22. Организация по безопасности и сотрудничеству в Европе

Вторая мировая война была выиграна странами антигитлеровской коалиции в основном благодаря усилиям СССР, Англии и США. Естественно, что они и стали центрами и главными действующими лицами мировой политики в послевоенный период. В 1949 г. в их число вошла КНР. После исчезновения главной угрозы в лице фашизма и милитаризма, бывшие союзники разделились на две группы непримиримых противников. На передний план вновь вышли различия социально-политических систем. Мир капитализма объединился вокруг США, а мир социализма – вокруг СССР. Формируются экономические и военные союзы отдельно социалистических стран (Совет Экономической Взаимопомощи, Варшавский договор) и отдельно капиталистических стран (ЕЭС, НАТО, СЕНТО). Впервые в новой и новейшей истории мир и мировая политика стали двухполюсными, олицетворяемыми двумя сверхдержавами.

Безусловно, продолжалось соперничество и внутри каждой группы стран. Но на этот раз западный мир выступал сплоченнее. Перед лицом преувеличенной главной опасности распространения коммунизма по всему миру он сознательно отодвинул на задний план свои «внутрисемейные» расхождения. Социалистический мир, напротив, оказался расколотым из-за догматических споров между руководствами КПСС и КПК, СССР и Китая, за которыми, несомненно, скрывались и определенные геополитические притязания.

Распространение атомного, термоядерного, а затем и ракетного оружия могло поставить мир на грань гибели, и только страх возмездия в виде ответного удара удерживал сторонников войны от ее развязывания. Зато резко усилилась акции идеологической, психологической, социальной и экономической войны, известной под названием «холодной». На нее, как и на гонку вооружений, человечеством были израсходованы астрономические суммы денег.

О «холодной войне» как феномене написано и сказано достаточно много. Но, тем не менее, существуют определенные штампы в ее оценках, с которыми не так-то просто согласиться. Истина состоит в том, что в мире всегда сталкивается бесчисленное множество интересов. Интересы государств, их притязания реализуются разными методами и средствами. Самыми распространенными до сих пор являлись войны, грубая сила и угроза применения насилия. Ведь насилие, принуждение могут быть не только «горячими», в форме канонад (артиллерийских или ракетных) и бряцания оружием, но и «холодными». Они всегда существуют, и будут существовать, пока остаются отдельные государства со своими специфическими интересами. «Война интересов» перманентна. Поэтому утверждения о том, что с распадом СССР «холодная война» будто бы закончилась, ошибочны. Безусловно, прав был первый президент США Джордж Вашингтон, говоря в своей прощальной речи, что у Соединенных Штатов Америки должны быть постоянные интересы, но не постоянные друзья. Позже, в несколько перефразированном виде, ту же самую мысль повторял и многолетний премьер-министр Великобритании У. Черчилль: «У Великобритании нет постоянных друзей, а есть только постоянные интересы». Подобное могут сказать и представители других стран. «Друзьями» в международной политике являются только те, чьи интересы в данный момент совпадают.

Идеологические обрамления не должны вводить людей в заблуждение, скрывать от них истинное положение дел. Речь может и должна идти о другом: что предпочтительнее для человечества и его прогресса? Как легче реализовать интересы государств: путем войны или переговоров, в «горячей» или «холодной» войне? Ответы на поставленные вопросы кажутся простыми, они содержатся в Уставе ООН. Но государства, особенно крупные, часто отдавали предпочтение силе.

Только в 1975 г. на конференции глав государств Европы и Северной Америки в Хельсинки удалось договориться об основных направлениях сотрудничества в международной политике. Они зафиксированы в Заключительном Акте Совещания по Безопасности и Сотрудничеству в Европе в Хельсинки. Это – содействие улучшению отношений между государствами и созданию предпосылок, благодаря которым народы могли бы жить в условиях подлинного и прочного мира, будучи ограждены от любой угрозы или покушения на их безопасность. Признавалась необходимость приоритетного отношения к общим интересам всех народов и государств мира и к их реализации в первую очередь. Это может быть достигнуто при условии, что все государства мира будут руководствоваться в своей международной политике некоторыми общими нормами поведения.

Впервые после Второй мировой войны все участвовавшие в подписании Заключительного Акта государства договорились отказаться от всяких притязаний на пересмотр послевоенных границ и регулировать все межгосударственные отношения путем переговоров. Здесь были сформулированы десять принципов взаимоотношений народов и государств, призванные обеспечить мир, безопасность и сотрудничество в Европе и в мире:

1.             суверенное равенство, уважение прав, присущих суверенитету;

2.             неприменение силы или угрозы силой;

3.             нерушимость границ;

4.             территориальная целостность государств;

5.             мирное урегулирование споров;

6.             невмешательство во внутренние дела;

7.             уважение прав человека и основных свобод;

8.             равноправие и право народов распоряжаться своей судьбой;

9.             сотрудничество между государствами;

10.             добросовестное выполнение обязательств по международному праву.

Конференция в Хельсинки положила начало деятельности новой международной миротворческой организации, называвшейся первоначально Конференцией по безопасности и сотрудничеству в Европе (CSCE). С 1994 г. она именуетсяОрганизацией по безопасности и сотрудничеству в Европе (OSCE, по-русскиОБСЕ).

ОБСЕ имеет свой особый статус. Она не имеет устава или учредительного договора, которые связывали бы государства-члены. В то же время ОБСЕ обладает большинством признаков международной организации: имеет постоянные органы принятия решений, постоянный штаб и учреждения, штат постоянных сотрудников, собственные финансы и службы наблюдения на местах.

Все решения ОБСЕ должны приниматься путем консенсуса, означающего отсутствие хотя бы у одного из участников каких бы то ни было возражений по какому-либо из рассматриваемых и принимаемых решений. Этот принцип предполагает совместный поиск оптимальных, удовлетворительных с точки зрения всех членов Организации вариантов решения спорных вопросов и действительное равноправие или равный статус всех стран. Решения ОБСЕ политически и юридически не связывают ее членов, поскольку Организация основана на политических обязательствах участвующих в ее системе государств, а не на международном договоре или уставе, как другие международные институты. Но, будучи принятыми на самом высоком политическом уровне, они фактически имеют такую же силу, как и другие международные соглашения.

Руководящие органы ОБСЕ делятся на три основные категории:

1) органы по ведению переговоров и принятию решений;

2) органы для реализации принятых решений;

3) вспомогательные органы.

Высшим органом ОБСЕ являются встречи глав государств и правительств государств-членов ОБСЕ. На них происходит определение приоритетов, согласование прогнозов, оценка ситуации в каждый конкретный момент, а также определение стратегии и тактики стран ОБСЕ в тех или иных ситуациях.

После Хельсинки состоялось еще пять встреч в верхах ОБСЕ. На встрече в Париже (19–21 ноября 1990 г.) принят документ под названием «Парижская Хартия для Новой Европы». В нем провозглашается конец «холодной войны» и начало институционализации Организации безопасности и сотрудничества в Европе. Встреча в верхах приветствовала подписание 22-мя участвующими в ней государствами Договора об обычных вооруженных силах в Европе. Здесь была достигнута договоренность о формировании Совета министров иностранных дел– центрального форума регулярных политических консультаций, а также Комитета высших должностных лиц для рассмотрения текущих проблем, подготовки работы Совета и выполнения его решений. В качестве постоянных учреждений по реализации решений договорились создать: Секретариат, Центр предотвращения конфликтов (в Вене), и Службу для свободных выборов (в Варшаве). Позже эта служба была переименована в Службу демократических учреждений и прав человека. На первой встрече Совета министров в июне 1991 г. в Берлине был определен механизм консультаций и сотрудничества в условиях чрезвычайных ситуаций в Европе.

На встрече в Хельсинки 9–10 июля 1992 года ее участники договорились придать ОБСЕ статус региональной организации по предупреждению и предотвращению конфликтов, управлению кризисами и устранению их последствий в духе главы VIII Устава ООН. Была учреждена служба Верховного комиссара по национальным меньшинствам, достигнута договоренность об организации форума за безопасное сотрудничество, а также экономического форума. В связи с начавшимся кризисом в Югославской Федерации было принято решение о приостановке участия Югославии в процессе принятия решений ОБСЕ. Совет министров иностранных дел в Стокгольме в том же году решил учредить постГенерального секретаря.

Третья встреча ОБСЕ в верхах состоялась в Будапеште 5–6 декабря 1994 года. На ней был принят документ «К подлинному товариществу в новой эре».Главы государств и правительств согласились изменить название организации. Отныне она переставала быть просто конференцией по безопасности и сотрудничеству в Европе, а становилась постоянно работающей организацией. Здесь были начаты дискуссии по вопросам общей и всесторонней модели безопасности в Европе в ХХI веке, принят Кодекс поведения в военно-политических акциях защиты, а также одобрены две декларации – о праздновании пятидесятой годовщины завершения Второй мировой войны и об одобрении вывода иностранных (российских) войск из прибалтийских республик.

Встреча глав государств и правительств в Лиссабоне на высшем уровне (2–3 декабря 1996 г.) приняла общую политическую декларацию и одобрилаЛиссабонскую Декларацию об общей и всесторонней модели безопасности для Европы в 21 столетии, наметив проблемы, с которыми встретятся страны-участницы ОБСЕ в новом столетии. «Мы полны решимости учиться у трагедий прошлого и переводить наше видение совместного будущего в действительность, создавая общее пространство безопасности, свободное от разделительных линий, в котором все государства являются равными партнерами. Мы стоим перед серьезными вызовами, но мы стоим перед ними вместе», – провозглашается в документе. Хартия признавала необходимость перехода от решения задач предотвращения конфликтов, демократизации и контроля над реализацией прав человека к участию в миротворческих операциях. Для этого ОБСЕ уполномочивалась проводить самостоятельно или просить другие институты или государства проводить такие операции по поддержанию мира от его имени.

18–19 ноября 1999 года в Стамбуле состоялась пятая встреча в верхах стран ОБСЕ. Она приняла Хартию европейской безопасности и Декларацию Стамбула. Ближайшими целями ОБСЕ Хартия провозгласила:

•                                  усиление сотрудничества с другими международными организациями с тем, чтобы лучше использовать ресурсы международного сообщества;

•                                  дальнейшее повышение роли ОБСЕ в поддержании мира;

•                                  создание быстрой экспертной помощи и групп сотрудничества для оперативной помощи на местах;

•                                  расширение способности оказать помощь полицейскими силами в целях поддержания законности;

•                                  учреждение Центра операций для планирования и развертывания деятельности ОБСЕ на местах;

•                                  усиление консультативной работы в ОБСЕ, для чего учреждается Подготовительный комитет, подчиненный  Постоянному Совету ОБСЕ.

Вторжение войск НАТО в Югославию в 1999 г. и практическое бездействие ОБСЕ по причине различий интересов государств-участников продемонстрировали неэффективность Организации. По этой причине, видимо, затянулись и сроки проведения очередной встречи в верхах. Продолжаются встречи на министерском уровне. Последняя такая встреча происходила в Софии 7 декабря 2004 г. Она закончилась без принятия обычной для таких встреч декларации из-за расхождений между Россией и западом по вопросам оценки событий в Белоруссии (референдум 17 октября 2004 г., Молдавии и Украине (президентские выборы). Россия заблокировала принятие бюджета ОБСЕ на 2005 г.

Следующим уровнем руководящих органов является Министерский совет, призванный принимать решения, обеспечивающие соответствие практических действий ОБСЕ ее главным политическим целям. Имеется также Постоянный Совет – форум для регулярных консультаций и принятия решений, касающихся повседневных действий Организации. Периодически проводятся специализированные встречи: экономический форум, по проблемам прав и свобод человека, окружающей среды и т. п.

Процесс принятия решений и их практической реализации координируется Председателем ОБСЕ. Он согласовывает повестку дня встреч, организует их работу, руководит процессами переговоров ОБСЕ и ее органов с представителями заинтересованных государств, проводит неофициальные встречи участвующих в переговорах сторон, выезжает на места конфликтов для ознакомления с истинным положением дел и докладывает об этом министерскому совету. Однако действия председателя должны быть одобрены совещаниями глав государств и правительств или министров стран ОБСЕ.

Форум за безопасное сотрудничество состоит из представителей стран-участниц ОБСЕ, собирается еженедельно в Вене в Центре конгрессов для консультаций о мерах по укреплению безопасности в Европе (разоружение, предупреждение опасности конфликтов, совместные действия в тех или иных случаях) и выполнению согласованных действий. Он готовит ежегодные встречи министров для оценки проделанной работы, руководит подготовкой семинаров по военным и другим вопросам. В начале в структуру Форума входили Специальный комитет и Консультативный комитет Центра по предотвращению конфликтов. В 1993 г. Консультативный комитет был распущен, а еще через два года Специальный комитет слился с Форумом безопасного сотрудничества. 

За внешней демократичностью ОБСЕ скрывается острая борьба и соперничество между отдельными группами ее членов. Военно-политическая организация НАТО, объединяющая практически всех членов Евросоюза, почти половину членов Совета Европы и более трети государств-членов ОБСЕ, диктует им свои правила поведения. Очень часто они не только не согласуются с поиском мирных способов решения спорных вопросов, но и обязывают отдавать предпочтение вооруженным методам. Как уже говорилось, Маастрихтский договор содержит обязательства государств-членов Евросоюза выступать на всех международных встречах, а также при решении всех международных споров единогласно.

Консенсус возможен только при условии присоединения всех стран ОБСЕ к позициям НАТО. Он несовместим с излюбленными для стран НАТО методами диктата, поэтому уже предпринимаются попытки отойти от него, принимать некоторые решения без обязательного согласия всех стран ОБСЕ. В январе 1992 года Совет министров ОБСЕ в Праге решил, что соответствующие действия, в том числе и репрессивные, могут быть предприняты даже без согласия отдельных государств, если они пытаются «блокировать» действия ОБСЕ. Так в практику ОБСЕ вошел принцип «консенсус минус один». Он сразу же был применен в том же 1992 г. во время конфликта в Югославской Федерации против Сербии и Черногории путем приостановки их участия в процессе принятия решений ОБСЕ. В том же году на встрече в Стокгольме пошли еще дальше, провозгласив новую формулу «консенсус минус два».

Согласно новому правилу Совет министров может обязать два участвующих в конфликте государства искать примирение, независимо от того, согласны эти государства с данным решением или нет. Если же они не повинуются воле ведущих государств НАТО во главе с США, то против них могут быть применены уже коллективные санкции, под которыми НАТО понимает в основном военные. Это имело место весной и летом 1999 г. в отношении Югославии, подвергшейся военной агрессии стран НАТО, хотя член ОБСЕ Россия формально выступала против этой акции. Решения встречи в верхах в Стамбуле в декабре 1999 г. еще более усилили эту тенденцию.