владений были отменены. Однако подобные изменения не коснулись платежей крестьян-копигольдеров, которые остались в поземельной зависимости от лендлордов.

Во время гражданской войны парламент установил контроль над государственным управлением, подчинив себе Тайный совет и учредив собственные исполнительные комитеты, в том числе Комитет безопасности (1642 г.), Комитет по ассигнованиям (1642 г.), Комитет по секвестрам имуществ роялистов (1644 г.). Парламент принял резолюцию о своем законодательном верховенстве и о признании изменой неподчинение парламенту. Так были сделаны важные шаги для перехода к республиканскому строю.

С очищением парламента от пресвитериан, поддерживавших короля, индепендентское большинство продолжило реформы до логического финала. 4 января 1649 г. Палата общин впервые в истории провозгласила народ источником всякой законной власти. Она объявила себя верховной властью страны, постановления которой имеют силу закона без согласия Палаты лордов и короля. После суда над Карлом I и его казни королевское звание и Палата лордов были упразднены (март 1649 г.). Актом 19 мая 1649 г. официально провозгласили образование республики с верховенством Палаты общин в ней. Высшим органом исполнительной власти, избираемым парламентом сроком на один год и ответственным перед ним, стал Государственный совет из 41 члена. Совет был призван противодействовать восстановлению монархии, управлять вооруженными силами, бороться со смутами, управлять внешней политикой.

Учреждение республики обострило социальную борьбу. Удовлетворение от революционных преобразований получила лишь та часть индепендентов, которая обогатилась на конфискациях земель роялистов, захватнической войне в Ирландии. Власть поспешила отмежеваться от левеллеров. Она не выполнила соглашение с ними о снижении налогов, отмене акцизных сборов, дороговизны и волокиты в судах. Из-за обнищания народа, вызванного массовой безработицей, удорожания продовольствия, частыми реквизициями имущества на нужды армии, росло недовольство низших слоев населения. Среди сельской и городской бедноты активизировались диггеры (англ. digger копатель), которые распахивали пустующие земли, требовали уничтожения частной собственности и переустройства быта на уравнительных началах. В условиях сокращения социальной базы республики, экономической и политической нестабильности лидеры индепендентов пошли на установление военной диктатуры.

В 1653 г. во главе государства стал лидер индепендентов генерал армии Оливер Кромвель. 16 декабря он принял на себя титул и обязанности лорда-протектора Англии, Шотландии и Ирландии. Согласно писаной конституции, названной «Орудие управления», Кромвель получил этот пост пожизненно. В его руки передавалась законодательная власть, осуществляемая совместно с парламентом. Последний должен был избираться раз в три года состоятельными людьми. Парламенту принадлежали исключительные полномочия утверждать налоги, принимать, изменять или приостанавливать законы. Вместе с тем, лорд-протектор имел право утверждать или откладывать законы парламента. Исполнительная власть передавалась Кромвелю совместно с пожизненным Государственным советом из 15 человек. Лорд-протектор сам руководил милицией и армией, осуществлял помилование. От его имени проводились назначения должностных лиц. С согласия большинства членов Совета он имел право вести войну и заключать мир.

Кромвель разделил Англию и Уэльс на 11 округов во главе с назначенными генерал-майорами. Им вменялось в обязанность подавлять мятежи и восстания, охранять дороги от грабителей и воров, запрещать собрания подозрительных лиц, определять праздношатающихся на работу, вместе с мировыми судьями бороться против пьянства, богохульства и т. п.

1.2. Перед смертью О. Кромвель завещал власть сыну, но тот не смог ее удержать. Опасаясь нарастания волнения низов, буржуазия и джентри пошли на соглашение с аристократами и реставрировали монархию. В 1660 г. решением парламента была восстановлена монархическая форма правления, королем провозгласили сына казненного монарха – Карла II Стюарта. Он, в свою очередь, восстановил англиканскую церковь, Палату лордов, Тайный совет, правда, без судебных полномочий. Король, лишенный коронных земель, на содержания двора стал получать определенную сумму от парламента. Начался террор против революционных деятелей республики. Усилилась конфронтация стремящихся к абсолютизму Стюартов и сторонников ограниченной королевской власти, объединявших широкие слои населения, в том числе часть дворянства.

Центром политической борьбы оставался парламент. В нем складываются две партии. Приверженцы короля в лице представителей землевладельческой аристократии и англиканского духовенства составили партию тори (такое название произошло от прозвища ирландских партизан-католиков – «воры»). Противники правящей династии, среди которых преобладали защитники интересов буржуазии и нового дворянства, образовали партию вигов (от бранного прозвища шотландцами пресвитериан – «возчики»). Как только виги завоевали большинство мест в Палате общин, они, стремясь обезопасить себя от преследований со стороны тори в случае поражения на следующих выборах, разработали и приняли в 1679 г. закон об обеспечении неприкосновенности личности – Акт о лучшем обеспечении свободы подданного и о предупреждении заточений за морями. Этот статут больше известен как «Habeas Corpus Act».

Этому акту суждено было сделаться важной частью неписаной английской конституции. Он регулировал положение лица, находившегося в предварительном заключении, и содержал гарантии против неправосудных арестов. До рассмотрения дела лицо может состоять под стражей только на основании предписания об аресте, выданного надлежащим судьей; в противном случае тюремная администрация должна освободить человека или представить его ближайшему суду. При отсутствии такого официального документа арестованный (сам или через представителей) вправе направить судье письменную просьбу выдать приказ «хабеас корпус». Тот судья, к которому поступало ходатайство, обязывался адресовать тюремной администрации такой приказ о доставке арестованного в установленный Актом срок к одному из судей, поименованных в законе, с указанием причин ареста. После выяснения мотивов задержания судья решал вопрос о дальнейшем содержании арестованного под стражей либо освобождении его под залог или денежное поручительство «в сумме по своему усмотрению сообразно состоянию заключенного и роду его преступления» (п. IV). Если судья освобождал человека, то требовал от него письменного обязательства добровольно явиться на последующее скорое судебное разбирательство дела. Такого человека нельзя было арестовывать вновь за то же преступление. Запрещалось переводить заключенных из одной тюрьмы в другую или содержать без суда и следствия в тюрьмах заморских стран. Наконец, устанавливалась строгая ответственность должностных лиц и судей, нарушающих установленные положения, которая предполагала высокие штрафы в пользу заключенного и отстранение от должности.

При всех положительных чертах закона его действие было ограниченным. Он не распространялся на случаи, когда арест производился по обвинению в государственной измене или тяжком уголовном преступлении (которое оставалось весьма неопределенным по составу деянием в английском праве). Парламент мог приостанавливать действие закона, что и происходило в дальнейшем при угрозе политическому строю, а гарантия в виде денежного поручительства была доступна только состоятельным лицам.

Наибольшее усиление феодальной реакции произошло при правлении Якова II, вступившего на престол в 1685 г. Предпринятые им попытки восстановить абсолютизм встретили недовольство не только вигов, но и тори. Партии объединились против монарха, чем и облегчили политический переворот 1688 г. в пользу Вильгельма III Оранского. Этот переворот, получивший название «Славная революция», утвердил конституционную монархию, которая до XIX в. существовала в дуалистической форме. При ней имела место политическая борьба между парламентом и королевской властью за лидерство, сохранялся почти полный контроль главы государства за правительством. Дуалистическая форма правления конституционно оформилась с изданием «Билля о правах» 15 февраля 1689 г. и «Акта об устроении» (иногда в литературе его называют Законом о престолонаследии) 12 июня 1701 г.

Билль о правах провозгласил конституционные принципы государственного управления, наиболее важными из которых стали следующие:

– всякий закон и всякий налог исходит только от парламента;

– без согласия парламента король не вправе приостанавливать действие закона или делать изъятия из него;

– только парламент санкционирует набор и содержание постоянного войска в мирное время;

– парламент следует созывать достаточно часто и регулярно (Трехгодичный акт 1694 г. установил, что парламент должен собираться раз в три года, а Семилетний акт 1716 г. увеличил срок полномочий парламента до семи лет);

– парламент формируется свободными выборами, в нем обеспечивается свобода слова, прений.

Кроме разграничения полномочий короля и парламента этим законом запрещалось преследовать кого-либо за обращение с ходатайством к королю, устанавливать чрезмерные штрафы и жестокие или необычные наказания, а также подтверждалось судопроизводство с участием присяжных.

Акт об устроении (или Акт о будущем ограничении и о лучшем обеспечении прав и свобод подданных) закрепил актуальные для того времени моменты престолонаследия: при вступлении на английский престол лица, бывшего выходцем из другой страны, оно обязывается присоединиться к англиканской церкви и не вправе назначать иностранцев на важные государственные посты. Он же ввел в политическую жизнь два существенных правила: контрасигнатуру (лат. contra против + signare подписывать) и несменяемость судей.

Первое из правил требовало, чтобы распоряжения и циркуляры правительства подписывались не только королем, от имени которого они будут изданы, но и министрами, давшими на них свое согласие. Тем самым провозглашалась ответственность министров перед парламентом в порядке импичмента, возбуждаемого общинами. Сам же монарх по-прежнему ни перед кем не отвечал. Ответственность членов правительства оказалась бы фикцией, если бы за королем оставалось его традиционное право помилования. Поэтому было запрещено помилование министров, осужденных Палатой лордов. По второму правилу король лишался возможности смещать неугодных ему судей, так как подобное стало происходить только по постановлению обеих палат парламента.

Несмотря на установленные законами ограничения, прерогативы короля оставались значительными. Он являлся главой государства, его особа была священна и неприкосновенна. По-прежнему подразумевалось, что король никогда не ошибается и ни перед кем не несет политической или юридической ответственности. Вместе с тем, монарх находится в правовом поле, в сфере действия закона, а значит, его полномочия могут изменяться по воле парламента. Король представлял страну за рубежом, посылал послов, объявлял войну, заключал мир. От его имени или им лично производились назначения на административные, судебные, некоторые церковные должности. К прерогативам короны относилась чеканка монеты. Король возглавлял армию и флот, имел полномочия верховного судьи и право помилования.

В рассматриваемое время появляется своеобразная черта английского конституционализма, выраженная в том, что прерогативы короля, сохраняясь юридически, не реализуются в политической жизни. Так, в области правотворчества королю принадлежала законодательная инициатива и право абсолютного вето на парламентские законы. Однако последний раз такое право было осуществлено в 1707 г. Отчасти это объясняется тем, что парламент чаще всего обсуждал акты, внесенные правительством. Правительство же до внесения законопроекта в парламент обязано было сообщить о нем королю. Отрицательного суждения монарха было достаточно, чтобы министры отказались от своего проекта.

Юридически королю в полном объеме принадлежала исполнительная власть, но фактически парламент оказывал немалое влияние на правительство. Формально главным правительственным учреждением оставался назначаемый монархом Тайный совет. Фактически текущей политикой стал заниматься выделившийся из него Кабинет министров, состав которого был небольшим (пять-семь наиболее важных министров) и определялся королем в зависимости от расстановки сил в Палате общин. В первой половине XVIII в. сложился конституционный обычай, по которому Кабинет министров вправе собираться без монарха, имея собственного председателя. Так возникла относительная независимость правительства от короля и появился условный ранг первого министра. Отдельные отрасли и ведомства управления поручались высшим должностным лицам государства: лорду-казначею, лорд-канцлеру (он же председатель Палаты лордов), лорду-хранителю печати, Первому лорду Адмиралтейства и др., а также секретарям: по внешним и по внутренним делам. Более тесной связи правительства с парламентом способствовало то, что Акты о должностях 1705–1707 гг. дали министрам возможность избираться в нижнюю палату и представлять в ней исполнительную власть. Постепенно стало утверждаться правило, по которому Кабинет формируется на однопартийной (тори или виги), а не на смешанной основе. Так начинает складываться ситуация, когда правительство все более нуждается в поддержке парламентского большинства.

Консервативной частью парламента оставалась Палата лордов. Она формировалась частью по наследственному (майоратному) праву из аристократов, частью назначением короля, частично по должности (в нее входили архиепископы и епископы). Члены верхней палаты имели привилегии: судиться только в самой палате, не подлежали аресту за долги. Любой закон, касающийся статуса Палаты лордов и прав ее членов, обязательно вначале обсуждался в ней. Сохранилась традиция, по которой для принятия решения достаточно было присутствия трех лордов.

Нижняя палата, Палата общин, избиралась населением. По Акту 1710 г. право быть избранными имели лица, обладавшие высоким годовым доходом от владения недвижимостью (300 ф. ст. в городах, 600 ф. ст. в графствах). Количество депутатов от местечек определялось старыми королевскими грамотами. Так, местечко Олд Сарум, в котором сохранилось лишь 12 жителей, по-прежнему посылало двух депутатов, тогда как новые быстро развивающиеся города не имели представительства совсем. Палата самостоятельно выбирала своего председателя (спикера) и секретаря.

Основным направлениям деятельности парламента было законотворчество. Закон, внесенный правительством, проходил три чтения. Первое представляло собой просто извещение палаты о проекте. На втором проходило обсуждение его концепции депутатами комиссии палаты. Во время третьего чтения законопроект утверждался или отклонялся всей палатой.

Во второй половине XVIII в. депутаты парламента получили официальное полномочие запроса к правительству. Однако оно еще долго не стало конституционным обычаем, так как члены кабинета министров сами для себя решали, отвечать на какой-либо запрос или нет.

1.3. В последней четверти XVIII – первой половине XIX века в Великобритании (такое наименование страны сложилось после унии Англии с Ирландией в 1801 г.) произошел промышленный переворот. Он усилил притязания буржуазии на политической господство в союзе с джентри и финансовой аристократией, активизировал эволюцию конституционной монархии от дуалистической формы правления к парламентарной монархии с реальным контролем представительного учреждения за правительством.

Модернизация политической системы знаменовалась борьбой между двумя ведущими партиями. Хотя по прежнему партия тори объединяла силы, поддерживавшие старые устои, она постепенно обуржуазивалась. Ее главная социальная опора в лице сельского дворянства и духовенства превращалась в обычных буржуа, с той только разницей, что использовала земельную ренту, а не торговую либо промышленную прибыль. Сторонники же вигов по-прежнему стремились к политическому обновлению. Намерение средней и мелкой буржуазии активно участвовать в политической жизни привело к ряду избирательных реформ, обеспечивающих представительство названных слоев населения в парламенте.

Избирательная реформа 1832 г. наделила активным избирательным правом всех владельцев земли, собственников и арендаторов городских строений с годовым доходом в 10 ф. ст. Она ликвидировала «гнилые» местечки, лишив населенные пункты с числом жителей менее 2 тыс. человек представительства в Палате общин. Городки с населением менее 4 тыс. жителей стали посылать одного депутата вместо двух, а некоторые другие города – двух депутатов вместо четырех. В результате высвободилось около полторы сотни депутатских мест. Они были распределены между новыми городскими и сельскими округами. После этой реформы виги стали называться либеральной партией (ее первый национальный конвент состоялся в 1861 г), а тори переименовались в консервативную партию (официально объявила о себе в 1867 г., хотя Национальный союз консервативных и конституционных организаций сформировался тридцатью четырьмя годами раньше).

Реформа 1867 г. снизила имущественный ценз до 5 ф. ст. для владельцев и арендаторов земли, распространила избирательное право в городах не только на собственников, но и на нанимателей квартир, если стоимость найма составляла не менее 10 ф. ст. в год. В результате этого право голоса, наряду с массой мелкой буржуазии, получили рабочие.

Реформа 1884 г. примечательна тем, что установила правило «множественности голосов» для одного лица: голосование допускалось как по месту постоянного жительства, так и в графстве или городе, где он владел «землей или помещениями, приносящими ежегодный доход не менее 10 ф. ст.» (п. 5), или по месту окончания университета. В следующем году подобное голосование было частично ограничено: избиратель, владевший собственностью в городе, не мог голосовать в графстве. Вместе с тем, принцип «двойного голосования» сохранился для университетов. Все эти условия, наряду с формированием избирательных округов строго пропорционально численности населения, тайной подачей голосов на выборах, предвосхитили идеи всеобщего (пока для мужчин) избирательного права, свободной демократии. Они укрепили парламентские позиции двух крупных партий, попеременно сменяющих друг друга у власти.

Ранее установившееся правило, согласно которому Кабинет министров составляется из представителей партии, получившей на выборах большинство мест в Палате общин, а премьер-министром становится лидер партии парламентского большинства, получает качественно новое содержание. Если в первой половине XVIII в. требовалась поддержка нижней палатой не всего Кабинета, а только его первых лиц, то в конце века устанавливается солидарная ответственность министров. В случае утраты Кабинетом доверия парламента он стал уходить в отставку в полном составе либо он мог обратиться к королю с просьбой о роспуске Палаты общин и назначении новых выборов. Первый случай коллективной отставки Кабинета произошел в 1782 г. из-за проигрыша войны с США, а роспуск нижней палаты впервые имел место двумя годами позже. Однако до середины XIX в. судьба правительства в большей степени зависела от усмотрения короля и политических лидеров, чем от отношения к нему большинства парламентариев. Только с 1852 г. окончательно вступило в силу правило, по которому неподдерживаемое большинством Палаты общин правительство уходит в отставку. Позднее, с 1869 г., вопрос о доверии к Кабинету стал прямо увязываться с реагированием министров на запросы членов парламента. Таким образом, окончательно установился принцип «ответственного правительства», а процедура импичмента отдельных его членов вышла из практического употребления. Другая крупная партия, не получившая большинство мест в парламенте, образовывала организованную оппозицию и так называемый «Теневой кабинет», всегда готовый при благоприятных условиях взять бразды правления в свои руки.

Вся деятельность правительства осуществлялась при постоянном и непосредственном руководстве со стороны премьер-министра. Он играл решающую роль при формировании Кабинета (король чисто формально стал утверждать его состав), определял его компетенцию, в качестве первого лорда казначейства контролировал многочисленный аппарат государственных служащих. Он же председательствовал в Имперском комитете обороны, от имени короля руководил внешней политикой, принимал и назначал послов. Наконец, именно премьер-министр являлся постоянным «каналом связи» между правительством и монархом, информируя главу государства о вопросах, рассмотренных Кабинетом.

Дальнейшее развитие государственности шло по пути усиления реальной власти правительства.

Названная тенденция нашла отражение во вторжении правительства в компетенцию парламента. В финансовой сфере законопроекты, касавшиеся доходов и расходов, стали вноситься в парламент только именем короны, т. е. фактически правительством. Палата общин при этом не располагала правом изменять ассигнования в сторону их увеличения или изменения целевого назначения. Она могла лишь умеренно сократить их. В области нормотворчества расширилась сфера делегированного законодательства. Другими словами, увеличилось количество нормативных актов, издаваемых помимо парламента. «Делегирующий акт» парламента предоставлял носителям исполнительной власти официальное полномочие вырабатывать правовые нормы в «развитие закона», чему часто сопутствовало разрешение «при необходимости и в меру» толковать и сам делегирующий статут. Последнее обстоятельство открывало лазейку правительству подменять законы парламента собственными актами, например, прокламациями Тайного совета. Более того, со временем получила распространение практика субделегации, состоящая в том, что министры, наделенные в порядке первичной делегации законодательными полномочиями, имели право самостоятельно передавать их подчиненным инстанциям.

Растущей мощи правительства способствовали новые механизмы воздействия на законодательную процедуру. С 1881 г. вошло в практику «правило спешности». Согласно ему премьер-министр получил право предложить Палате общин обсудить законопроект вне установленной очередности, ссылаясь на обстоятельства особой государственной важности. С конца 80-х гг. появляются средства, призванные тормозить или вовсе приостановить прения в Палате общин, могущие служить на пользу оппозиции. С 1887 г. существует «предварительный вопрос», т. е. право депутата потребовать, чтобы законопроект обсуждался без прений. Такое предложение, если не встречает возражений спикера, ставится на голосование и принимается простым большинством голосов парламентариев. Тогда же в парламентскую практику вошла «гильотина», т. е. постановление Палаты общин, обязывающее спикера поставить обсуждаемый билль на голосование в заранее намеченный день и час, несмотря на состояние прений. С 1909 г. появилась «кенгуру-гильотина», т. е. право спикера самому отводить те поправки к законопроекту, которые он считает несущественными.

Правительство хотело быть уверенным, что всякий представленный им законопроект, равно как и всякая политика, им проводимая, получат поддержку парламента. Это могло быть обеспечено перераспределением компетенции парламента в пользу нижней палаты, где имелось правительственное большинство. И вот «Акт о парламенте» 1911 г. впервые урегулировал отношения между палатами. Им регламентировалось, что одобренный в Палате общин финансовый билль становился законом без процедуры одобрения Палатой лордов и сразу шел на подпись королю. Причем спикер палаты, т. е. ее председатель, сам удостоверял, является ли конкретный законопроект финансовым. Далее в законе устанавливалось, что, если на трех следующих одна за другой сессиях парламента одобренный в Палате общин нефинансовый билль не получит поддержки верхней палаты, то, тем не менее, он будет считаться принятым (при этом между первой и третьей сессиями должно пройти два года). Срок полномочий Палаты общин был сокращен с семи до пяти лет. Наконец, ее члены, не занимающие оплачиваемых должностей, стали получать, в отличие от лордов, ежегодное жалование.

В XIX в. исполнительная власть получает большую организованность отраслевого характера. Важную роль играли Казначейство, или министерство финансов, Департамент иностранных дел, Военный департамент, Адмиралтейство, Департамент колоний. В 1909 г. были созданы министерства сельского хозяйства и рыболовства. Появление новых звеньев государственного аппарата покажем на примере развития полиции.

Приспособление сил по охране порядка к послереволюционным условиям проходило медленно. До XIX в. отсутствовала организованная полицейская система. Как и прежде, мировые судьи назначали одного или нескольких констеблей для каждого города и сельского прихода. Констебль являлся представителем местечка, осуществлявшим свои полномочия в соответствии с обычным правом как лицо, выполняющий за плату возложенные на его обязанности, которые он мог бы исполнять добровольно. В самоуправляющихся частях Лондона полиция создавалась муниципальными властями.

В 1782 г. учреждается высший орган охраны общественного порядка – Министерство внутренних дел. Министерство инициировало мероприятия по централизации управления, изменению форм организации полицейского аппарата и расширению его прав. На «Ее величества государственного министра по управлению внутренними делами» возложили основную ответственность за сохранение королевского мира. Важнейшими функциями его ведомства стали: a) осуществление королевской прерогативы помилования и подготовки ответов на петиции граждан, адресованных монарху; b) поддержание порядка и руководство полицией графств и городов; c) контроль над иностранцами и иммиграцией; d) организация системы гражданской самообороны; e) регистрация избирателей и организация выборов. Создание в стране первых регулярных полицейских формирований связано с премьер-министром Робертом Пилем, от уменьшительного имени которого образуется нарицательное «бобби», что стало означать «полицейский». Следует заметить, что в Великобритании не была достигнута полная централизация управления полицией. Компетенция Министерства внутренних дел формально не распространялась на Шотландию и некоторые другие части страны. Так, имелась должность государственного секретаря (министра) по Шотландии с полномочиями, во многом сходными с теми, которые имелись у министра внутренних дел Великобритании.

Реорганизация полиции, по существу, началась со столицы. В 1829 г. был принят парламентский закон о создании полиции Лондона, прозванной Скотланд-Ярд. Вместо разрозненных отрядов, действовавших в самоуправляющихся частях города под началом муниципальных или приходских властей, учредили единое управление полицейскими силами. Закон предусматривал назначение королем по представлению министра внутренних дел двух комиссаров. На них возложили обязанность сформировать полицейский отряд из числа здоровых и способных людей. По закону 1856 г. число комиссаров сократили до одного, который стал единоличным руководителем столичной полиции. В структурном отношении Скотланд-Ярд разделили на отделения, среди которых важную роль играли отделение уголовных расследований и сыскное. Из-за того, что новая полиция возникла в Лондоне раньше, чем в других частях страны, она изначально была призвана распространять свое влияние на периферию, оказывая помощь местным органам охраны порядка.

После столицы пришла очередь реорганизовать полицию в других городах и графствах. В 1835 г. издали закон о муниципальных корпорациях, который унифицировал городское управление во главе с мэрами и обязал вновь избранные советы формировать, среди прочих, наблюдательный комитет для контроля над полицией. Этот комитет должен был назначать достаточное число констеблей, оплачивать их службу с тем, чтобы они действовали не только в пределах города, но и в ближайших окрестностях. Закон 1888 г. учредил советы графств, однотипные с теми, которые существовали в городах, а ответственность за полицейскую службу возложил на постоянный объединенный комитет, состоящий из равного числа местных судей и членов совета графства. В городах и сельской местности констебли по-прежнему обязаны были выполнять все законные приказы мировых судей.

Влияние центральной власти на полицию повышалось разными путями. В середине XIX в. учредили должность полицейских инспекторов, назначаемых короной. Эти инспекторы обязаны были проверять все полицейские отряды и сообщать об эффективности их деятельности министру внутренних дел и секретарю по Шотландии. В конце XIX в. произошло укрупнение отрядов путем создания полицейских округов, включающих несколько административно-территориальных единиц. Так, закон о местном управлении 1888 г. потребовал от советов графств объединить полицейские отряды всех населенных пунктов, в которых проживало менее 10 тыс. человек. Вместе с тем, контроль над полицией со стороны органов местного самоуправления сохранялся более значительным, чем во многих странах континентальной Европы.

Возвышение Англии как морской державы привело к активным колониальным захватам во всех частях света. Инициатором экспансии являлись торговые компании, а правительство не сразу оценило выгоды овладения новыми территориями. Левантийская, Ост-Индская компании осваивали Азию, Плимутская и Лондонская компании – Северную Америку. То же делала Африканская компания на «черном» континенте. После ослабления военной мощи и политического влияния Испании, поражения Франции в Семилетней войне (1756–1763 гг.) английское правительство активизировало завоевательную политику, а предприниматели стали двигаться по стопам солдат.

К середине XIX века Великобритания превратилась в крупнейшую колониальную империю. В 1854 г. было создано специальное министерство колоний, которое руководило сношениями метрополии с колониями, поддерживало верховенство метрополии и защищало ее интересы, назначало и смещало высших должностных лиц колоний, издавало инструкции по управлению колониями, совместно с военным министерством распределяло вооруженные силы для охраны колоний и контролировало армейские части в них.

По форме управления стали различать две основные группы колоний. К первой относились так называемые «завоеванные» колонии, в которых преобладало туземное население. Они считались владениями короны, не имели политической автономии, управлялись английским правительством через губернаторов. Там, где местным жителям позволили иметь свое представительство, эти учреждения играли роль совещательных органов при губернаторах. Вторую группу образовывали так называемые «переселенческие» колонии, значительную часть населения которых составляли выходцы с британских островов. Здесь правительство метрополии допускало самоуправление: имелись представительные учреждения и ответственные перед ними, а не только перед губернаторами, правительства. По мере укрепления политической автономии эти колонии получили название доминионов.

Пример первой формы колониального управления сложился в Индии. Вплоть до 70-х гг. XVIII в. неограниченным хозяином английских владений в ней была Ост-Индская компания. Армия компании осуществляла территориальные захваты, служащий компании являлся одновременно торговым агентом, представителем власти, судьей. Только в 1773 г. парламент впервые установил контроль над компанией. Он принял «Акт о правилах лучшего управления делами Ост-Индской компании», которым учреждалась должность генерал-губернатора (им был назначен губернатор компании в Бенгалии, а уже ему подчинялись губернаторы Мадраса и Бомбея). При нем создавался совет из четырех членов, в который не могли входить служащие компании. Особый Верховный суд, сформированный в Калькутте, стал ведать злоупотреблениями агентов компании. По парламентскому акту 1784 г. деятельность компании была подчинена Контрольному совету из шести человек, назначаемых королем. Председатель этого совета входил в состав английского правительства. Столичный Контрольный совет передавал в Индию свои распоряжения через Секретный комитет из директоров Ост-Индской компании и комиссию по военным и политическим вопросам.

К середине XIX века в зависимости от характера управления Индия делилась на две части: на Британскую Индию, состоявшую из провинций под управлением губернаторов, и на индийские княжества, в которых формально власть принадлежала местным раджам. Постепенно в колониальный административно-полицейский аппарат и армию включают коренных жителей, поступивших на британскую службу.

Вслед за подавлением восстания сипаев (наемных войск из местных жителей) парламент Великобритании в 1858 г. издал акт, по которому управление Индией полностью передавалось короне. В составе английского правительства учредили должность государственного секретаря по делам Индии, к которому перешла «власть, принадлежавшая ранее Ост-Индской компании». Саму компанию упразднили. Государственный секретарь осуществлял управление колонией с помощью Совета по делам Индии, имевшего совещательные функции и заменившего собой прежний Контрольный совет. В 1876 г. королева Виктория получила титул индийской императрицы.

В самой Индии вся полнота власти по-прежнему принадлежала генерал-губернатору, получившему титул вице-короля. При нем создавался особый совет. В своем узком составе из пяти постоянных членов он выступал как исполнительный орган, ведавший отдельными отраслями управления. В своем широком составе, включая назначенных вице-королем лиц, этот орган мог исполнять законодательные функции, т. е. мог издавать, изменять и отменять законы, имевшие силу на территории Индии. Контроль над деятельностью совета осуществлял государственный секретарь по делам Индии. В некоторых провинциях создавались законодательные советы при губернаторах, часть мест в которых имели коренные жители. Высшая судебная власть в стране принадлежала местной палате верховного суда, находившейся в подчинении высшего суда Великобритании и состоявшей из английских судебных чиновников.

Самоуправление получило активное развитие в Канаде, которая после длительной англо-французской борьбы с 1763 г. стала находиться под владычеством Лондона. Канада первой среди переселенческих колоний приобрела статус доминиона. Этому способствовал «Акт о действительности колониальных законов», принятый английским парламентом в 1865 г. Документ включал ряд положений, способствовавших развитию национального права: a) законы, издаваемые законодательными органами колоний, признавались недействительными только в том случае, если они противоречили актам английского парламента; b) законы же, изданные законодательными органами колоний, которые не соответствовали нормам английского «общего права», не могли признаваться недействительными на этом основании; c) законодательные органы колоний получили право учреждать суды и издавать законы, определяющие их деятельность.

В 1867 г. парламент Великобритании принял «Акт о Британской Северной Америке», который закрепил систему управления страной и характер ее взаимоотношений с метрополией. Он оформил объединение провинций Канады (Онтарио и Квебек), Новой Шотландии и Нью-Брансуика в единый федеральный доминион под названием «Канада». Этим же конституционным по содержанию актом закреплялось создание парламента и ответственного перед ним правительства.

Главой государства провозглашался британский король, представленный в доминионе генерал-губернатором.

Законодательная власть принадлежала парламенту, состоявшему из двух палат: назначаемого генерал-губернатором Сената и избираемой населением Палаты общин. Они не только издавали законы, но и могли вносить изменения в конституцию, касавшиеся деятельности федерального правительства. Поправки конституционного характера шли на утверждение английскому королю. Прочие законопроекты могли быть отклонены генерал-губернатором, наделенным правом вето и правом созывать, отсрочивать и распускать парламент.

Исполнительная власть в Канаде вручалась генерал-губернатору, олицетворяющему британскую корону. При нем существовал Исполнительный совет, наделенный правительственными полномочиями. С конца XIX в. внутри Совета выделился Кабинет министров, возглавляемый и формируемый премьер-министром при условии доверия со стороны Палаты общин. Так сформировалось «ответственное правительство», с которым должен был все больше считаться и сам генерал-губернатор.

В провинциях Канады – субъектах федерации – управление было сосредоточено в руках лейтенант-губернаторов, которых назначал генерал-губернатор. Кроме того, здесь имелись свои парламенты, обладавшие ограниченной компетенцией.

2.1. К середине XVIII в. на восточном побережье Северной Америки существовало 13 колоний Великобритании: Коннектикут, Делавэр, Джорджия, Северная и Южная Каролина, Мэриленд, Массачусетс, Нью-Гэмпшир, Нью-Джерси, Нью-Йорк, Пенсильвания, Род-Айленд, Виргиния. Они возникли из разрозненных поселений выходцев из Старого Света при непосредственном участии или содействии торговых компаний. Переселенцам пришлось преодолеть немало опасностей, связанных с хозяйственным освоением новых территорий, населенных не всегда дружественными индейскими племенами.

Постепенно сложилась новая нация с собственным мироощущением, общественным складом. Для менталитета американцев важную роль играли протестантская религия; представление о народе как политической общине, способной самостоятельно устанавливать законы и власти; всеобщее начальное образование; милицейская повинность как обязанность всех мужчин нести нерегулярную военную и охранную службу. Для социальной структуры было характерно отсутствие наследственной аристократии, помещиков, крепостных. Верхушку американского общества составляли промышленники и торговцы Севера, а на Юге – крупные землевладельцы-плантаторы, все активнее использовавшие труд рабов-негров. В средний слой входили ремесленники, мелкие торговцы, служащие-клерки, а в сельской местности – фермеры. Низы общества формировались лицами, работающими по найму, как в городе, так и в деревне. На положении слуг-сервентов было много бедняков, отрабатывающих деньги, занятые на проезд из Европы.

У американцев сложилась политическая организация, включавшая демократические элементы. В колонии власть делили между собой губернатор с находящимся при нем советом и законодательное собрание из представителей колонистов. Несмотря на то, что губернатор, обладая правом вето, мог оспорить любое решение законодательного собрания, это представительное учреждение было способно держать чиновника в известной зависимости. Оно оказывало давление на губернатора путем вотирования (голосования) средств на содержание его администрации.

По внутренней организации управления колонии разделялись на три условных группы. Первую группу составляли самоуправляющиеся колонии, например, Коннектикут, Род-Айленд. Они управлялись в соответствии с королевскими хартиями, выданными торговым компаниям, их основавших. Здесь губернаторы и другие исполнительные органы избирались населением. Другие хартии король выдавал какому-нибудь отдельному лицу, что положило основу собственническим колониям. Например, Карл I отдал Мэриленд лорду Балтимору, Карл II передал Делавэр герцогу Йоркскому, а Пенсильванию – главе секты квакеров Уильяму Пенну. В них губернаторы и советы учреждались по усмотрению собственника. Самую многочисленную группу колоний составляли королевские провинции, в которых губернаторы являлись официальными представителями королевской власти и утверждались королем. Губернаторы, в свою очередь, назначали должностных лиц местной администрации при незначительном влиянии советов и органов представительства населения. Решения законодательных собраний могли быть отменены губернатором или королем через Тайный совет. Между колониями официальных связей не существовало: они замыкались на метрополии.

В североамериканских владениях сформировались и стали быстро развиваться капиталистические отношения. Великобритания, привыкшая считать их сырьевым придатком, нашла успехи американской промышленности угрожающими. Лондон, напуганный все большим усилением конкурентоспособности заморской продукции, начал искусственно сдерживать дальнейший экономический подъем.

Английские власти пресекали развитие мануфактурного производства по ряду позиций металлообработки, изготовления текстиля. Например, в 1750 г. парламент запретил сооружать в колониях прокатные станы. Другие запреты коснулись вывоза из Нового Света железных изделий, производства тонкого сукна, фетровых шляп и некоторых предметов первой необходимости. Колонистам нельзя было торговать с другими странами, а торговля между колониями сдерживалась таможенными налогами. Американцам приходилось покупать только британские изделия по цене до 40 % выше, чем в Европе. Тайный ввоз неанглийских товаров наказывался как контрабанда. Увеличению числа фермерских хозяйств мешал королевский указ, препятствующий самовольному заселению свободных земель западнее Аллеганских гор. Англичане опасались, что скваттерство, связанное с движением фермеров на индейские земли, подорвет торговлю мехами.

Постоянное недовольство колонистов вызывали различные поборы, устанавливаемые британскими властями. Последней каплей, переполнившей чашу терпения, явилось решение парламента 1765 г. ввести гербовый сбор, т. е. обложить налогами каждую сделку, каждый документ, выдаваемый жителям колоний. Они объявили бойкот английским товарам и добились отмены закона. Однако Лондон стал прибегать к новым формам давления, в частности, учинил постой английских солдат, в мае 1774 г. монополизировал торговлю чаем, в цену которого входил налог. Когда же жители Бостона выбросили в море такой чай (инцидент вошел в историю как «бостонское чаепитие»), Великобритания закрыла порт, лишила Массачусетс хартии самоуправления, взамен суда присяжных наметила отправку обвиняемых на суд в метрополию.

В ответ на притеснения широко развернулось гражданское неповиновение, сплотившее жителей всех колоний. Бойкот товаров перерос в прямое политическое противостояние и войну против господства Великобритании. Войну за независимость 1775–1783 гг. принято считать своеобразной буржуазной революцией, так как она привела к политическому самоопределению молодой нации, смела преграды на пути капиталистического развития бывших колоний.

В сентябре 1774 г. в Филадельфии был созван Первый Континентальный конгресс, собравший представителей всех колоний, кроме Джорджии. Конгресс направил королю послание, в котором требовал отмены законов, нарушающих интересы колоний, и объявлял бойкот английским товарам вплоть до полной отмены дискриминационных актов. В мае 1775 г. там же начал работать Второй Континентальный конгресс. На нем была согласована общая позиция представителей уже всех 13 колоний, вскрыты причины начавшегося вооруженного конфликта с метрополией. В июне Конгресс принял решение об образовании регулярной армии и избрал верховным командующим Джорджа Вашингтона. Революционная война за независимость вначале шла с переменным успехом. Переломом в войне явилась победа американской армии в октябре 1777 г. под Саратогой, когда американцев открыто поддержали Франция, Испания и Голландия. В 1780 г. по инициативе России возникла «Лига нейтральных», провозгласившая «вооруженный нейтралитет». Это серьезно затруднило морскую блокаду американского побережья англичанами. Победа армии Д. Вашингтона под Йорктауном в 1781 г. предрешила исход борьбы. Война завершилась подписанием в 1783 г. Версальского мирного договора, в котором Великобритания признала свободу, суверенность и независимость своих бывших американских колоний, образовавших Соединенные Штаты Америки.

Еще до окончания войны за независимость Второй Континентальный конгресс 4 июля 1776 г. принял Декларацию независимости. Этот конституционный документ официально объявил о появлении на политической карте нового государственного образования. По логике построения Декларации в ней условно можно выделить три части: идеологическую посылку, содержащую факты посылку и политический вывод.

В первой части кратко излагается существо естественно-правовой доктрины и договорного образования государства, утверждается идея народного суверенитета, право народа на революционное изменение политического строя. Творец создал всех людей равными и наделил их неотъемлемыми правами, к числу которых относится право на жизнь, на свободу, на стремление к счастью. В целях обеспечения этих прав люди сами договорились учредить правительства. Но если государственные власти нарушают соглашение с управляемыми людьми, попирают естественные права, то народ вправе ликвидировать такое правление и установить новый строй, который бы обеспечивал безопасность и благосостояние жителей. Население колоний терпеливо переносило различные притеснения, пока злоупотребления британских властей не вылились в абсолютный деспотизм. Создателей Декларации мало смущало несоответствие заявленных естественных прав существовавшему в стране рабству, лишению права голоса женщин. Будучи прагматичными политиками, они свободу истолковывали как свойство белого переселенца-мужчины, обеспечивающее ему статус гражданина, стороны общественного договора. Идею же равенства они понимали как равные возможности для свободных американцев – участников этого соглашения.

Во второй условной части Декларации перечисляются факты, подтверждающие тиранию короля (через правительство и даже английский парламент) в различных сферах жизнедеятельности американцев. Здесь упоминаются такие обстоятельства, сдерживавшие рост экономики и благосостояния колонистов, как обложение налогами без их согласия, запрещение торговли с другими странами, ограничение притока новой рабочей силы на континент, постои британских солдат в частных домах. Король обвиняется в развязывании войны и вызванных ею бедствиях мирного населения. В сфере правотворческой деятельности монарх нарушал право народа на представительство в законодательных собраниях; отказывался утверждать, а губернаторам запрещал проводить в жизнь принятые в них полезные законы; произвольно распускал палаты представителей или приостанавливал их работу. Король посягал на судебную власть колонистов, затрудняя организацию местных судов, ограничивая деятельность суда присяжных, отправляя американцев за океан для предания там суду за мнимые преступления.

Декларация завершается объявлением о том, что бывшие колонии должны быть свободными и независимыми Штатами Америки, о расторжении их политической связи с Великобританией. Как всякое самостоятельное государство Штаты вправе объявлять войну, заключать мир, вступать в союзы, вести торговлю и совершать все другие акты, выражающие суверенный характер власти.

2.2. Одновременно с разработкой Декларации независимости специальная комиссия Континентального конгресса готовила проект конституции государственного союза штатов. Такой проект под наименованием «Статьи конфедерации и вечного союза» был одобрен Конгрессом 15 ноября 1777 г., а вступил в силу с 1 марта 1781 г. после ратификации всеми штатами.

За конфедерацией закрепилось название Соединенных Штатов Америки (ст. 1) в качестве военно-политического объединения, представлявшего собой межгосударственный союз свободных, независимых членов, имеющих собственные законодательные органы, правительства, конституции. Каждый штат сохранил суверенитет во внутренних и внешних делах, всю юрисдикцию и все права за исключением тех, которые передал Союзу. Он должен был оказывать помощь любому другому члену конфедерации в случаях различного рода посягательств на независимость. Свободное население могло беспрепятственно передвигаться по Союзу и в каждом штате пользовалось привилегиями или подчинялось ограничениям наравне с местными жителями. К постановлениям судебных и административных органов, где бы они ни выносились, следовало относиться с доверием на всей территории США.

Общие дела конфедерации рассматривались на ежегодно проводимых сессиях Конгресса, где каждый штат, независимо от количества делегатов (от 2 до 7 человек), располагал одним голосом. Не менее чем 9 голосов в Конгрессе требовалось для объявления войны, чеканки монеты, заключения международных договоров, утверждения бюджета, назначения главнокомандующего объединенными вооруженными силами. Другие вопросы, например, регулирования мер и весов, торговли, почтового дела, решались простым большинством голосов. Конгресс выступал арбитром при разрешении споров между штатами.

В промежутках между сессиями Конгресса его функции переходили к Комитету штатов, в который члены конфедерации посылали по одному делегату. Специально оговаривалось, что это учреждение не будет иметь прав, для пользования которыми требуется квалифицированное большинство голосов участников Конгресса. Комитет назначал гражданских должностных лиц, вел текущую бюджетную политику, заботился о снабжении армии и флота. Все мероприятия Союза финансировались из общей казны, пополняемой штатами «…соразмерно с ценностью земли и построек» (ст. 8).

Конфедерация со слабыми правительственными полномочиями и отсутствием собственных исполнительных органов не отвечала потребностям развития капитализма, нуждавшегося в сильной централизованной власти, способной преодолеть политическую и экономическую разобщенность отдельных штатов, осуществить единое регулирование внешней торговли, выполнить обязательства перед другими государствами (в частности, вернуть кредиты, предоставленные Францией). Союз оказался неспособным эффективно подавить восстание фермеров под руководством Даниэля Шейса, начавшееся в 1786 г., что подтолкнуло к созданию сильного центрального правительства.

В этих условиях в мае 1787 г. созвали специальный Конвент, в котором приняли участие 55 «отцов-основателей», представлявших около 120 тыс. избирателей из 3 млн населения. Конвент носил учредительный характер, поставил цель внести изменения и поправки в Статьи конфедерации, а на деле изменил политическую организацию страны, приняв 17 сентября 1787 г. Конституцию Соединенных Штатов Америки.

Конституция закрепила создание единого союзного государства – федерации в целях «установления правосудия, обеспечения внутреннего спокойствия, организации совместной обороны, поднятия общего благосостояния и обеспечения… благ свободы» (Преамбула). Сохранив широкую самостоятельность при решении своих внутренних вопросов, в том числе издание законов обо всех моментах, не относящихся к компетенции федеративных учреждений, штаты передали федерации регулирование общих дел. К числу таких дел отнесли взимание налогов, регулирование внешней торговли и торговли между штатами, а также вытекающие отсюда таможенные, валютные и почтовые операции, руководство внешними сношениями, объявление войны, содержание армии, подавление внутренних беспорядков, вопросы натурализации, эмиграции, иммиграции. Конституировалось общее гражданство, верховенство федерального законодательства над законами штатов. Конгресс получил право принимать в Союз новые штаты. В конце XVIII века оно было реализовано после того, как Кентукки выделился из Виргинии, Теннеси – из Северной Каролины, Вермонт обособился от Канады.

Конституция зафиксировала республиканскую форму правления, основанную на теории разделения властей, в соответствии с которой единая государственная власть организационно и функционально состоит из трех ветвей – законодательной, исполнительной, судебной. Каждая ветвь, как сфера государственного управления, представлена своими органами, наделенными соответствующей компетенцией. Распределение полномочий должно стать преградой на пути к деспотизму, сопровождающемуся концентрацией политической воли у одного лица или учреждения. Разделение властей дополняется системой «сдержек и противовесов», дающей возможность высшим государственным органам осуществлять взаимодействие и взаимный контроль. «Отцы-основатели» не только наделили Конгресс, президента, Верховный суд различными источниками формирования и сроками полномочий, но и предусмотрели конституционный механизм, позволяющий одной власти нейтрализовать узурпаторские устремления другой.

Законодательная власть вверялась Конгрессу США, состоящему из двух палат. Палата представителей избиралась населением штатов соответственно его численности на два года путем прямых выборов. Сенат – верхняя палата – избирался законодательными собраниями штатов (с 1913 г. – населением штатов) сроком на шесть лет с обновлением своего состава на одну треть каждые два года. От каждого штата вне зависимости от его величины направлялось по два сенатора. Конгрессмены обладают судебной неприкосновенностью и не могут совмещать должности в правительственном аппарате. Законопроект, принятый одной палатой, нуждается в одобрении другой.

Вместе с тем, у главы государства есть рычаги влияния на законотворчество. Хотя президент лишен прямой законодательной инициативы, в своих ежегодных посланиях Конгрессу он может ставить проблемы, нуждающиеся, по его авторитетному мнению, в нормативном урегулировании. Более действенным средством контроля является его право вето. В течение десяти дней после принятия закона Конгрессом президент способен лишить нормативный акт юридической силы. Это право носит отлагательный характер, так как Конгресс может обойти вето президента, прибегнув к повторному одобрению законопроекта обеими палатами при раздельном голосовании большинством голосов в две трети в каждой из палат. Помимо этого в отношении нежелательного акта у президента есть возможность воспользоваться процедурой, получившей название «карманное вето». Суть ее в следующем: при помощи скрытых пружин внутреннего механизма Конгресса неугодный законопроект задерживается в любой из его палат до последних дней сессии. Он отсылается президенту в срок, когда до окончания сессии Конгресса остается менее десяти дней. Такая ситуация дает президенту шанс вовсе не решать судьбу законопроекта, т. е. «спрятать его в карман». В обычном случае при бездействии президента билль по истечении десяти дней считается принятым, а так он оказывается «погребенным».

Сильная исполнительная власть вверялась президенту, избираемому на четыре года коллегией выборщиков, сформированной избирателями штатов. Президент одновременно является главой государства, главой правительства, главнокомандующим, наделен правом помилования. Влияние Конгресса на эту сферу государственного управления проявляется в том, что президент назначает гражданских федеральных должностных лиц, послов, заключает международные договоры с согласия Сената. Кроме того, Конгресс определяет ассигнования на правительственные программы и тем самым финансирует президента. Наконец, Конгресс имеет право судебного преследования федеральных должностных лиц, вплоть до главы государства, в порядке импичмента, при котором обвинение выдвигается Палатой представителей, а судит обвиняемого Сенат.

Конституция США не регламентировала организацию правительственного аппарата. Первый шаг в этом направлении был сделан в 1789 г., когда Конгресс вначале позаботился о материальном обеспечении исполнительной власти, а затем принял ряд решений об учреждении департаментов, подобных европейским министерствам: иностранных дел (создан 27 июля, 15 сентября преобразован в Государственный департамент), военного (7 августа), финансов (2 сентября). Через четыре года после начала строительства военного флота, в 1798 г. был создан военно-морской департамент. Во главе департаментов поставили секретарей, которых в литературе условно именуют министрами, а департаменты – министерствами. Начальник Государственного департамента стал именоваться государственным секретарем, а при департаменте финансов учредили должность генерального почтмейстера. В отличие от европейской системы министерств секретари не образовывали правительственного кабинета как коллегиального органа, способного принимать ответственные решения. Хотя президент и собирал их на совещания, важные решения принимались лично главой государства или руководителями ведомств.

Судебную власть от имени федерации осуществляет Верховный суд и нижестоящие суды, создание которых было отнесено к компетенции Конгресса. Члены Верховного суда назначаются пожизненно президентом с согласия Сената. Полномочия Верховного суда являются обширными. Он рассматривает дела, связанные с применением Конституции, федеральных законов и международных договоров, разрешает споры между штатами, споры, в которых одной из сторон является государство. 24 сентября 1789 г. Конгресс принял закон о федеральной судебной системе. По нему Верховный суд в составе председателя и пяти членов возглавил три окружных и подчиненных им тринадцать районных федеральных судов. Юрисдикция Верховного суда была увеличена так, что он получил право выносить окончательное решение о конституционности действий не только нижестоящих судов, но и органов других ветвей власти. По этому же закону создавался пост генерального атторнея, призванного консультировать правительственный аппарат по юридическим вопросам, представлять его в судах, обеспечивать исполнение законов. Усиление юрисдикции Верховного суда вызвало беспокойство тех политических кругов, которые отстаивали самостоятельность штатов по широкому кругу вопросов. Их стараниями Конгресс в 1794 г. принял поправку XI к Конституции, изымавшую из сферы деятельности федеральных судов все дела, связанные с претензиями к отдельным штатам граждан других штатов или иных государств. Поправка была ратифицирована в 1798 г.

Основной текст Конституции содержит лишь отдельные положения, касающиеся защиты интересов личности от произвола властей. Так, Конгресс не может приостанавливать привилегии приказа «habeas corpus», если того не требует общественная безопасность; ему запрещается принимать законы о наказаниях без суда или придавать законам обратную силу (см. раздел 9 статьи I). Гарантией справедливого суда является предписание, содержащееся в статье III: «Все дела о преступлениях, исключая те, которые преследуются в порядке импичмента, подлежат рассмотрению судом присяжных». Статья VI содержит запрет на религиозную дискриминацию при занятии должностей в федеральном государственном аппарате или при исполнении общественной повинности.

Для вступления конституции в силу необходима была ее ратификация, по крайней мере, девятью штатами. Под давлением широких слоев населения законодательные собрания ряда членов федерации потребовали в качестве условия утверждения конституции включения в нее раздела о правах и свободах граждан. В связи с этим в 1789 г. Конгресс принял десять поправок к ней, составивших первый их цикл под названием Билль о правах. Он вступил в силу к декабрю 1791 г. после ратификации штатами.

Поправка I провозглашала свободы политического характера: вероисповедания, слова, печати, митингов и демонстраций, обращения с петициями к властям. Делалось это в форме запрета Конгрессу издавать законы об ограничении названных свобод. Такое оформление их юридических гарантий опиралось уже на сложившееся правосознание американцев: каждый волен поступать по своему желанию, если это прямо не запрещено законом.

Примечательна Поправка II: «Так как для безопасности свободного государства необходима хорошо устроенная милиция, то право народа хранить и носить оружие не будет ограничиваться». Для ее понимания надо учитывать немалую роль в вооруженных силах страны нерегулярных воинских формирований штатов, возглавляемых губернаторами. Они не являлись частью постоянной армии и назывались «гражданской армией» или милицией.

Американцам гарантировалась гражданская и личная неприкосновенность. Они освобождались от постоев солдат (Поправка III). Одна из поправок охраняла личность, жилище, бумаги и имущество граждан от необоснованных обысков и арестов (Поправка IV); другая (Поправка V) запрещала кого-либо лишать жизни, свободы или имущества без суда, не позволяла дважды наказывать за одно и то же преступление. Она же открывала права граждан при отправлении правосудия, разрешив им отказываться давать показания против самого себя в уголовном деле.

Следующие три поправки продолжили процессуальные гарантии. Обвиняемый имеет право на скорый и публичный суд присяжных, ему следует предъявить обвинение; он вправе требовать очной ставки с лицами, показывающими против него; обвиняемый может иметь для себя желательных свидетелей и пользоваться услугами адвоката (Поправка VI). Определялся круг гражданских дел, которые должны рассматриваться с участием присяжных заседателей (Поправка VII). Запрещалось требовать чрезмерные залоги при освобождении из-под стражи до суда по процедуре habeas corpus, взыскивать чрезмерные штрафы, налагать жестокие и необычные наказания (Поправка VIII).

Поправка IX устанавливала общее правило о недопустимости ограничения прав и свобод граждан, прямо не упомянутых конституцией. А Поправка X косвенно затрагивала тематику Билля о правах: она касалась разграничения полномочий между федерацией и ее членами.

2.3. Политическое развитие США в XIX веке происходило на фоне территориального роста страны, сопровождавшегося увеличением числа членов федерации. К концу столетия их стало сорок восемь. Новые штаты образовывались различными путями. Страна расширялась посредством покупки территорий. Например, Луизиана была приобретена у Франции в 1803 г., Аляска – у России в 1867 г. Значительный рост США был вызван вытеснением индейцев с западных земель новыми волнами иммигрантов из Европы. Колониальная экспансия привела к образованию Индианы, Миссисипи, Алабамы, Миссури и др. Территориальное развитие осуществлялось через военно-политическую конфронтацию с соседними странами. Так, в 1821 г. у Испании была аннексирована Флорида; в результате американо-мексиканской войны 1846–1848 гг. Мексика уступила США Техас, Калифорнию, Неваду, Аризону и некоторые иные земли.

Исторической драмой для молодой американской нации явилась Гражданская война 1861–1865 гг. между промышленным Севером и рабовладельческим Югом. Ей предшествовали политические компромиссы, связанные с установлением северной границы распространения рабства или поддержанием равновесия между представительством свободных и рабовладельческих штатов в Сенате. Избрание президентом аболициониста Авраама Линкольна изменило соотношение общественных сил в пользу противников рабства. В ответ на антирабовладельческий политический курс президентской администрации тринадцать южных штатов вышли из федерации и образовали Конфедерацию с собственным временным правительством. После поражения конфедератов на их землях ввели прямое правление из центра, которое проводило социально-политические мероприятия, связанные с ликвидацией рабовладения и вошедшие в историю как Реконструкция Юга. В 1870 г. обновленные южные штаты были вновь приняты в федерацию. После Гражданской войны в стране произошел бурный рост промышленного производства, который сопровождался концентрацией капитала и появлением монополистических объединений. США вышли на передовые позиции в мире.

С событиями Гражданской войны связаны новые дополнения Конституции США. По ее окончании был принят Второй цикл поправок. Поправка XIII (1865 г.) запрещала существование рабства или подневольного услужения на всей территории страны, кроме случаев наказания за преступления. Поправка XIV (1868 г.) признавала всех людей, родившихся или натурализованных в США, в том числе негров, одинаково гражданами страны. Она запрещала властям штатов под каким-нибудь предлогом ограничивать их привилегии и льготы. В ней же предусматривалось лишение лиц, участвовавших в мятежах или восстаниях, возможности занимать высшие государственные посты и избираться в Конгресс. Поправка XV (1870 г.) предварила введение всеобщего (пока только для мужчин) голосования, установив, что «право граждан Соединенных Штатов на участие в выборах не будет отрицаться или ограничиваться… под предлогом расы, цвета кожи или прежнего рабского состояния». К сожалению, конституционные положения не стали заслоном на пути дискриминации. Законодательные собрания ряда штатов, а вслед за ними Верховный суд США истолковали осуществление равенства прав белого и цветного населения в соответствии с принципом «раздельное, но равное». Это означало то, что граждане с различным цветом кожи имеют одинаковые возможности отправлять религию, получать образование, пользоваться жильем, транспортом, но должны посещать разные церкви, школы, проживать в разных домах, ездить в разных вагонах и т. п.

В процессе политического противоборства были заложены основы современной двухпартийной системы. После разного рода комбинаций сложились две ведущие партии. Первоначально в Конгрессе возникли партийные фракции (крокусы), усилия которых были направлены на выдвижение и поддержку своего кандидата в президенты. Наиболее сильными являлись крокусы федералистов, ратовавших за усиление централизации страны, и оппозиционно настроенных к ним демократических республиканцев. Вскоре фракции стали обзаводиться политическими клубами в штатах, игравшими роль корреспондентских пунктов содействия партийным планам.

К началу 20-х гг. XIX века старые партии пришли в упадок. Противники курса федеральной администрации, опираясь на созданные ими пропагандистские пункты, поддержали кандидата в президенты Э. Джексона. После его победы они провели в 1828 г. национальный конгресс демократической партии. Первое время новым демократам противостояли виги. Когда же из-за неудач в избирательных кампаниях авторитет вигов сильно пошатнулся, их заменило новое движение. В 1854 г. оно провело национальный конвент и оформилось в республиканскую партию. Наиболее серьезные разногласия между двумя ведущими политическими силами страны возникли на почве отношения к рабству. Республиканская партия черпала поддержку в свободных штатах, а демократическая партия опиралась на южан-рабовладельцев. Примирение плантаторов с итогами Гражданской войны способствовало их компромиссу с буржуазией Севера, привело к сближению позиций двух партий. К концу столетия идеологические разногласия практически исчезли, а разница подходов стала обычно касаться непринципиальных вопросов.

Становление двухпартийной системы сопровождалось появлением неформальных правил конституционного характера. Возникли неписанные, но твердые соглашения, которых придерживались обе партии. Так, выработалась позиция, что президент не может избираться больше, чем на два срока; стало незыблемым правило, что выборщики президента голосуют за кандидата той партии, к которой принадлежат.

Ареной борьбы партий был и оставался Конгресс. Партийный ресурс широко использовался для избрания президента и получения постов в его администрации. По неформальному соглашению Сенат не должен отказывать президенту в выборе секретарей (министров). Важным моментом стало активное вовлечение в политические игры Верховного суда. Это повлекло за собой превращение его во властный юридический орган, не уступающий по силе носителям законодательной и исполнительной власти, а порой и превышающий их. Деятельность Верховного суда получила новое направление после назначения на пост председателя Джона Маршалла. При рассмотрении в 1803 г. дела Мэрбари против Мэдисона им не было признано одно из положений Акта о судоустройстве 1789 г. на том основании, что оно противоречит Конституции страны. Вынося решение, Маршалл особо подчеркнул право Верховного суда утверждать, что есть закон страны, толковать Конституцию, определять, соответствует ли ей тот или иной закон. Таким образом, этот орган добился для себя права конституционного надзора, права фактического, не сформулированного ни в одном законодательном акте.

Борьба политических сил нередко велась вокруг соотношения власти штатов и федеральной власти. Противоборствующие стороны пытались обосновать свои позиции ссылками на общий смысл основного закона, поскольку в нем прямо не говорилось о том, в какой степени штаты сохранили автономию и как далеко простираются права Союза. Признание за Верховным судом права интерпретировать Конституцию, лишать юридической силы законы и действия должностных лиц, противоречащих ей, сделало суд важным инструментом развития конституционного строя, создания, по словам американцев, «живой» конституции. Например, он положил конец попыткам сепаратистов обосновать, опираясь на основной закон, право штатов на отделение от федерации. Верховный суд по делу штата Техас (1869 г.) постановил, что Конституция во всех своих положениях исходит из принципа нерасторжимости Союза.

При принятии Верховным судом решения по делу штата Мэриленд (1819 г.) была сформулирована идея, что, все законодательные меры являются конституционными, если они направлены на достижение целей, соответствующих не только букве, но и духу основного закона. Следовательно, Конгресс обладает не только перечисленными в Конституции полномочиями, но и теми, которые подразумеваются ею. Так возникла доктрина «подразумеваемых полномочий», позволившая расширить сферу приложения федерального законодательства и подтвердившая его приоритет над законами штатов. По другим делам Верховный суд, придавая конституционным правомочиям Конгресса в области торговли между штатами широкий смысл, способствовал созданию единого национального рынка, развитию транспортной сети.

В Конгрессе отработали процедуру принятия законов Палатой представителей. Она состояла из нескольких этапов или чтений. Первое чтение носило ознакомительный характер, а специальному редакционному комитету поручалось составить предварительный текст законопроекта. Во время второго чтения тот же текст проходил постатейное обсуждение, тогда как в результате третьего чтения он утверждался или отклонялся. Утвержденный законопроект направлялся в Сенат. В случае разногласия двух палат создавались из их представителей особые группы для согласования. Особенностью законодательного процесса становится неформальное правило, согласно которому любой законопроект включается в повестку дня лишь после рассмотрения и одобрения комитетом палаты. Это способствовало формированию комитетской системы в Конгрессе.

Постоянные и временные комитеты изначально создавались палатами для предварительного обсуждения различного рода документов, тех или иных вопросов, подлежащих рассмотрению Конгрессом. В течение XIX века количество комитетов постоянно возрастало так, что к концу столетия каждая из палат имела более сорока постоянных комитетов. Одновременно повышалось значение таких групп конгрессменов для выработки важных для страны решений. Они превращаются во все более авторитетные структуры, способные противопоставить себя большинству в той или иной палате. Заседания Конгресса во время сессий проходили, обычно, открыто и являлись своеобразным представлением для публики. Работа же комитетов велась тайно, и разыгрываемая в них реальная политическая интрига велась при закрытых дверях.

Скрытый от посторонних глаз механизм выработки комитетом своей позиции сделал возможным заключать закулисные сделки, оказывать давление на конгрессменов и даже подкупать их. Так появился лоббизм. Словом lobby в XVII в. называли крытую галерею, в которой прогуливались члены Палаты общин английского парламента. Политический оттенок это слово приобрело в Америке, когда два века спустя лоббированием начали называть чье-либо воздействие, давление на членов Конгресса в его кулуарах. Назначение лоббирования – содействовать или препятствовать продвижению определенного законопроекта в интересах влиятельных политических сил, которыми со временем все чаще становились монополии. Средства давления на конгрессменов могли быть самыми разнообразными: оказание услуг, дача взяток, финансирование избирательной кампании и др.

Время от времени возникали трения, а порой и разногласия между высшим законодательным органом и главой государства. Во взаимной борьбе обе стороны использовали способы, предоставленные им основным законом. В XIX в. Конгресс предпринял несколько попыток досрочного отстранения от должности президентов. Палата представителей изучала возможность импичмента в отношении Д. Тейлора (1843 г.), Г. Кливленда (1896 г.). Но только однажды, в 1868 г., было выдвинуто обвинение против президента Э. Джексона за превышение должностных полномочий (незаконное увольнение военного министра). Однако для признания его виновным в Сенате не хватило всего одного голоса.

Со своей стороны президенты все активнее использовали право вето против законов, принятых Конгрессом. Если за первые сорок лет действия Конституции США вето применялось президентами только десять раз (например, Д. Вашингтоном – два раза, Д. Мэдисоном – семь раз, Д. Монро – один раз), то в течение последующих 57 лет – уже 68 раз (в том числе Э. Джексоном – 12 раз, Д. Тайлером – 10 раз). Г.Кливленд за один только 1886 год наложил вето на 115 законопроектов, из которых только одно вето было «опрокинуто» Конгрессом.

Возросла роль главы государства в сфере внешней политики. Для обхода верхней палаты Конгресса, согласие которой требуется для заключения международных договоров, президенты стали заключать так называемые «исполнительные соглашения», не требующие ратификации Сенатом. Президенты начали игнорировать исключительное право Конгресса объявлять войну. Например, в 1898 г. У. Мак-Кинли развязал войну с Испанией без согласия этого представительного учреждения.

Возмужание молодого американского государства сопровождалось усложнением правительственного аппарата. По мере усиления роли страны на внешнеполитической арене, увеличения ее бюджетных поступлений и расходов, реорганизации вооруженных сил прибавлялось работы у первых департаментов. Государственный департамент помимо внешней политики осуществлял связь органов федерации с властями штатов. Финансовый департамент собирал налоги, ведал правительственными платежами, хранил государственные средства. Определенные трудности пришлось преодолеть военному ведомству. Формирование армии посредством милицейской повинности мужчин оказалось малоэффективным. Так, в начале англо-американской войны 1812–1814 гг. из шестисот тысяч человек, состоявших в списках милиции всех штатов, на призыв президента откликнулось менее пяти тысяч. Это ускорило создание новых регулярных частей. Заботы по их укомплектованию, содержанию военнослужащих, снабжению их всем необходимым легли на Военный департамент.

Расширение сферы деятельности президентской администрации сопровождалось появлением новых департаментов. Департамент внутренних дел был создан в 1849 г. Он управлял государственными землями, контролировал работу в шахтах, регулировал порядок охоты и рыболовства, содержал индейские резервации. Департамент юстиции учредили в 1870 г. Возглавивший его Генеральный атторней надзирал за законностью, консультировал федеральную администрацию по правовым вопросам, представлял США в судах. С 1872 г. вопросами связи стал ведать Почтовый департамент с Генеральным почтмейстером во главе. Департамент земледелия, появившийся в 1889 г., обобщал и распространял информацию о сельскохозяйственном производстве, участвовал в создании продовольственных резервов.

Правительственная деятельность из единоличной власти, когда решения принимались президентом самостоятельно, постепенно превратилась в коллективную силу. Руководители департаментов являются не просто чиновниками, состоящими на службе при главе государства, они становятся должностными лицами, наделенными исполнительными полномочиями. Их совещания с президентом проходят чаще, чем раньше, что позволяет говорить о появлении в стране некоторого подобия Кабинета.

С начала XIX в. сложилось правило, по которому в случае прихода к власти президента, принадлежащего к иной партии, чем его предшественник, почти полностью заменялся состав федеральных должностных лиц. Тем самым стал практиковаться принцип «добыча – победителю» в том смысле, что победителем считается новый глава государства, а его добычей становится чиновничество. Укрепляя позиции сторонников своей партии, президенты при раздаче государственных постов мало внимания уделяли деловым качествам претендентов на места в федеральном аппарате. Так продолжалось до 1883 г., когда был прият закон Пэндитона о реформе гражданской службы. Он запрещал назначение чиновников, кроме высшего правительственного звена, за политические заслуги во время президентской избирательной кампании. Им были введены конкурсные экзамены при зачислении на административные должности. Новые правила получили название «система заслуг». Они способствовали формированию профессиональных бюрократов, сделали среднее и мелкое чиновничество «добычей» обеих партий. Бюрократизация выразилась в быстром росте количества чиновников: если в 1871 г. насчитывалось 53 тыс. федеральных государственных служащих, то к 1900 г. их число превысило 200 тыс. человек.

Организация власти в субъектах федерации сохраняла некоторое своеобразие, вызванное историческими традициями. Главой исполнительной власти являлся губернатор, который в разных штатах избирался на срок от двух до четырех лет, имел неодинаковые по объему полномочия. Он назначал и смещал чиновников штата, являлся командующим милиции и национальной гвардии. Губернатор имел право вето, которое в большинстве субъектов федерации могло быть преодолено законодательным органом. Во многих штатах он наделялся правом помиловании. Везде, кроме Орегона, допускалось отстранение губернатора от должности в порядке импичмента. Законодательные органы именовались «легислатурой», «генеральной ассамблеей» или «законодательной ассамблеей», были двухпалатными, кроме штата Небраска. Административно-территориальными частями штатов, кроме Коннектикута, Род-Айленда и Аляски, являлись графства, в которые входили муниципалитеты городского, сельского, районного и других типов.

Полиция молодого государства продолжительное время строилась по английскому образцу, воспринятому еще в колониальный период. Среди полицейских чинов основную роль, особенно в сельской местности, играл констебль. Главные его функции состояли в охране порядка, борьбе с мелкими преступлениями, оказании помощи местной администрации при сборе пошлин. Полицейские силы в графствах возглавлялись шерифом. Он следил за содержанием арестованных, исполнением приговоров. Констебли и шерифы назначались и смещались местными властями. Со временем были созданы централизованные органы борьбы с преступностью – отделы детективной службы при губернаторах. Отделы широко применяли в своей деятельности как гласные, так и негласные средства, использовали специальных детективов (тайных сыщиков). В 50–60-е гг. XIX в. создаются частные детективные агентства в штатах.

Централизация американской полиции началась в 1908 г., когда при Департаменте юстиции появилось Бюро расследований, позднее переименованное в хорошо известное Федеральное бюро расследований (ФБР). Бюро расследований было задумано в качестве постоянно действующей следственной организации, имеющей свои отделения по всей стране. На него возлагались функции сыска преступников и расследования уголовных дел, обеспечение внутренней безопасности.

Вопросы для самоконтроля

Почему Палата общин была оплотом, а религиозная реформация стала идейной основой английской революции?

К какому политическому режиму относится протекторат О. Кромвеля и почему?

В чем проявляются гарантии прав личности по «Habeas Сorpus Асt» 1679 г.?

Как Билль о правах 1689 г. разграничивал полномочия короля и парламента?

Раскройте принципы контрасигнатуры и несменяемости судей по Акту об устроении 1701 г.

Что означает переход к ответственному правительству в XIX веке?

Какие средства сдерживания прений появились в Палате общин?

Что свидетельствует о перераспределении парламентских полномочий в пользу нижней палаты по Акту о парламенте 1911 г.?

Почему война за независимость американских колоний рассматривается в качестве своеобразной буржуазной революции?

Охарактеризуйте каждую из трех условных частей Декларации независимости 1776 г.

В чем выражался конституционный характер Статей конфедерации 1781 г.?

Раскройте построение Конституции США 1787 г. по принципу разделения властей.

Что означает система «сдержек и противовесов» в конституционном механизме США?

Какова юридическая природа и содержание американского Билля о правах?

Какую роль в создании «живой» конституции сыграли партийные соглашения, решения Верховного суда США?

Что свидетельствует об усилении президентской власти в XIX веке?