22. Международный парламентский союз

В последней четверти XIX века мировой политический процесс подвергся значительной интенсификации, сочетав в себе противоположные направления и тенденции. Происходило дальнейшее промышленное развитие ведущих стран Европы, США и Японии, обострялась борьба между ними за передел мира. Как следствие, начали складываться военно-политические группировки стран, усилился процесс их милитаризации. В ответ на это возникает и консолидируется движение пацифистов, в котором активное участие принимают парламентарии разных стран. Таковыми становятся «Французское общество друзей мира» во главе с известным ученым и политиком, членом Палаты депутатов Франции Фредериком Пасси и «Ассоциация мира трудящихся» во главе с плотником Рендаль Кремером в Англии.

Целью Ассоциации мира трудящихся было провозглашено достижение урегулирования всех международных споров путем арбитража, Для ее осуществления был учрежден Высокий Суд Наций. Став членом английского парламента, Кремер преобразовал Ассоциацию мира в Международную Лигу арбитража. Он составил обращение к президенту США Г. Кливленду с призывом решить все споры между США и Англией путем арбитража, собрал под ним подписи 232 членов английского парламента и поехал в США для вручения этого документа.

По примеру Кремера, Ф. Пасси решил побудить Палату представителей Франции к достижению франко – американского соглашения об арбитраже. Пасси и Кремер договорились об организации встречи французских и английских парламентариев для обсуждения этой проблемы. Встреча 8 членов английского и 26 членов французского парламентов состоялась в Париже 31 октября 1888 г. Принятая на ней декларация признавала целесообразность участия парламентариев как можно большего количества стран в решении международных проблем. Здесь был также учрежден комитет по подготовке встречи парламентариев в более широком составе в 1889 г., тем более, что Всемирная выставка, открывавшаяся в Париже, давала возможность для ее организации.

Встреча состоялась 29 − 30 июня 1889 г. в парижском отеле «Континенталь» с участием 94 парламентариев из 9 стран мира. Ее участники приняли решение (30 июня 1889 г.) о превращении конференции парламентариев в постоянно действующий Межпарламентский союз ради международного арбитража. В основном документе встречи содержалось обращение к правительствам всех стран заключить соглашения о решении всех спорных вопросов путем арбитража, без нанесения ущерба независимости государств и без всякого вмешательства во внутренние дела друг друга.

В дальнейшем круг обсуждавшихся новым институтом проблем значительно расширился, и с 1899 г. он стал официально именоваться Межпарламентским союзом. Местом пребывания штаб-квартиры МПС в 1892 – 1911 гг. являлся Берн, в 1911 – 1914 гг. – Брюссель, в 1914 – 1920 гг. – Осло, а с 1921 г. и по настоящее время – Женева.

Принято считать МПС родоначальницей универсальных институтов (Лиги Наций и ООН) по обеспечению международного мира, безопасности и сотрудничества народов. Во многом это верно, деятельность МПС по укреплению мира была так значительна, что 8 руководителей данной организации в разное время становились лауреатами Нобелевской премии Мира. Но главная задача МПС состояла и состоит во всемерном содействии учреждению представительских учреждений в странах мира и развитию демократии. Первоначально МПС объединял отдельных парламентариев, но после Второй мировой войны он превратился в объединение парламентов.

Членом МПС может стать любой парламент, сформированный в соответствии с законами суверенного государства, представляющий его население и функционирующий на его территории. В апреле 2001 г. к Уставу была принята поправка, в соответствии с которой в федеративных государствах только федеральный парламент может претендовать на членство в Межпарламентском Союзе. Однако национальные группы, являвшиеся членами МПС до принятия поправки, могут оставаться в его составе (Ст. 3). Международные парламентские объединения, образованные государствами и являющиеся членами Союза, в соответствии с международным правом могут (по их просьбе и после консультации с соответствующими членами Союза), быть приняты в Межпарламентский Союз в качестве его ассоциированных членов. К середине 2003 г. МПС объединял 145 национальных парламента и 5 парламентских ассамблей.

Межпарламентский союз, как уже говорилось, занимает специфическое место среди международных политических институтов. Однозначно определить его компетенцию довольно трудно. Она обусловлена как местом и ролью законодательной власти в жизни политического общества, так и значением союза парламентов во всем мире.

Право регулирует почти все аспекты общественной и политической жизни, международных отношений. Поэтому МПС можно считать вторым глобальным институтом общей компетенции, выносящим решения не обязательного, а лишь рекомендательного характера.

Для достижения целей МПС, – гласит Статья 1 его Устава, необходимо:

•       усиливать контакты, координацию и обмен опытом между парламентами и парламентариями всех стран;

•       рассматривать вопросы, представляющие международный интерес и выражать свои взгляды относительно таких вопросов с целью активизации действий парламентов и их членов;

• вносить вклад в защиту и содействовать продвижению универсальных прав человека в контексте, в котором уважение к ним является необходимым фактором парламентской демократии и развития;

•  способствовать улучшению знаний о работе представительских учреждений в разных странах, совершенствовать и развивать методы парламентской деятельности.

МПС собирает и распространяет информацию о конституционных полномочиях представительной власти, ее структуре и методах работы, об избирательных системах, национальных парламентских выборах и их результатах, о статусе депутатов в разных странах. Он организует международные симпозиумы и семинары для парламентариев, парламентских должностных лиц, ученых и других экспертов, изучающих проблемы функционирования парламентских учреждений.

МПС – исключительно демократический институт. Статья 6 (п. 2) Устава МПС провозглашает «суверенное право каждого члена Союза определять формы, в которой он организует свое участие в МПС». То есть каждый его член работает по собственным правилам деятельности и отношений с МПС, с его органами. В то же время, долгом каждого члена Межпарламентского союза является:

•  представление решений МПС своему парламенту в соответствующей форме; донесение их до правительства;

•   стимулирование выполнения этих решений в своей стране;

• уведомление Секретариата Союза о предпринятых мерах и достигнутых результатах.

Согласно Статье 8 Устава МПС, его органами являются: Межпарламентская конференция (с 1 октября 2003 г. – Ассамблея), Межпарламентский совет, Исполнительный комитет и Секретариат.

Межпарламентские конференции созываются два раза в год в местах и в сроки, определяемые Межпарламентским советом. В критических ситуациях этот вопрос может быть решен председателем Совета с согласия Исполнительного комитета. Участниками конференций являются парламентарии, назначенные в качестве делегатов соответствующими парламентами-членами МПС. Строгое правило МПС: если среди парламентариев имеются женщины, то хотя бы одна женщина обязательно должна быть включена в делегацию на конференцию.Делегатов не должно быть более восьми от парламентов стран с населением меньше ста миллионов человек, и не более десяти – от стран с населением более ста миллионов человек.

Конференция работает по собственным правилам, ее повестка дня утверждается Межпарламентским советом по рекомендации Исполнительного комитета. В организации и проведении работ, предусмотренных Уставом конференций, помогают четыре Комитета изучения:

•                                  по политическим вопросам, международной безопасности и разоружению;

•                                  по парламентским, юридическим вопросам и вопросам прав человека;

•                                  по экономическим и социальным вопросам;

•                                  по образованию, науке, культуре и окружающей среде.

Все комитеты формируются из представителей всех национальных групп.

Голосуют на Конференции только присутствующие делегаты. Подсчет голосов достаточно сложен, но демократичен. Каждый член МПС имеет на Конференции не менее десяти голосов и плюс дополнительные голоса, в зависимости от численности населения стран, а именно:

до 5 млн. человек населения - 1 дополнительный голос;

от 5 до10 млн. - 2 голоса,

от 10 до 20 млн. - 3 голоса;

от 20 до 30 млн. - 4 голоса;

от 30 до 40 млн. - 5 голосов;

от 40 до 50 млн. - 6 голосов;

от 50 до 60 млн. - 7 голосов;

от 60 до  70 млн. - 8 голосов;

от 80 до 100 млн. - 9 голосов;

от 100 до 150 млн. - 10 голосов;

от 150 до 200 млн. - 11 голосов;

от 200 до 300 млн. - 12 голосов;

более 300 млн. – 13 голосов (Ст. 15).

Голоса делегатов могут быть распределены в зависимости от их партийных убеждений и доли фракций в соответствующих национальных парламентах, но ни одно из них не может получить более десяти голосов. Голосование на Конференции может проходить путем переклички. Голосование по выборам должностных лиц должно быть тайным, по избирательным бюллетеням, если этого потребуют не менее двадцати делегатов. Члены-должники по взносам за два полных года не принимают участия в голосовании в органах МПС. Межпарламентский совет может, однако, разрешить такому члену голосовать, если будет установлено, что задержка взносов произошла по причинам, не зависящим от должника. Когда член Союза не принимает участия в деятельности МПС в течение трех лет или не вносит взносов, Исполком должен изучить ситуацию и высказаться за приостановление членства в Союзе.

Межпарламентский совет – орган МПС по определению политики Межпарламентского союза и по реализации его уставных целей. Он утверждает повестку дня конференций, а его формирование происходит на каждой из них (по два представителя от каждого члена Союза). Все члены Совета должны быть действующими парламентариями. Межпарламентский совет выбирает президента сроком на три года из числа бывших должностных лиц Исполкома Союза. Переизбрание президента не допускается, поскольку по истечении срока его должен заменять человек, принадлежащий к другому парламенту. При выборах должностных лиц МПС соблюдается географический и геополитический принципы. То есть они должны состоять из представителей всех регионов и групп стран. В случае отставки или прекращения парламентской деятельности президента Межпарламентского совета, его обязанности до избрания нового президента исполняет вице-президент.

Функции Межпарламентского совета подробно определены в 21 Статье Устава МПС. Он призван решать вопросы признания членства в Союзе, его приостановки и восстановления; определять место и время проведения конференций МПС и всех других межпарламентских встреч; утверждать, по рекомендации Исполнительного комитета, соответствующие повестки дня; предлагать кандидатуру президента конференции и состава постоянных комитетов для изучения конкретных проблем. Совет выносит рекомендации о вариантах решения возникающих проблем, формирует постоянные или специальные комитеты и рабочие группы, призванные помочь ему в работе по обеспечению геополитического, географического и гендерного баланса в структуре МПС, определяет категории наблюдателей иных международных институтов на своих встречах, их права и обязанности. В его задачу входит также определение ежегодного бюджета Союза. Совет устанавливает размеры вкладов (взносов) каждого члена, контролирует все финансовые расходы, избирает членов Исполнительного комитета, назначает Генерального секретаря Союза, принимает и пересматривает правила своей деятельности. Каждый член Совета имеет по одному голосу, президент в голосовании участия не принимает. При разделении голосов пополам решение считается отвергнутым Советом.

К проведению конференции МПС приурочивается Встреча парламентариев женщин. Она работает по собственным правилам. Отчет о ее деятельности и правила работы представляются Межпарламентскому совету.

Исполнительный комитет является административным органом Межпарламентского союза. Он состоит из Президента Межпарламентского совета, под председательством которого он работает, двенадцати членов, принадлежащих к разным парламентам, и президента Координационного комитета встречи парламентариев женщин. Не менее десяти из 12 членов ИК должны быть избраны Межпарламентским советом среди своих членов, каковыми они должны оставаться на срок их мандата. Не менее двух членов Исполкома должны быть женщины. При определении представительства парламентов в Исполкоме во внимание принимаются как вклад каждого парламента в деятельность МПС, так и географический принцип. Срок мандата исполкома – 4 года. Но через каждый год не менее двух его членов должно быть заменено представителями других парламентов. Президенты координационного комитета женщин меняются через два года.

Исполнительный комитет должен созываться Президентом Совета на свои сессии не реже чем два раза в год. По усмотрению Президента, а также по требованию двух и более членов, может быть созвана экстраординарная сессия Исполкома. Предварительная повестка дня каждой обычной сессии определяется Генеральным секретарем с согласия Президента. Она должна быть сообщена членам Исполкома не менее чем за месяц до ее открытия. Члены Исполкома могут потребовать включить в повестку дня сессии дополнительные вопросы.

Каждый год на последней сессии Исполнительного комитета назначается его Вице-президент, который призван заменить президента Совета в случае его отсутствия, отставки, потери им парламентского мандата (лишения мандата, не избрания на новый срок) и других, предусмотренных Уставом, случаях.

Полномочия Исполкома определены 24-й Статьей Устава Союза. Всякий раз, когда какой-либо парламент обращается к Союзу с просьбой о его присоединении к нему, Исполком должен изучить, выполнены ли все необходимые условия Устава МПС, и представить Межпарламентскому совету свое заключение по этому вопросу. Он же созывает Межпарламентский совет в экстренных случаях, устанавливает дату и место сессий Совета, намечает временную повестку дня; высказывает свое мнение относительно включения в повестку дня Совета дополнительных вопросов. Кроме того, он представляет Совету планы ежегодной работы и проект бюджета МПС, информирует сессии Совета о своей работе, рекомендует ему повестку дня Конференции с учетом предложений, сделанных членами МПС.

Исполком управляет администрацией Секретариата, контролирует его действия по выполнению решений, принятых конференцией или Советом, получает для этой цели все доклады и необходимую информацию. Он призван изучать все кандидатуры на пост Генерального секретаря с целью представления соответствующих предложений Совету и устанавливать сроки его мандата. Исполком может также запросить у Совета дополнительных кредитов для покрытия расходов, необходимых для выполнения безотлагательных программ Союза, устанавливать размеры жалованья и пособий сотрудников Секретариата Союза, принимать Правила своей работы.

Секретариат МПС состоит из штата сотрудников организации. Руководит имГенеральный секретарь Союза, назначаемый Межпарламентским советом (по предложению Исполнительного комитета) на срок в четыре года. Генеральный секретарь может быть переназначен на срок, установленный Исполнительным комитетом. Работая всецело в МПС, он не должен являться членом какого-либо Парламента.

Функции Секретариата определены Статьей 25 Устава МПС. Он призван быть постоянной штаб-квартирой Союза, получать и хранить отчеты членов Союза, прилагать усилия  для расширения рядов его членов, поддерживать и стимулировать их действия. Секретариат готовит вопросы для рассмотрения на межпарламентских встречах и все необходимые для этого документы, обеспечивает выполнение решений Совета и конференций, собирает и распространяет информацию относительно структуры представительских учреждений в мире, поддерживает постоянную связь между Союзом и другими международными институтами, организует представительство МПС на международных конференциях. Секретариат должен готовить итоговые отчеты встреч, которые обязан распространить в течение 60 дней после их завершения и представлены Совету для одобрения при открытии его следующей сессии. Каждой календарной сессии Совета Генеральный секретарь представляет письменное сообщение о работе Межпарламентского Союза, а также помогает президенту Совета во время его сессий. Он, как и любой член Секретариата, может быть приглашен Президентом Совета для консультаций по рассматриваемым вопросам.

Консультативным органом Межпарламентского Союза является Ассоциация Генеральных секретарей Парламентов (АГСП). Она имеет целью облегчение личных контактов между членами парламентов разных стран, изучение законов, практики и процедур парламентов, внесение предложений по улучшению методов работы различных парламентов и обеспечение сотрудничества между парламентскими службами различных стран. Как сказано в правилах АГСП, каждый ее член должен представлять администрации Секретариата по запросу Ассоциации или по просьбе любого ее члена информацию о принятых его парламентом законах, о практике, процедурах, рабочих методах.

АГСП состоит из Генеральных секретарей парламентов или международных парламентских ассамблей и их заместителей, независимо от того, входят эти парламенты или парламентские ассамблеи в МПС или нет. Если эти должностные лица не имеют возможности принять участия в работе Ассоциации лично, то Ассоциация может допустить в качестве своего члена другого чиновника высокого ранга по предложению Генерального секретаря. Ассоциация имеет также почетных членов, имеющих перед нею важные заслуги. Они принимают участие в ее работе помимо двух членов от данной страны. Парламентское представительства в Ассоциации продолжается и тогда, когда членство данного парламента в МПС приостановлено по предусмотренным в Уставе обстоятельствам.

Каждый год АГСП должна собраться на две сессии одновременно с конференциями Межпарламентского союза и в том же самом месте. Она может собраться и дополнительно в сроки и в месте, определяемых ее Исполкомом. На сессиях Ассоциации может присутствовать любой представитель МПС, имеющий право выступать, если он сам того пожелает.

Исполнительный комитет АГСП состоит из Президента Ассоциации, двух вице-президентов, шести других членов, и прежних президентов со статусом членов или почетных членов Ассоциации. Он избирается на регулярной сессии Ассамблеи сроком, как оговорено правилом 18, «…на период, охватывающий шесть последовательных сессий».

Все члены Исполкома, кроме бывших Президентов, должны представлять разные парламенты. Есть также Бюро в составе президента, двух вице-президентов, избираемых Ассоциацией, и двух секретарей, назначаемых президентом. Представители парламентов, членство которых в МПС приостановлено, не могут оставаться в составе Исполкома и Бюро Ассоциации.

В функции Исполнительного комитета АГСП входят следующие обязанности:

•        определение проблем обсуждения и назначение докладчиков;

•      выработка повестки дня сессий, времени и места их проведения;

•     выполнение решений Ассоциации;

•    подготовка проекта ежегодного бюджета Ассоциации и отчета за прошлый год;

•   внесение на сессии Ассоциации предложений о дополнениях в Правила ее работы и проведения выборов.

Только решения сессий являются обязательными для Ассоциации. Она, как правило, не утверждает отчета и не разрешает его публикацию, пока он не будет рассмотрен на двух сессиях. Любое решение может быть принято только большинством голосов.

Цели Межпарламентского союза реализуются через множество комитетов,подкомитетов, постоянных комиссий и рабочих групп, состоящих из представителей многих стран мира. Среди них:

•  комитет по человеческим правам парламентариев;

•              комитет по жизнеспособному развитию;

•              комитет по вопросам Ближнего Востока;

•                    Постоянный комитет содействия уважению международного гуманитарного права;

•          Координационный комитет Ассоциации генеральных секретарей парламентов;

•     Координационный комитет встреч женщин-парламентариев;

•     Группа гендерного сотрудничества и др.

Устав МПС исходит из того, что эта структура не является раз и навсегда установленной. Он требует ее изменения и совершенствования по мере появления новых проблем, задач, целей и изменения общей ситуации в мире. На рубеже ХХ и XXI веков в мире действительно сложилась новая ситуация и 108-я Межпарламентская конференция (Сантьяго, 7 апреля 2003 г.) внесла поправки к Уставу и Правилам работы. Избраны бюро трех новых Постоянных комитетов:

Мира и международной безопасности;

Жизнеспособного развития, финансов и торговли;

Демократии и прав человека.

Прежний Комитет по жизнеспособному развитию прекратил свою деятельность, а Комитет международного гуманитарного права влился в Комитет мира и международной безопасности. Было принято решение о том, что со следующей встречи парламентариев они будут именоваться ассамблеями.