Глава 21. Дисциплинарное производство в административном праве - 21.1. Понятия и виды дисциплинарных производств в административном праве

Необходимо сразу указать, что в административный процесс включаются лишь такие дисциплинарные производства, которые урегулированы материальными и процессуальными нормами административного права. Таким образом, к административному процессу не могут быть отнесены производства по делам о дисциплинарных проступках относительно рабочих и служащих, которые регламентируются нормами трудового права. Круг дисциплинарных производств, регулируемых преимущественно нормами административного права, ограничивается дисциплинарными производствами относительно государственных служащих, учащихся, лиц, находящихся в местах лишения свободы, а также лиц, в отношении которых действуют специальные уставы и положения о дисциплине.

Взяв за основу определение дисциплинарного производства, предлагаемое Д. Н. Бахрахом, можно дать следующее понятие дисциплинарного производства по административному праву: это урегулированная административно-правовыми нормами деятельность уполномоченных субъектов, направленная на привлечение лиц, виновных в совершении дисциплинарных проступков к дисциплинарной ответственности.

Большинство ученых-административистов рассматривают дисциплинарное производство как одну из составляющих административно-юрисдикционного процесса, то есть как одно из его производств. При этом Д. Н. Бахрах уточняет, что одним из производств административно-юрисдикционного процесса является дисциплинарное производство на основе норм административного права.

Следовательно, представляется, что к дисциплинарному производству по административному праву могут применяться все основополагающие категории административно-юрисдикционного процесса.

Дисциплинарное производство по административному праву базируется на определенных принципах, которые являются исходными позициями, лежащими в основе проведения процессуальной деятельности по делам о дисциплинарных проступках. Данные принципы выступают в качестве руководящих положений при осуществлении рассмотрения дел о дисциплинарных проступках государственных служащих, учащихся и других субъектов и пронизывают все стадии дисциплинарного производства. Учитывая процессуальный характер дисциплинарного производства, очевидно, что ему присущи общепроцессуальные принципы, то есть характерные для любого вида юрисдикционной деятельности. Это принципы: законности, гласности, объективной истины, демократизма, равенства всех граждан перед законом и др.

Наравне с общими принципами, дисциплинарному производству присущи и некоторые специфические. Их наличие обусловлено индивидуальными особенностями дисциплинарного производства, такими как внесудебный порядок и наличие особых субъектов. Это — принципы экономичности, оперативности, целесообразности. Подчеркнем, что принципы дисциплинарного производства должны быть закреплены в правовых нормах, только в этом случае они приобретают реальную общую обязательность и юридическую силу.

Дисциплинарные производства по административному праву можно различать в зависимости от категорий лиц, относительно которых они проводятся. Так, можно выделить:

— дисциплинарное производство в отношении государственных служащих;

дисциплинарное производство в отношении учащихся;

дисциплинарное производство в отношении лиц, находящихся в местах лишения свободы;

дисциплинарное производство в отношении лиц, к которым применяются нормы уставов или положений о дисциплине.

Кроме того, указанные виды также могут быть разделены на подвиды. Подвиды дисциплинарных производств можно различать в зависимости от того, относительно какого вида государственных служащих осуществляется дисциплинарное производство и какими нормативными актами оно регулируется. Так, можно выделить:

а) дисциплинарные производства относительно военнослужащих и работников органов внутренних дел, которые регулируются Дисциплинарным уставом Вооруженных сил Украины и Дисциплинарным уставом органов внутренних дел Украины;

б) дисциплинарные производства относительно прокурорско-следственных работников регулируются Дисциплинарным уставом прокуратуры Украины;

в) дисциплинарные производства относительно служащих таможенных органов, которые регулируются Положением о порядке и условиях прохождения службы в таможенных органах Украины;

г) дисциплинарные производства относительно судей регулируются Законами Украины «О статусе судей», «О судоустройстве Украины» и др.

Дисциплинарные производства относительно учащихся могут быть также классифицированы в зависимости от вида на:

1) дисциплинарные производства относительно учеников школ;

2) дисциплинарные производства относительно учащихся профессионально-технических учреждений;

3) дисциплинарные производства относительно студентов высших учебных заведений и др.

В зависимости от сложности и объема процессуальной деятельности, которая выражается в наименовании, количестве и содержании стадий дисциплинарного производства, можно выделить упрощенное и обычное дисциплинарные производства.

Несмотря на многочисленные отличия в порядке проведения дисциплинарного производства для разных категорий лиц, можно выделить ряд общих положений, характерных для всех указанных выше видов производств:

— за один и тот же дисциплинарный проступок может быть • наложено только одно дисциплинарное взыскание;

— при осуществлении дисциплинарного проступка совместно несколькими лицами, дисциплинарное взыскание накладывается на каждого виновного в отдельности;

— при избрании вида взыскания, уполномоченными лицами учитываются характер проступка, его последствия, обстоятельства при которых он был совершен, предшествующее поведение правонарушителя, его отношение к службе, квалификация, стаж службы и прочие обстоятельства;

— перед применением дисциплинарного взыскания от обвиняемого в совершении дисциплинарного проступка истребуется объяснение (в письменном или устном виде);

— продолжительность осуществления дисциплинарного производства связана определенными временными рамками (сроками);

лицо, на которое наложено наказание, имеет право его обжаловать.

Учитывая важность и специфику дисциплинарного производства относительно государственных служащих, хотелось бы более детально остановиться на его характеристике.

Для начала нужно выяснить, что такое дисциплинарная ответственность государственных служащих, так как именно для ее реализации и осуществляется дисциплинарное производство.

К государственным служащим применяются разные виды юридической ответственности: уголовная, административная, гражданско-правовая, материальная, однако чаще всего к государственным служащим применяются меры дисциплинарной ответственности. Это выражается в наложении компетентным должностным лицом или органом подчиненного по службе служащего, который совершил дисциплинарный проступок, указанного в законе дисциплинарного взыскания.

Дисциплинарная ответственность государственных служащих представляет собой претерпевание государственным служащим лишений и ограничений личного или имущественного характера за осуществление дисциплинарного проступка или другого нарушения, за которое законом предполагается применение мероприятий дисциплинарной ответственности уполномоченными на то субъектами.

Дисциплинарная ответственность государственных служащих имеет двоякий характер. Она устанавливается, во-первых, на общих основах с другими гражданами (например, равенство всех перед законом, единая процессуальная форма рассмотрения дел о правонарушении и т. д.); а во-вторых, с учетом специфики профессиональной деятельности государственных служащих.

В современный период целесообразно различать дисциплинарную ответственность по трудовому праву, дисциплинарную ответственность, урегулированную нормами административного и трудового права, и дисциплинарную ответственность по административному праву. Раньше в литературе указывалось, что дисциплинарная ответственность, в основном, регулируется нормами трудового права. Однако с закреплением в законодательстве особой категории работников — государственных служащих, данное положение подлежит пересмотру и конкретизации.

Дисциплинарная ответственность государственных служащих, вследствие специфики осуществляемой ими государственно-управленческой деятельности подлежит регулированию нормами административного права.

Выделяют общую и специальную дисциплинарную ответственность государственных служащих. Общей дисциплинарной ответственности государственные служащие сейчас подлежат по нормам административного и трудового права, а специальная дисциплинарная ответственность регламентируется исключительно нормами административного права, а именно уставами и положениями о дисциплине, а также специальными нормативными актами.

Другими словами, все те государственные служащие, которые не несут ответственность по уставам и положениям о дисциплине, подлежат общей дисциплинарной ответственности государственных служащих. Специальную дисциплинарную ответственность несут военнослужащие, работники органов внутренних дел, работники прокуратуры, судьи, а также другие государственные служащие, на которых распространяется действие уставов и положений о дисциплине.

И общая, и специальная дисциплинарная ответственность государственных служащих имеют ряд признаков, которые позволяют отмежевать их от других видов юридической ответственности.

1. Основанием для дисциплинарной ответственности государственных служащих является дисциплинарный проступок. Однако, в специально установленных в законодательстве случаях, основанием дисциплинарной ответственности могут выступать нарушение морального характера, а также совершение административного проступка.

2. Дисциплинарная ответственность выражается в применении к государственным служащим дисциплинарных взысканий.

В соответствии с п. 22 статьи 92 Конституции Украины за действия, являющиеся дисциплинарными правонарушениями, и ответственность определяется исключительно законами Украины. Соответственно, дисциплинарные взыскания должны закрепляться законами Украины, то есть актами, которые имеют высшую юридическую силу.

Можно выделить четыре группы дисциплинарных взысканий, применяемых к государственным служащим.

Первую группу составляют взыскания морально-правового характера: замечание, выговор, строгий выговор, предупреждение о неполном служебном (должностном) соответствии, лишение особого нагрудного знака.

Ко второй группе относятся взыскания, которые временно ограничивают свободу передвижения, или приводят к лишению определенных благ, таких как лишение очередного увольнения, назначение вне очереди в наряд на роботу или в наряд по службе; арест с надзором на гауптвахте до 10 (7) суток.

В третью группу входят взыскания, касающиеся должности или звания лица, совершившего дисциплинарный проступок: задержка в присвоении очередного ранга (звания) или в назначении на более высокую должность; понижение квалификационного класса; понижение классного чина; понижение в должности; понижение в звании; лишение звания.

Последнюю группу составляют наиболее суровые меры дисциплинарной ответственности — взыскания, которые прекращают пребывание лица на государственной службе, а именно: увольнение со службы (с лишением классного чина); освобождение от должности.

Нужно указать, что в странах с устоявшимися системами государственной службы к государственным служащим применяются аналогичные с установленными в Украине, или похожие мероприятия дисциплинарной ответственности. Так, во Франции, где дисциплинарная ответственность является наиболее распространенным видом юридической ответственности, применяемой к государственным служащим, законом также предусмотрены предупреждения и выговор. Более суровые виды связаны с продвижением по службе: прекращение повышения в разряде; временное увольнение сроком до 15 дней; перевод на другое место работы; понижение в разряде; временное увольнение на срок от 6 месяцев до 2 лет.

В США, в дисциплинарной практике разных ведомств используются предупреждение, выговор, понижение в должности, временное отстранение от работы без выплаты зарплаты, увольнение со службы. В полиции применяется наложение денежного штрафа как мера дисциплинарного взыскания.

В Японии широко применяются дисциплинарные санкции материального характера: временное устранение от должности сроком от одного дня до одного года (за это время государственный служащий, как правило, не получает заработную плату); удержание из должностного оклада (может быть удержано до трети жалованья за период от одного дня до одного года). Применяются также освобождение от должности и письменный выговор (замечание). В Египте среди видов взысканий, которые накладываются на государственных служащих, значительное место занимают дисциплинарные взыскания, приводящие к материальным лишениям государственных служащих: отсрочка не более чем на три месяца назначения надбавки к должностному окладу; удержания из заработной платы не более двух месяцев на протяжении года в размере до 25%; снятие половины надбавки к должностному окладу, который полагается за выслугу лет; отстранение от работы на срок до шести месяцев на протяжении года с соответствующим удержанием из заработной платы; снятие надбавки к должностному окладу. На служащих могут накладываться также предупреждение, отсрочка повышения по службе на срок до двух лет, понижение в должности, переведение на пенсию; увольнение.

Таким образом, при сравнении перечней дисциплинарных взысканий, которые применяются к государственным служащим в Украине и в других государствах, можно отметить следующее.

В зарубежных государствах большой удельный вес составляют дисциплинарные взыскания материального характера, которые, несомненно, являются для основной массы служащих более действенными, чем, например, моральные дисциплинарные взыскания. Эффективность таких мероприятий дисциплинарной ответственности не оспаривается и, возможно, в ближайшем будущем наступит такой период развития нашего общества, когда введение вышеназванных дисциплинарных взысканий будет благоприятным.

При применении дисциплинарной ответственности положение усложняется тем, что установленные законодательством дисциплинарные взыскания не имеют «привязки» к видам служебных проступков. Таким образом, в законодательстве, за редким исключением (например, Закон Украины «О борьбе с коррупцией») не дается соотношение между видом дисциплинарного проступка, числом случаев его осуществления, мерой вины служащего, последствиями и мерой дисциплинарного взыскания.

Таким образом, поскольку применение дисциплинарных взысканий базируется на усмотрении субъектов, наделенных дисциплинарной властью, определенная регламентация здесь будет выступать гарантией от нарушений прав государственных служащих и в то же время будет оказывать содействие неотвратимости наступления ответственности за правонарушения.

3. Следующим признаком дисциплинарной ответственности, которая отображает присущие только ей особенности является то, что право на ее осуществление принадлежит субъектам линейной власти. Дисциплинарная ответственность реализуется в рамках устойчивых коллективов работников, в отношении линейно подчиненных руководителю членов коллектива.

4. Еще один признак — это наличие специального субъекта такой ответственности, а именно государственного служащего.

5. Характерной особенностью дисциплинарной ответственности государственных служащих является также то, что она устанавливается многочисленными разрозненными законами и подзаконными актами.

Основные нормативные акты, которые содержат положения о дисциплинарной ответственности государственных служащих: Закон Украины «О государственной службе», Закон Украины «О борьбе с коррупцией», Закон Украины «О статусе судей», Закон Украины «О прокуратуре» и Дисциплинарный устав прокуратуры Украины, Закон Украины «О милиции» и Дисциплинарный устав органов внутренних дел Украины, Дисциплинарный устав Вооруженных Сил Украины, Положение о порядке и условиях прохождения службы в таможенных органах Украины, утвержденное Постановлением Кабинета Министров Украины от 9 февраля 1993 г, Инструкция «Об аттестации должностных лиц таможенных органов Украины» и др. Кроме того, 13 июня 1995 г. Постановлением Кабинета Министров Украины был утвержден Порядок проведения служебного расследования, регулирующий проведение служебного расследования относительно государственных служащих.

Базовым и наиболее распространенным основанием дисциплинарной ответственности, как уже было сказано, является совершение дисциплинарного проступка. Однако, дисциплинарное законодательство, в отличие от уголовного и административного, не дает определения основания дисциплинарной ответственности.

Дисциплинарный проступок государственного служащего, это — общественно-вредное противоправное виновное деяние (действие или бездеятельность), которое состоит в невыполнении или ненадлежащем выполнении своих служебных обязанностей, или другом нарушении служебной дисциплины, за которое законом предусмотрена дисциплинарная ответственность.

Дисциплинарная ответственность может применяться также за совершение других правонарушений и нарушений морального характера. Кроме того, дисциплинарная ответственность может применяться за проступки, которые являются также и административными проступками.

Тот факт, что правонарушение государственного служащего может признаваться одновременно и дисциплинарным и административным, ставит вопрос о допустимости или недопустимости наложения на виновное должностное лицо сразу двух взысканий — дисциплинарного и административного.

Действующее законодательство Украины идет по пути возможности применения двух определенных видов юридической ответственности за одно и то же противоправное действие. Так, статьи 7, 8, 9, 10 и 11 Закона Украины «О борьбе с коррупцией» предусматривают за коррупционные действия и другие правонарушения, связанные с коррупцией, как административную, так и дисциплинарную ответственность. К сожалению, законодателем не были разрешены все спорные моменты и сложности, связанные с наложением сразу двух видов ответственности.

В некоторых странах государственный служащий может подвергаться одновременно и дисциплинарной и уголовной ответственности за совершение одного правонарушения. Так, во Франции иногда рассматриваются одновременно два дела — уголовное и дисциплинарное: одно — общим судом, другое — администрацией. Их подход к судьбе чиновника бывает разным. Суд толкует всякое сомнение в пользу подсудимого и может считать вину недоказанной и оправдать его. Администрация же рассматривает дело с позиций морали и истолковывает все сомнительное не в пользу лица, которое привлекается к ответственности. Чиновник может быть уволен лишь по подозрению.

Укажем, что действующее украинское законодательство не допускает объединения уголовной и дисциплинарной ответственности.

Тем не менее в тех случаях, если на государственного служащего уже наложено дисциплинарное взыскание, а в составе совершенного дисциплинарного правонарушения обнаруживаются признаки преступления, наложенное дисциплинарное взыскание не освобождает государственного служащего от уголовной ответственности. Однако, если дисциплинарное взыскание в этих случаях еще не приведено в исполнение, то выполнение его прекращается до решения уголовного дела.

Дисциплинарное законодательство не содержит, за редким исключением, конкретных составов дисциплинарных проступков.

Дисциплинарная ответственность не может быть реализована в каждом конкретном случае без правоприменительной деятельности, которая устанавливает событие правонарушения и его субъектов, обеспечивает сбор необходимых материалов и доказательств, их проверку и, в конце концов, определяет в правовом акте соответствие юридического и фактического оснований ответственности (наличие состава правонарушения в конкретном действии) и способ реагирования на проступок.

Хотя применение мер дисциплинарного принуждения предусматривает не только наложение дисциплинарных взысканий, но это, безусловно, главное, что включается в понятие дисциплинарного производства. Таким образом, под дисциплинарным производством относительно государственных служащих нужно понимать урегулированную законодательством деятельность уполномоченных субъектов по применению дисциплинарных взысканий, что гарантирует обеспечение прав и законных интересов государственных служащих.

Единого акта, который регулировал бы осуществление дисциплинарного производства относительно государственных служащих в Украине пока не существует.

21.2. Стадии дисциплинарного производства в административном праве

В обычном дисциплинарном производстве относительно государственных служащих выделяют стадии: 1) возбуждение дисциплинарного производства; 2) дисциплинарная проверка (расследование); 3) рассмотрение дисциплинарного дела и вынесение по нему решения; 4) выполнение решения в деле; 5) пересмотр решения по жалобе; 6) пересмотр решения в порядке надзора. Однако подчеркнем, что речь идет об обычном дисциплинарном производства, в котором четко выражены все названные стадии.

В упрощенном (ускоренном) производстве стадии, в отдельных случаях, недостаточно четко выражены и часто сливаются. Так, при наложении устного взыскания субъектом дисциплинарной власти, который обнаружил дисциплинарный проступок, объединяются расследование, рассмотрение дела и исполнение решения по делу. Четко выраженной при этом является лишь стадия рассмотрения дела и вынесение по ней решения. Учитывая, что наложение такого дисциплинарного взыскания может быть также обжаловано или опротестовано, можно прибавить две факультативные стадии — пересмотра решения о наложении взыскания по жалобе и пересмотра решения о наложении дисциплинарного взыскания в порядке надзора.

Начальной стадией обычного дисциплинарного производства является возбуждение дисциплинарного производства. Возбуждение осуществляется уполномоченными на то лицами на основе информации, полученной ими как по собственной инициативе, так и предоставленной другими лицами или организациями. Дисциплинарное преследование может возбуждаться против конкретных лиц, если существует достаточно данных о совершении ими дисциплинарного проступка, или по факту совершения дисциплинарного проступка с целью установления виновного в его совершении.

Правом возбуждения дисциплинарного производства относительно разных категорий государственных служащих владеют субъекты дисциплинарной власти, то есть те лица, которые соответственно разным нормативным актам имеют право подвергать дисциплинарному взысканию государственных служащих.

На стадии возбуждения дисциплинарного производства субъект дисциплинарной власти оценивает законность повода, достоверность и достаточность оснований для возбуждения дисциплинарного производства, проверяет подведомственность ему данного дела, изучает нормативные и другие необходимые материалы, решает вопрос об отсутствии обстоятельств, которые препятствуют возбуждению дисциплинарного производства.

Следующей стадией обычного дисциплинарного производства является дисциплинарное расследование. Стадия дисциплинарного расследования обязательна при возбуждении дела по факту совершения дисциплинарного проступка неизвестным лицом, а также при обычном дисциплинарном производстве. В других случаях дисциплинарная проверка является факультативной стадией.

Лицо, осуществляющее дисциплинарное расследование, в ходе его проведения устанавливает ряд обстоятельств. Это — наличие или отсутствие проступка, место, время его совершения, обстоятельства, цель совершения, наличие вины в действиях (бездеятельности) конкретных лиц, следствия правонарушения, смягчающие и отягчающие обстоятельства и др.

Как правило, дисциплинарное расследование назначается приказом (распоряжением) непосредственного руководителя (начальника, командира) государственного служащего, относительно которого оно проводится, или приказом должностного лица (органа), назначившего его на должность — письменным или устным.

Расследование может проводиться как самим субъектом дисциплинарной власти, который назначил дисциплинарное расследование, так и по его поручению другими лицами, за исключением лиц, подчиненных по службе лицу, относительно которой проводится дисциплинарное расследование. На данной стадии проводится сбор, фиксация и оценка доказательств. Выяснение фактических обстоятельств дела осуществляется разными способами: путем изучения и снятия копий с документов, опроса или получения объяснений, проведения экспертиз, ревизий и др. Обязательным процессуальным действием на этой стадии, закрепленным в законодательном порядке, является обязанность субъекта дисциплинарной власти или уполномоченного им лица, получить письменное объяснение от предполагаемого правонарушителя.

На сегодняшний день не установлена единая процессуальная форма документа, который завершает дисциплинарное расследование. Это может быть устный или письменный доклад лицу, назначившему дисциплинарное расследование, передача материалов дела на рассмотрение уполномоченного субъекта.

Стадия рассмотрения дисциплинарного дела и вынесение по ней решения является главной в любом дисциплинарном производстве. Рассмотрение дисциплинарных дел и вынесение по ним решений является прерогативой субъекта дисциплинарной власти, единоличного или коллегиального.

Независимо от места совершения дисциплинарного проступка, рассмотрение дела по нему осуществляется в органе, где служащий находится на государственной службе. Исключение составляют лишь некоторые случаи, указанные в Дисциплинарном уставе Вооруженных сил Украины и в Дисциплинарном уставе органов внутренних дел.

При рассмотрении дисциплинарного дела могут быть изучены постановление о возбуждении дисциплинарного производства, материалы дисциплинарного расследования (если такое имело место), объяснение лица, привлекаемого к ответственности (которое можно получить и на данной стадии), сообщения других лиц и др. В рассмотрении могут принимать участие не только субъект дисциплинарной власти и государственный служащий, который привлекается к ответственности, но и другие заинтересованные лица, а также лица, оказывающие содействие осуществлению дисциплинарного производства.

После рассмотрения дисциплинарного дела, субъект дисциплинарной власти может принять одно из следующих решений:

привлечь лицо к дисциплинарной ответственности и применить к нему одно из дисциплинарных взысканий;

— привлечь лицо к дисциплинарной ответственности, и при недостаточности дисциплинарной власти возбудить ходатайство перед вышестоящим начальником о наложении дисциплинарного взыскания;

— при выявлении признаков преступления в совершенном правонарушении, передать материалы дела в соответствующие органы;

— не привлекать лицо к дисциплинарной ответственности.

В случае принятия решения о привлечении к дисциплинарной ответственности следующей стадией дисциплинарного производства выступает исполнение решения в дисциплинарном деле. Это последняя обязательная стадия дисциплинарного производства, на которой проводится реализация решения о наложении дисциплинарной ответственности.

По общему правилу, дисциплинарное взыскание объявляется в приказе и сообщается служащему под расписку.

Исполнение дисциплинарного взыскания осуществляется разными лицами в зависимости от вида взыскания. Исполнение взысканий может проводиться как самим субъектом дисциплинарной власти, так и по его распоряжению.

В соответствии с Порядком ведения личных дел государственных служащих в органах исполнительной власти, в личное дело государственного служащего добавляются приказы, распоряжения, постановления о наложении и снятии дисциплинарных взысканий, а также о служебном расследовании, если оно имело место относительно данного государственного служащего.

Факультативной стадией дисциплинарного производства является пересмотр решения о наложении дисциплинарного взыскания по жалобе. Данная стадия оказывает содействие реализации прав и законных интересов лица, которое подлежит мерам дисциплинарной ответственности, а также разрешает уполномоченным лицам проверить законность наложения таких мер в каждом конкретном случае.

Лица, на которых распространяется действие общей дисциплинарной ответственности государственных служащих (нормы КЗоТ и административно-правовые нормы) могут обжаловать наложение на них дисциплинарной ответственности в порядке, предусмотренном нормами КЗоТ Украины. Кроме того, ст. 32 Закона Украины «О государственной службе» предусматривает, что решение о прекращении государственной службы может быть обжаловано государственным служащим непосредственно в суде. Относительно лиц, подлежащих специальной дисциплинарной ответственности государственных служащих, устанавливаются специальные положения.

Раздел VI. Средства обеспечения законности и дисциплины в государственном управлении - Глава 22. КОНТРОЛЬ В СФЕРЕ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ - 22.1. Контроль как функция государственного управления: понятие и основные принципы

Контроль является важным признаком содержания государственного управления. Контроль явление многогранное и многоплановое. В зависимости от того, на каком уровне и относительно чего рассматривается, контроль может быть охарактеризован как форма или вид деятельности, как принцип, как функция.

Исходя из понимания сути контроля в сфере управления как наблюдения за соответствием деятельности руководимого объекта предписаниям, полученным от руководящего субъекта, и исполнением принятых решений, он является конкретным самостоятельным видом работы. Функция контроля в государственном управлении состоит в анализе и сопоставлении фактического состояния той или иной отрасли с требованиями, стоящими перед ней, отклонений в исполнении поставленных заданий и причин таких отклонений, а также в оценке деятельности и целесообразности именно такого пути. Такая специфичность предназначения контроля, как отмечают в своих трудах исследователи этой проблемы, и дает возможность выделить его среди других функций управления, создать специальные органы, которые не исполняют или почти не исполняют иных, кроме контроля, государственных функций, определить компетенцию таких органов.

В литературе встречается мнение, что контроль, по сравнению с другими функциями управления, носит вторичный характер. Представляется, что и при перечислении функций управления (где контроль обычно ставится в конце этого перечня), и при их рассмотрении речь идет не о его второстепенности как вида деятельности, а о последовательности действий в процессе управленческой деятельности.

Контроль не существует в изолированном виде, — не должно быть контроля ради контроля. Контроль осуществляется в определенной отрасли управления с ее особенностями и конкретным содержанием, а значит в определенном объеме и в определенной форме. Он направлен на конкретный результат и пути достижения этого результата, а также устранение субъективных и учет объективных препятствий при осуществлении управленческой деятельности.

В государственном управлении контроль находится в тесной связи с другими функциями управления и вместе с тем предназначен для оценки соответствия осуществления этих функций заданиям, поставленным перед управлением. Контроль обеспечивает конкретность управления и осуществление его в соответствии с принятыми решениями. С помощью контроля, который в кибернетике носит название «обратной связи», субъект управления получает информацию о результатах деятельности, а также о тех ошибках и изменениях ситуации, которые могут привести к неисполнению поставленных задач или получению совершенно других результатов.

Имея информацию о правомерности или неправомерности деятельности органа или должностного лица, ее целесообразности, можно оперативно вмешаться, привести рычаги управления в соответствие со сложившимися условиями, и предотвратить нежелательные последствия. Контроль дает возможность не только корректировать управленческую деятельность, но и помогает предвидеть перспективы дальнейшего развития и достижения конкретного результата.

Современное построение Украинского государства ориентировано на новые принципы деятельности органов исполнительной власти, а, соответственно, и на новые подходы к заданиям, функциям государственных органов, их структуры. В связи с этим возник вопрос о предназначении контроля как функции управления, изменении компетенции государственных органов контроля.

Новые условия развития государства и его влияние на общество требуют адекватных подходов к системе государственного контроля и ее законодательного обеспечения. Необходимость существования такой системы объясняется тем, что с переходом к новым политическим и экономическим основам нашего общества не стало меньше недостатков в сфере государственного управления, а управленческие решения, даже принятые высшими органами исполнительной власти, не совершенны.

Украина строит рыночные отношения, характерным признаком которых является существование разных форм собственности. В этих условиях роль государственного управления и контроля как его важной функции значительно возрастает. Изменяются их назначение, формы работы, а в некоторых отраслях и объем, однако значение в общем не уменьшается.

Функцию контроля в сфере управления осуществляет в разных объемах и формах большинство государственных органов. Процесс демократизации внес изменения в соотношение централизации и децентрализации управления, предназначение контроля, формы и методы его осуществления. Из способа наказания контроль приобрел информационно-аналитический характер, стал неотъемлемым фактором дальнейшего развития управления.

На уровне органов исполнительной власти контроль трансформируется в функцию, которая может быть основной деятельностью или выступать только элементом более широкой деятельности.

Понятие системы контроля в сфере государственного управления не исчерпывается и не сводится к системе органов. Оно намного шире, поскольку содержит и органы, и лица, для которых контроль не является основной деятельностью, а таких органов большинство.

Таким образом, система государственного контроля состоит из государственных органов и должностных лиц, которые наделены какими-либо контрольными полномочиями относительно органов государственного управления. Вместе они рассматриваются как единая система, исполняющая функцию контроля.

В отличие от системы государственного контроля, система органов государственного контроля является более узким понятием. Его составляют только государственные органы, для которых контроль — основная деятельность относительно конкретных вопросов, которая осуществляется более глубоко и профессионально.

Однако независимо от того, какие органы осуществляют контрольную функцию и в каком объеме, контрольная деятельность базируется на единых принципах, и в ее основу положены задания повышения эффективности управления и его дальнейшее совершенствование.

Построение контрольных систем и их деятельность осуществляется на основании определенных принципов. Существуют различные точки зрения относительно принципов контроля и критериев систематизации этих принципов.

Рассматривая контроль как важную функцию государственного управления, при построении системы контроля и его осуществлении следует исходить из общих принципов государственного управления. Вместе с тем, как самостоятельная функция органов контроля, специфика которой дает возможность выделить ее из числа других функций управления, она руководствуется присущими ей принципами, дополняющими, конкретизирующими общие принципы управления.

Исходя из сегодняшних реалий и тех заданий, которые стоят перед контролем, представляется возможным выделить такие основные принципы контроля, как: объективность, действенность, гласность, систематичность, регулярность.

Принцип объективности контроля предусматривает анализ реальных фактов и всесторонность их рассмотрения. И хотя любое управленческое решение несет в себе элемент субъективности, однако оно должно базироваться на объективных, реальных фактах. Так и контрольная деятельность должна основываться на действительности, реальности, конкретности фактов. Объективность контроля вытекает из точного изучения фактов и документов, заслушивания пояснений, которые проверяются заинтересованными лицами, проведения необходимых подсчетов, анализов, измерений, сопоставлений, выявления причин нарушений, недостатков или ошибок.

И лишь обобщение всех полученных таким образом данных и приводит к правильным, обоснованным выводам, вырабатывает умение докопаться до сути ради установления истины. Все это дает возможность найти правильное решение при устранении нарушений или предупредить нежелательные последствия.

Действенность контроля состоит в реальных последствиях выявления нарушений действующего законодательства, принятых норм и правил. На него возложена обязанность не только выявить допущенные нарушения, но и глубоко их проанализировать, сделать выводы о возможных последствиях, пустить в ход государственный механизм защиты. Предназначение контроля состоит в создании предпосылок и осуществлении управленческой деятельности исходя из интересов человека и общества, предупреждении неправомерной деятельности органов управления и должностных лиц. Принцип действенности контроля положен в основу реагирования органов контроля, всей системы контроля путем применения соответствующих мер самостоятельно или передачи результатов и выводов уполномоченным органам для принятия решений.

По своему влиянию и результативности принцип гласности в деятельности органов контроля занимает важное место. Освещение направлений деятельности органов государственного управления по выведению страны из кризиса, соответствие существующей правовой базы отношениям, складывающимся в сфере управления, создание государственных программ и их исполнение, действия органов управления разных уровней и должностных лиц направлены на эффективность управления. Контроль за положением дел в различных отраслях управления и правдивая информация о таком положении, выявление нарушений, некомпетентности, вынуждают правительство, органы исполнительной власти искать пути выхода и применять радикальные меры. Такой контроль, основанный на гласности о случаях бесхозяйственности, нарушении интересов человека, злоупотреблении служебным положением, бездеятельности органов управления, будет содействовать оперативному устранению имеющихся недостатков.

Принцип гласности контроля предусматривает не только выявление недостатков и обязательное наказание, но и постановку актуальных проблем, обсуждение проектов управленческих решений, подготовку общественного мнения.

При осуществлении контроля необходимо соблюдение принципа систематичности, регулярности. Это вносит определенный порядок и дисциплину в работу как того, кого контролируют, так и того, кто осуществляет этот контроль. Кроме того, систематический контроль дает возможность лучше ориентироваться в конкретной отрасли управления и постоянно анализировать состояние дел, а также выявить недостатки в управленческой деятельности, отыскать резервы или предупредить непредвиденные последствия. Принцип регулярности контроля стимулирует саму контрольную деятельность к повышению эффективности и позитивного влияния на достижение результата. Создавая сильное дееспособное государство, не следует забывать о его основном предназначении — надежно защищать интересы и права человека. Для этого необходимо сформировать соответствующий механизм, который бы создавал условия реализации, способы защиты этих прав и содействовал бы дальнейшему их осуществлению. Одной из гарантий такого служения интересам человека в сфере управления может быть контроль.

В Украине продолжается процесс поиска и становления эффективной системы государственного управления, построения организационной структуры системы органов и их деятельности. В соответствии с этим процессом создается и система контроля в сфере исполнительной власти.

22.2. Виды государственного контроля

С учетом разнообразия содержания государственного управления происходит формирование отдельных видов контроля. В зависимости от определяющего критерия при классификации на виды выделяют внутренний и внешний контроль, ведомственный (отраслевой) и над ведомственный, общий и специальный.

Система внутреннего контроля состоит из ведомственного (отраслевого) и надведомственного контроля, которые находятся в непосредственной зависимости от соотношения централизации и децентрализации в сфере государственного управления. Эти виды контроля тесно переплетаются и при взаимодействии дают возможность получить объективную информацию, всесторонне проанализировать положение дел и предупредить негативные последствия. Производятся они относительно конкретной функции управления или отрасли.

В то же время, тесная связь этих видов контроля не дает оснований для их отождествления. Между ними можно выделить ряд отличий, касающихся как сторон контрольной деятельности, так и самого характера контроля.

Так, для отраслевого контроля характерной является организационная подчиненность контролируемого и контролирующего. При надведомственном контроле такая зависимость отсутствует. Отличие этих видов контроля состоит и в разных правовых формах реализации контрольных полномочий и правовых методов воздействия, и в объеме их осуществления. Если ведомственный контроль является чисто внутренним контролем и может касаться разных сторон деятельности подчиненного субъекта, то надведом-ственный контроль, как правило, касается конкретной функции или определенной стороны управленческой деятельности.

По правовым последствиям отраслевой контроль и надведом-ственный контроль также имеют ряд отличий. Если отраслевой контроль может ограничиваться мерами административно-организационного воздействия, то при надведомственном контроле контролирующий орган может применять принудительные меры, или же обращаться с представлением результатов контроля в соответствующие государственные органы, уполномоченные применять определенные меры воздействия. В Украине построение системы контроля в сфере государственного управления происходит путем развития сложных и разветвленных систем надведом-ственного контроля. Задание таких систем контроля состоит в обеспечении решений комплексного характера, касающихся нескольких или многих отраслей управления, или реализации отдельных функций управления. Поэтому данный вид контроля не связан с административной подчиненностью субъектов.

Правовой основой надведомственного контроля является Конституция Украины и законодательные акты, которые выделяют функцию контроля как один из основных видов деятельности государственных органов.

Следует отметить, что в основу классификации видов контроля могут быть положены различные критерии. Если мы рассматривали отраслевой и надведомственный контроль, руководствуясь характером взаимоотношений между субъектом контроля и подконтрольным объектом, то не менее важно в основу выделения видов контроля положить содержание контроля или направления его осуществления. Соответственно, выделяется финансовый, банковский, налоговый контроль, контроль за исполнением управленческих решений и др.

Финансовый контроль осуществляется за расходованием средств и материальных ценностей, их сохранением, состоянием и достоверностью бухгалтерского учета и отчетности в министерствах, ведомствах, государственных комитетах, государственных фондах, бюджетных учреждениях, а также на предприятиях и в организациях, получающих средства из бюджетов всех уровней и государственных валютных фондов. На основании ревизий и проверок производится глубокий анализ, который дает возможность представлять предложения по устранению выявленных недостатков и нарушений и их предотвращению в дальнейшем. При проведении финансового контроля руководствуются Конституцией Украины, Законом Украины «О государственной контрольно-ревизионной службе», актами Президента Украины и Кабинета Министров Украины.

Важное место в сфере государственного управления занимает банковский контроль, который осуществляется Национальным банком Украины в сфере кредитно-денежных отношений.

Одним из видов государственного контроля, находящимся в стадии формирования, является контроль за соблюдением антимонопольного законодательства по защите интересов предпринимателей и добросовестной конкуренции. Правовым обеспечением этого вида контроля являются Законы Украины «О защите экономической конкуренции» и «Об Антимонопольном комитете Украины». В соответствие с этими законами приведена вся нормативная база: решения Правительства Украины, центральных органов исполнительной власти, регулирующие отношения в этой сфере.

Конкретизация функций такого вида контроля в практической деятельности может быть сведена к противодействию монопольным посягательствам со стороны отдельных производителей, соблюдению законов о демонополизации субъектов хозяйствования, подготовке рекомендаций Правительству или органам законодательной власти на основе детального анализа производственных процессов контроля за проведением приватизации и разгосударствления, контроля за соблюдением законодательства о банкротстве, где речь идет о принятии своевременных решений относительно переориентации или ликвидации убыточных производств или даже отдельных отраслей.

Принимая во внимание сложную ситуацию в сфере экономики Украины, важное значение приобретает таможенный контроль. Такой вид контроля существует во всех странах, но наши условия налагают на него свои особенности, более жесткие подходы к объемам при вывозе за пределы таможенной территории Украины и ввозе на нее товаров и других предметов.

Отдельное место в системе контроля занимает статистический контроль, который вместе с тем может использоваться при осуществлении других видов контрольной деятельности.

Правовое обеспечение системы контроля в сфере государственного управления состоит из массива законодательных актов, регулирующих отдельные виды контроля. В то же время нет единого акта, который охватывал бы все звенья деятельности государства по осуществлению контрольных полномочий. Такой акт необходим, и им мог бы стать Закон Украины «О государственном контроле в сфере исполнительной власти». В содержание этого акта необходимо включить основные принципы и направления осуществления этой важной функции государства. Его принятие дало бы возможность сформировать правовые основы целостного механизма осуществления контроля органами всех ветвей государственной власти.

Контроль, который осуществляют другие государственные органы относительно органов исполнительной власти, является внешним. К такому виду контроля относятся: президентский, парламентский, судебный. В этих видах государственного контроля едины цель и объект контроля, деятельность органов исполнительной власти. Перед ними стоят различные задания, разными являются формы и методы контроля, а также последствия его осуществления.

22.3. Организационно-структурное обеспечение государственного контроля в сфере исполнительной власти

Субъекты контроля в сфере государственного управления отличаются как по своему правовому положению, так и по структуре и формам деятельности.

Контроль в сфере государственного управления в той или иной мере осуществляют все органы исполнительной власти. Однако содержание контрольной деятельности, объем, формы, методы и собственное предназначение имеют у разных субъектов значительные отличия. Для одних органов контроль является основной деятельностью, для других — элементом при исполнении основных функций. Поэтому контроль в сфере управления осуществляется как специальными органами контроля, так и органами общей компетенции.

Статьей 116 Конституции Украины предусматривается осуществление контроля Кабинетом Министров Украины в соответствии с его полномочиями как высшего органа в системе органов исполнительной власти. Однако сам механизм такого контроля отсутствует. Речь идет о необходимости создания специального органа контроля на уровне центральных органов исполнительной власти.

Президентский контроль в Украине осуществляется с помощью специального Контрольного управления в составе Администрации Президента Украины. По поручению Президента Украины Контрольное управление проводит проверки выполнения органами исполнительной власти, их должностными лицами, государственными служащими законов Украины, указов и распоряжений Президента Украины. По итогам таких проверок, результаты которых доводятся до ведома Президента, принимаются соответствующие решения.

Следует отметить, что соответствующие контрольные структуры существуют и в других государствах. Так, в России функционирует Контрольное управление президента Российской Федерации. В положении об этом органе отмечается, что Контрольное управление осуществляет свою деятельность в соответствии с планами контрольных проверок, утверждаемыми президентом России, а также руководителем администрации президента России. Конституция Беларуси в статьях 129 и 130 предусматривает создание Комитета государственного контроля. Его задача состоит в осуществлении государственного контроля за исполнением республиканского бюджета, использованием государственной собственности, исполнением актов президента, парламента, правительства и других государственных органов, которые регулируют отношения государственной собственности, хозяйственные, финансовые и налоговые отношения.

В Украине создается сложная система органов контроля, которые имеют различные организационные формы и правовое положение в системе органов исполнительной власти. Ведущее место среди них принадлежит функциональным центральным органам, для которых контроль является основной функцией по отношению к подчиненных в административном порядке государственных органов и организаций. Они имеют право принимать, в пределах своей компетенции, обязательные для министерств, иных центральных органов исполнительной власти, предприятий и организаций акты, давать обязательные для исполнения указания.

В этой группе субъектов контроля следует отметить Антимонопольный комитет Украины. Это — центральный орган исполнитель ной власти, который обязан обеспечивать в соответствии со своей компетенцией контроль за соблюдением антимонопольного законодательства, защиту интересов предприятий и потребителей от его нарушения.

Основными задачами Антимонопольного комитета является осуществление государственного контроля за соблюдением антимонопольного законодательства, защита интересов предпринимателей и потребителей, содействие развитию добросовестной конкуренции во всех сферах экономики. В систему антимонопольных органов входят Антимонопольный комитет в составе председателя и десяти государственных уполномоченных и территориальные отделения, создаваемые Антимонопольным комитетом. Деятельность этой важной для формирования рыночных отношений контрольной системы регулируется Законом Украины «Об Антимонопольном комитете» и Положением о территориальных отделениях Антимонопольного комитета Украины.

Из властных полномочий, которыми наделен Антимонопольный комитет в пределах своей компетенции для реализации контрольных функций, следует выделить право получать материалы, необходимые для решения вопросов, отнесенных к компетенции органов Антимонопольного комитета. Однако, контроль органов Антимонопольного комитета на сводится только к анализу отчетов, статистических и других документальных данных. Они не дают полной картины состояния и связей их с другими явлениями, которые могут повлиять на них. Поэтому необходимо объединять разные формы контроля. Такая возможность объединения выражается в праве беспрепятственного посещения государственными уполномоченными предприятий, учреждений, организаций с целью ознакомления с документами и другими материалами, необходимыми для проверки. Комплексное изучение результатов, полученных в ходе контроля, дает возможность проанализировать причины нарушений антимонопольного законодательства, правил конкуренции, прав и интересов предпринимателей.

Правовым последствием по итогам контрольной деятельности Антимонопольного комитета, государственных уполномоченных, административных коллегий и председателей территориальных отделений комитета могут быть распоряжения или постановления, обязательные для исполнения. Соответствующее постановление принимается органами Антимонопольного комитета по вопросам принудительного разделения монопольных образований, а также при наложении штрафов на предпринимателей за нарушение антимонопольного законодательства.

В числе государственных комитетов с функциями межотраслевого контроля следует также назвать Государственный комитет статистики.

В связи с распространением употребления таких понятий, как «государственный надзор» и «государственный контроль» необходимо остановиться на них более детально.

В Декрете Кабинета Министров Украины «О государственном надзоре за соблюдением стандартов и правил и об ответственности за их нарушение» (ст. 1) приведены значения этих терминов. Государственный надзор тут рассматривается как деятельность специально уполномоченных органов исполнительной власти по контролю за соблюдением предпринимателями стандартов, норм и правил при производстве и выпуске качественной продукции. Однако такое значение термина «надзор» мало чем отличается от контроля, который осуществляется другими органами. Можно утверждать, что в современной литературе и законодательстве четкого разграничения в понятиях контроля и надзора почти не существует. Хотя его и можно провести. Оно состоит в ширине сферы, охватываемой контролем и надзором, а также специфике методов и форм влияния.

Одной из важных организационных форм осуществления контроля являются государственные инспекции. Это — специальные органы в системе государственного управления, осуществляющие надведомственный контроль, а сфера их деятельности и властные полномочия распространяются на субъекты, независимо от их ведомственной подчиненности.

Отметим, что в Украине достаточно интенсивно происходит формирование института государственных инспекций. При этом на практике и в законодательстве термин «государственная инспекция» используется не только относительно контрольных органов с надведомственными полномочиями, но и относительно органов, осуществляющих внутриведомственный контроль, либо вообще не носящих инспекционный характер. Такие органы с надведомственнои функцией контроля и властными полномочиями в некоторых случаях называются службами, управлениями.

Создаваемые государственные инспекции по надзору в отдельных отраслях управления отличаются порядком их создания, правовым положением и полномочиями. В Украине действуют государственные инспекции, непосредственно подчиненные Кабинету Министров Украины или являющиеся структурными подразделениями министерства: в ранге управления, отдела, отдельной службы при центральном органе исполнительной власти.

При создании контролирующего государственного органа следует руководствоваться потребностями органа, в составе которого или при котором он будет действовать, объемом его контрольных полномочий, подконтрольными субъектами. Специализация создаваемых государственных инспекций разнообразна и определяется потребностью практики в контроле в определенной отрасли управления.

В поисках наиболее целесообразной подчиненности каждой государственной инспекции для обеспечения максимальной эффективности ее деятельности следует сопоставлять функции ведомства, в составе которого находится инспекция, с функциями самой инспекции как части целого. Со временем практика сможет дать ответ на вопросы, либо правильно объединить различные функции в одном органе, насколько они совместимы, и могут ли при таком объединении возникать расхождения государственных и ведомственных интересов. Учитывая возможность возникновения таких коллизий, и с целью избежания ведомственного подхода в действиях государственных инспекций, они должны быть выведены из состава министерства или ведомства.

Такой подход следует использовать именно теперь, когда происходит интенсивный процесс формирования систем государственных инспекций в разных отраслях управления, в частности, для сведения параллельных функций к необходимому минимуму. Так, например, осуществлять экологическую экспертизу, кроме Министерства окружающей природной среды и ядерной безопасности Украины, имеют право Государственный комитет по земельным ресурсам, Комитет водного хозяйства Украины, Министерство здравоохранения, Комитет Украины по вопросам геологии и использования недр. При реализации такого права речь может идти не только о дублировании, что не всегда плохо, поскольку результаты экспертизы разных ведомств можно проанализировать для воссоздания действительного состояния, но и о столкновении разных интересов как самих ведомств, так и территорий .или предприятий. Независимость государственных инспекций от ведомственного влияния гарантируется их организационной самостоятельностью, назначением руководителя и утверждением положения Кабинетом Министров Украины. Так, например, Главный государственный инспектор ветеринарной медицины Украины назначается на должность Кабинетом Министров Украины.

Иное положение с Главной государственной инспекцией по карантину растений Украины. Она является специально уполномоченным государственным органом по карантину растений с центральной научно-исследовательской карантинной лабораторией и центральным фумигационным отрядом Министерства агропромышленного комплекса Украины. Главный государственный инспектор по карантину растений, который является руководителем Главной государственной инспекции по карантину растений Украины, назначается на должность и освобождается от должности Министерством агропромышленного комплекса Украины.

Приведенные примеры свидетельствуют о существовании разных подходов в определении правового положения государственных инспекций и их взаимоотношений с другими органами государственного управления.

Следует учитывать, что государственная инспекция — специальный орган исполнительной власти с самостоятельными заданиями. Поэтому правовой статус, организация и компетенция госинспекции должны быть закреплены в специальном законодательном акте о контрольных инспекциях, действующих в сфере исполнительной власти. Ориентировочным названием такого акта может быть: «О контрольных инспекциях в органах исполнительной власти» или необходимо выделить раздел в проекте Закона «О государственном контроле в сфере исполнительной власти».

При таком порядке определения правового статуса государственной инспекции, получении властных полномочий от наивысшего органа государственного управления значительно повысится роль и авторитет этого контрольного органа. Такой подход будет содействовать и созданию правового обеспечения деятельности государственных инспекций, определению их структуры, взаимоотношений и разграничению компетенции между структурными подразделениями. Вместе с тем четкий правовой регламент государственных инспекций будет содействовать и эффективности их деятельности.

При определении полномочий государственных инспекций необходимо установить правило, по которому государственная инспекция наделяется только теми полномочиями, которые характерны для нее как специального органа государственного управления — органа контроля. Поэтому недопустимо возложение на нее ответственности еще и за состояние дел в сфере управления, в которой она осуществляет контроль.

В процессе административной реформы в Украине необходимое внимание должно быть уделено системе государственного контроля и системе органов государственного контроля в сфере исполнительной власти. Поэтому создание и деятельность уже существующих органов контроля в сфере управления необходимо рассматривать с учетом новых заданий, стоящих перед государственным управлением, изменений в самой системе управления и функциях органов государственного управления. Прежде чем ликвидировать, а потом создавать заново, необходимо использовать уже существующее, оставить в нем то, что оправдано практикой. А для этого следует четко определиться, какая система контроля необходима на данном этапе развития государства, какие задачи она должна выполнять и какой должна быть структура системы органов государственного контроля.

Решение о целесообразности существования органов государственного контроля должно определяться не субъективно, чьим-либо желанием, а путем тщательного обоснования нужд практики. Если орган общей компетенции справляется с выполнением контрольной деятельности, и сама эта деятельность не требует специфической работы, ее объем может быть выполнен органом, наделенным правом контролировать. В этом случае нет необходимости в создании специального органа контроля. Другое дело, когда орган не имеет возможности исполнять функции контроля полной мерой. В таком случае должна создаваться соответствующая структура для ее выполнения.