- •Российская академия народного хозяйства и государственной службы
- •Предисловие
- •1. Понятие государственного управления
- •1.1. Системные исследования об управлении обществом
- •1.2. Основные интерпретации понятия «государственное управление»
- •1.3. Принципы государственного управления
- •1.4. Публичный (общественный) интерес в государственном управлении
- •Контрольные вопросы и задания
- •Библиографический список Основная литература
- •Дополнительная литература
- •2. Развитие представлений о государстве и государственном управлении
- •2.1. Развитие представлений о государстве и государственном управлении в Древнем мире и Средние века
- •2.2. Государственно-правовые концепции Нового времени
- •2.3. Государство и государственное управление в идеях россиян
- •2.4. Современные подходы к пониманию государства и государственного управления
- •Контрольные вопросы и задания
- •Библиографический список Основная литература
- •Дополнительная литература
- •3. Понятие и происхождение государства
- •3.1. Понятие государства
- •3.2. Признаки государства
- •3.3. Происхождение государства
- •Контрольные вопросы и задания
- •Библиографический список Основная литература
- •Дополнительная литература
- •4. Форма государства
- •4.1. Проблемы типологии государства
- •4.2. Форма правления
- •4.3. Форма государственного (государственно-территориального) устройства
- •4.4. Форма государственного (политического) режима
- •4.5. Формы межгосударственного сотрудничества
- •Контрольные вопросы и задания
- •Библиографический список Основная литература
- •Дополнительная литература
- •5. Государственный орган: понятие, правовой статус
- •5.1. Понятие и признаки государственного органа
- •5.2. Классификация государственных органов
- •5.3. Структура государственного управления в ведущих государствах мира
- •Контрольные вопросы и задания
- •Библиографический список Основная литература
- •Дополнительная литература
- •6. Организация государственного управления в Российской Федерации
- •6.1. Президент Российской Федерации
- •6.2. Федеральное Собрание – Парламент Российской Федерации
- •6.3. Правительство Российской Федерации и система федеральных органов исполнительной власти
- •6.4. Судебная система Российской Федерации
- •6.5. Федеральные государственные органы с особым статусом
- •6.6. Система государственных органов субъекта Российской Федерации
- •Контрольные вопросы и задания
- •Библиографический список Основная литература
- •Дополнительная литература
- •7. Формирование и реализация государственной политики
- •7.1. Формирование государственной политики
- •7.2. Механизмы реализации и направления государственной политики
- •Контрольные вопросы и задания
- •Библиографический список Основная литература
- •Дополнительная литература
- •8. Модернизация и эффективность государственного управления
- •8.1. Эффективность государственного управления
- •8.2. Современные административные реформы
- •8.3. Административные реформы в России
- •Контрольные вопросы и задания
- •Библиографический список Основная литература
- •Дополнительная литература
- •Заключение
- •Основы государственного и муниципального управления
Контрольные вопросы и задания
Охарактеризуйте понятие «государственная политика».
Охарактеризуйте содержание каждой стадии политического цикла.
Проанализируйте возможности и практику участия населения в формировании государственной политики.
На примере конкретного федерального органа исполнительной власти охарактеризуйте особенности формирования государственной политики в конкретной сфере.
На основе указов Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 г. № 596-601 и данных государственной статистики охарактеризуйте степень достижения заявленных в указах показателей.
Библиографический список Основная литература
1. Атаманчук Г.В. Теория государственного управления. – М.: Омега-Л, 2010. – С. 254-296.
2. Василенко И.А. Государственное и муниципальное управление. – М.: Юрайт, 2013. – С. 112-138.
3. Мухаев Р.Т. Система государственного и муниципального управления. – М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2010. – С. 137-153.
4. Сморгунов Л.В. Государственная политика и управление (в 2 ч.): Часть 1. – М.: РОССПЭН, 2006. – С. 65-157.
5. Чиркин В.Е. Система государственного и муниципального управления. – М.: Норма; ИНФРА-М, 2013. – С. 76-134.
Дополнительная литература
1. Гомеров И.Н. Государство и государственная власть: Предпосылки, особенности, структура. – М.: ЮКЭА, 2002. – С. 304-387, 553-578.
2. Иванов В.В. Государственное и муниципальное управление с использованием информационных технологий / В.В. Иванов, А.Н. Коробова. – М.: ИНФРА-М, 2011. – С. 13-33, 51-143.
3. Куликов В.И. Организация государственных учреждений России. – М.: Академия, 2011. – С. 34-75.
4. Пикулькин А.В. Система государственного управления. – М.:.ЮНИТИ-ДАНА, 2007. – С. 132-186.
5. Система органов государственной власти России / Б.Н. Габричидзе, Н.Д. Эриашвили, В.Н. Белоновский и др. – М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2013. – С. 174-199.
8. Модернизация и эффективность государственного управления
План
8.1. Эффективность государственного управления.
8.2. Современные административные реформы.
8.3. Административные реформы в России.
8.1. Эффективность государственного управления
Проблема эффективности государственного управления существовала всегда. Со времен Платона философия, а затем и специализированные науки неутомимо ищут формулу власти, способную обеспечить стабильность общественных систем и благополучие граждан. Конец 1970-х – начало 1980-х гг. ознаменовался для США, Канады, Австралии, Новой Зеландии, многих европейских государств повсеместными административными реформами, в которых отразились неудовлетворенность эффективностью функционирования сложившихся государств и попытки найти государственное устройство, оптимальное в новых исторических условиях. В нашей стране этот поиск завершился крахом советского государства, «шоковой терапией» 1990-х и попытками выстроить «вертикаль власти», сопровождавшимися экономической деградацией.
Эффективность государственного управления часто увязывается с общими процессами модернизации1.
Оценка эффективности системы государственного управления представляет собой одну из самых сложных проблем теории государственного управления. Сложность этой проблемы, по мнению О.В. Гаман-Голутвиной2, определена:
- отсутствием в государственном секторе единственного показателя результатов, каким в коммерческом секторе является прибыль;
- тем, что продукция организаций государственного сектора, как правило, трудно поддается измерению и не предназначена для конкуренции;
- тем, что она предполагает оценку наряду с непосредственными опосредованных результатов и включает значительное число измерений (экономическое, политическое, непосредственно управленческое, этическое, психологическое и др.);
- многофакторностью процесса социального управления, предполагающего взаимодействие сил различной природы (социальных и природных, объективных и субъективных, индивидуальных и коллективных и др.).
Существуют различные концептуальные модели, каждая из которых пытается найти и обосновать механизм повышения эффективности деятельности государственной власти. Рассмотрим основные из них:
1. Подход, основанный на концепции лидерства. Представители данного направления (К. Левин, Р. Лайкерт, Р. Хауз, П. Херси и др.) считают, что эффективность организации связана со стилем руководства (управления), лидерскими навыками, стилем управления, индивидуальными характеристиками и качествами руководителей министерств, департаментов и ведомств, системами и методами их подбора, критериями оценки выполнения поставленных задач и профессиональным развитием.
2. Подход, развивающий теорию веберовской рациональной бюрократии. Представители данного направления (М. Вебер, Г. Шмидт и др.), акцентируют внимание на разграничении администрирования и иерархической структуры, функциональной специализации, точных правил работы, а также четком регламентировании профессиональной деятельности государственных служащих, что позволяет создать необходимые предпосылки для получения эффективных результатов деятельности государственной власти.
3. Подход, основанный на теории жизненных циклов (И. Адизес, К. Бланшар, Ф. Модильяни др.). Основной концептуальной идеей данного подхода является идея взаимосвязи эффективности работы государства и воздействии постоянных или временных коалиций или групп внутри системы управления. Эта взаимосвязь обуславливает процесс и характер принятия решений в государственных структурах, что связывают с жизненным циклом развития организации.
4. Концепция профессионализма (М. Вебер, Г. Беккер, Т. Парсонс и др.) основано на предположении о том, что эффективная деятельность государственной власти в полной мере зависит от уровня профессионализации представителей органов государственной власти, наличия профессиональных чиновников, от уровня их подготовки, компетентности и профессионализма.
5. Концепция экономической ответственности (модели О. Харта – А. Шлейфера – Р. Вишны, Д. Норта) положила в основу эффективности государственной власти экономический подход, который доказывает, что повышение качества деятельности государственной власти обусловлено созданием и развитием механизма конкуренции среди министерств, ведомств, служб и системой внедрения инноваций, а также наличием системы подотчетности государственных органов, в первую очередь перед налогоплательщиками.
Несмотря на то, что каждая из выше представленных концепций выбирает один из управленческих механизмов, общим для них является то, что они все направлены на поиск путей повышения качества и эффективности государственного управления.
При рассмотрении проблемы оценки деятельности органов государственного управления разные авторы применяют разную терминологию:
а) оценка результативности;
б) оценка качества;
в) оценка эффективности.
Под оценкой результативности подразумевается степень достижения ожидаемого результата, а под оценкой качества понимается оценка соответствия свойств предмета или явления их сущности. Что касается оценки эффективности, то существует различное понимание данного понятия.
Термин «эффект» (от лат. effectus) обозначает какое-либо действие, состояние объекта, соответственно, термин «эффективный» (от лат. effectivus) обозначает действенный, дающий желаемый результат. Можно отметить, что эффект от государственного управления представляет собой способность субъекта государственного управления целенаправленно воздействовать на объект с целью достижения поставленных задач в изменяющихся условиях. При этом эффект характеризует скорее возможное умножение усилий используемых средств государственного бюджета за счет вовлечения их в решение проблем, входящих в перечень вопросов государственного значения, на основе новых возможностей. Эффект более ориентирован на будущее. В наиболее простой трактовке понятие эффективность характеризуется следующим образом – способность приносить эффект, оказывать действие. Данное определение понятия эффективность можно интерпретировать как качественную оценку эффективности. Существует также и иной подход: эффективность – относительный эффект, результативность процесса, операции, проекта, определяемые как отношение эффекта, результата к затратам, расходам, обусловившим, обеспечившим его получение. В литературе вышеприведенное определение относится к термину «экономическая эффективность», данное понятие наиболее полно разработано в науке.
Большинство авторов сводит понятие эффективность к соотношению полученных результатов к затраченным ресурсам, однако существуют и другие стороны данного понятия. Следует заметить, что подход к оценке эффективности как соотношению полученного результата к затратам имеет большой недостаток: не учитывается качество произведенного продукта или услуги.
Цель управленческой деятельности государства – это получение большего эффекта с наименьшими затратами. Поэтому необходимо полученный результат сравнить с затратами, т.е. отнести эффект к затратам, сопоставить одну абсолютную величину с другой. При составлении определенной базы сравнения такое соотнесение позволяет осуществить процесс оценки эффективности. При этом под эффективностью понимается отношение результатов деятельности (эффекта) организации или человека к затратам на достижение этих результатов (ресурсам). В связи с этим можно выделить два направления оценки эффективности деятельности органов государственного управления:
– экономическая эффективность – количественная оценка отношения эффекта к затратам в конкретных условиях: экономия, получаемая за счет оптимизации и рационализации деятельности, она характеризует сбережение усилий, средств в настоящий момент при функционировании действующих систем в заданных условиях;
– социальная эффективность – качественная оценка деятельности, выражающая соответствие цели органа власти потребностям населения.
В сфере государственного управления главным результатом деятельности органов государственной власти в основном является социальный эффект, под которым обычно понимается создание благоприятных условий для населения на территории государства и в ряде случаев – за его пределами, повышение качества предоставляемых государственных услуг и т.д. Во многих случаях социальный эффект не поддается количественному измерению (в отличие от экономического), и его определяют теми качественными сдвигами, которые происходят в государстве. Он измеряется косвенными результатами, например, сокращением времени обслуживания, повышением качества обслуживания, улучшением социально-психологической обстановки и т.д.
Г.В. Атаманчук выделяет три уровня социальной эффективности управления1:
- общую социальную эффективность, характеризующую общий результат функционирования какой-либо системы управления – совокупный вклад субъектов и объектов управления в общественную жизнедеятельность;
- специальную социальную эффективность, раскрывающую уровень организации и функционирования собственно субъектов управления – совокупную управленческую деятельность соответствующих подсистем и органов;
- конкретную социальную эффективность, показывающую, каким образом и с какими результатами осуществляют свою деятельность отдельные управленцы, подразделения и органы в определенной системе управления.
Любая оценка эффективности управленческой деятельности имеет субъективный характер, вместе с тем существуют средства повышения объективности такого рода оценок. С начала XX в. в разных государствах появляются специализированные органы, в задачи которых входит оценка эффективности других публичных структур.
Однако, наибольший интерес к созданию комплексной системы индикаторов эффективности государственного управления проявился во второй половине XX в. в связи с деятельностью международных организаций (ООН, Всемирный банк, ОЭСР и т.п.).
Наиболее известные методики эффективности государственного управления представлены в таблице 25.
Таблица 25. Методики эффективности государственного управления
Методика оценки эффективности |
Организация – разработчик методики, сайт |
Основные показатели эффективности |
Индекс человеческого развития |
Организация Объединенных Наций, Программа развития http://undp.org/http://undp.org/ |
- здоровье и долголетие (ожидаемая продолжительность жизни при рождении); - доступ к образованию (уровень грамотности взрослого населения и совокупный валовый коэффициент охвата образованием); - достойный уровень жизни (валовый внутренний продукт на душу населения в долларах США по паритету покупательной способности) |
Международные индикаторы государственного управления |
Всемирный банк http://info.worldbank.org/governance/wgi/ |
- право голоса и подотчетность государственных органов; - политическая стабильность и отсутствие выступлений против власти; - эффективность правительства; - качество регулирования экономических отношений; - верховенство закона; - сдерживание (контроль) коррупции |
Индекс благоприятствия ведения бизнеса |
Всемирный банк http://www.doingbusiness.org/ |
- регистрация предприятий, получение разрешений на строительство, подключение к системе энергоснабжения, регистрация собственности, кредитование, защита инвесторов, налогообложение, международная торговля, обеспечение исполнения контрактов, ликвидация предприятий |
Всемирное обследование предприятий |
Всемирный банк
http://econ.worldbank.org/ |
- деловой климат; - качество нормативного регулирования; - взаимодействие между бизнесом и государством, уровень коррупции; - качество государственных услуг |
Индекс верховенства закона |
The World Justice Project http://worldjusticeproject.org/rule-of-law-index |
- ограничение полномочий власти; - отсутствие коррупции; - порядок и безопасность; - защита основных прав; - прозрачность институтов власти; - соблюдение законов; - гражданское правосудие; - уголовное правосудие |
Индекс восприятия коррупции |
Transparency International www.transparency.org.ru/indeks-vospriiatiia-korruptcii/ |
- уровень восприятия коррупции |
Индекс хороших стран |
The Good Country Index http://www.goodcountry.org/ |
- степень глобального вклада в общее развитие человечества, в том числе по показателям: наука и техника, культура, международный мир и безопасность, глобальная стабильность, планета и климат, процветание и равенство, здоровье и благополучие |
Развитие демократии в странах переходного периода |
Freedom House http://www.freedomhouse.org/ |
- избирательный процесс; - уровень развития гражданского общества; - уровень независимости СМИ; - уровень демократичности национального правительства; - уровень демократичности местных властей; - уровень эффективности и независимости судебной системы; - уровень коррупции; - уровень демократии в стране |
Состояние свободы в мире |
Freedom House http://www.freedomhouse.org/ |
- обеспечение политических и гражданских свобод |
Индекс демократии стран мира |
Economist Intelligence Unit http://www.eiu.com/ |
- избирательный процесс и плюрализм; - деятельность правительства; - политическое участие; - политическая культура; - гражданские свободы |
Глобальный индекс инноваций |
Международная бизнес-школа INSEAD, Корнельский университет, Всемирная организация интеллектуальной собственности http://www.globalinnovationindex.org/ |
- располагаемые ресурсы и условия для проведения инноваций; - достигнутые практические результаты осуществления инноваций |
Рейтинг несостоятельности государств мира |
Американский фонд мира, Foreign Policy http://ffp.statesindex.org/ |
- обеспечение безопасности государства и его граждан политическим руководством, армией, полицией, судебной системой и гражданскими службами |
Уровень развития человеческого капитала |
Всемирный экономический форум http://www.weforum.org/ |
- образование и профессиональная подготовка; - здоровье, физическое и психологическое благополучие; - трудоустройство и занятость; - инфраструктура, правовая защита, социальная мобильность |
Уровень социального прогресса |
The social progress imperative http://www.socialprogressimperative.org/ |
- основные потребности человека – питание, доступ к основной медицинской помощи, обеспечение жильем, доступ к воде, электричеству и санитарным услугам, уровень личной безопасности; - основы благополучия человека – доступ к базовым знаниям и уровень грамотности населения, доступ к информации и средствам коммуникации, уровень здравоохранения, экологическая устойчивость; - возможности развития человека – уровень личных и гражданских свобод, обеспечение прав и возможностей человека принимать решения и реализовывать свой потенциал |
Экономическая свобода стран мира |
The Heritage Foundation, The Wall Street Journal http://www.heritage.org/ |
- государственное вмешательство в экономику; - торговая политика; - фискальная политика; - банковская сфера; - контроль уровня оплаты труда, цены; - имущественные права и их защищенность; - черный рынок |
Экономическая свобода в мире |
Институт Катона http://www.cato.org/pubs/efw/ |
- размеры государства: расходы, налоги, предприятия; - правовая структура, законодательная база и защита прав собственности; - наличие и доступность надежных денег; - уровень свободы внешней торговли; - степень государственного регулирования: регулирование бизнеса, труда, кредита |
Индекс непрозрачности бизнеса |
PriceWaterhouseCoopers http://www.pwc.fr/the_opacity_index1.html |
- правовая защита бизнеса; - макроэкономическая политика; - корпоративная отчетность; - коррупция; - государственное регулирование |
Программа поддержки государственного управления и менеджмента |
SIGMA http://www.sigmaweb.org/about/ |
- государственная служба; - разработка и реализация политики; - управление государственными расходами; - контроль финансовых операций; - государственные закупки |
В России в рамках проведения административной реформы в 2007 г. был подписан Указ Президента Российской Федерации «Об оценке эффективности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации»1. В дальнейшем перечень показателей был изменен2(табл. 26), была разработана методика оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации3.
Таблица 26. Перечень показателей для оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации
N п/п |
Наименование показателя |
1 |
Ожидаемая продолжительность жизни при рождении |
2 |
Численность населения |
3 |
Объем инвестиций в основной капитал (за исключением бюджетных средств) |
4 |
Оборот продукции (услуг), производимой малыми предприятиями, в том числе микропредприятиями, и индивидуальными предпринимателями |
5 |
Объем налоговых и неналоговых доходов консолидированного бюджета субъекта Российской Федерации |
6 |
Уровень безработицы в среднем за год |
7 |
Реальные располагаемые денежные доходы населения |
8 |
Удельный вес введенной общей площади жилых домов по отношению к общей площади жилищного фонда |
9.1 |
Доля обучающихся в государственных (муниципальных) общеобразовательных организациях, занимающихся в одну смену, в общей численности обучающихся в государственных (муниципальных) общеобразовательных организациях |
10 |
Смертность населения (без показателей смертности от внешних причин) |
11 |
Оценка населением деятельности органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации |
12 |
Доля детей, оставшихся без попечения родителей, - всего, в том числе переданных неродственникам (в приемные семьи, на усыновление (удочерение), под опеку (попечительство), охваченных другими формами семейного устройства (семейные детские дома, патронатные семьи), находящихся в государственных (муниципальных) учреждениях всех типов |
На сегодня принято несколько нормативных правовых актов (чаще указов Президента Российской Федерации), посвященных оценке деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, однако сколь более системным, помимо указа № 1199, является только Указ Президента Российской Федерации от 28 апреля 2008 г. № 6071.