Глава 12. Участие журналистов в освещении избирательных кампаний

Современная политическая жизнь России невозможна без выбо­ров. Они проходят на разных уровнях и стали обязательным атрибу­том политической борьбы. Поэтому необходимо прежде всего выде­лить основные проблемы широкого спектра вопросов правового регулирования деятельности средств массовой информации в рамках избирательных кампаний, прежде всего федерального уровня. Неко­торые из таких проблем способны значительно затруднить нормаль­ное функционирование СМИ как важного института обеспечения свободных и честных выборов.

Вопросы участия СМИ в формировании представительных и других выборных органов имеют большое практическое и теорети­ческое значение. Это весьма специфическая сфера деятельности средств массовой информации, где они выполняют одновременно несколько функций. Они служат, во-первых, каналом информирова­ния избирателей (например, о назначении дня выборов, об образова­нии избирательных участков, о регистрации кандидатов и т. д.), во-вторых, средством предвыборной агитации, наконец, в-третьих, ин­струментом гражданского контроля.

Для понимания сути избирательного процесса необходимо обра­тить внимание на федеральные избирательные законы: «Об основ­ных гарантиях избирательных прав и права на участие в рефе­рендуме граждан Российской Федерации» от 19 сентября 1997 г. (с изменениями и дополнениями, внесенными федеральным законом от 30 марта 1999 г.); «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» от 24 июня 1999 г.; «О выборах Президента Российской Федерации» от 31 декабря 1999 г.

Общепризнанные принципы всеобщего, равного и прямого из­бирательного права при тайном голосовании Конституция Россий­ской Федерации относит только к выборам Президента Российской Федерации (п. 1 ст. 81). Однако отсюда не следует, что эти принципы не распространяются на другие виды выборов. Напротив, Закон об основных гарантиях избирательных прав устанавливает: «Граж­данин Российской Федерации участвует в выборах на основе всеоб­щего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании» (п. 1 ст. 3). Отсюда следует, что все выборные органы государственной власти и местного самоуправления (в том числе единоличные) формируются исключительно на основе этих принципов.

К числу основных принципов проведения выборов данный закон относит также гласность (п. 7 ст. 3).

Такой подход больше соответствует общему содержанию изби­рательных законов, устанавливающих довольно высокие требования по обеспечению открытости. Например, банки и кандидаты обязаны представлять в соответствующие избирательные комиссии отчеты о поступлении и расходовании средств избирательных фондов. Копии таких отчетов передаются избирательными комиссиями средствам массовой информации. Цели транспарентности преследует и прави­ло, согласно которому в каждом материале, помещаемом в периоди­ческих печатных изданиях за плату, должно указываться, из избирательного фонда какого кандидата он был оплачен. Если же публикация помещена бесплатно, то и это должно быть указано, как и то, какому кандидату она принадлежит (п. 3 ст. 41 Закона об ос­новных гарантиях избирательных прав).

Согласно этому закону (ст. 2) информационное обеспечение со­ставляет одну из важнейших гарантий избирательных прав. Роль СМИ состоит в том, чтобы помочь гражданам интегрироваться в процесс формирования органов власти, обрести и реализовать навы­ки открытой политической борьбы. В то же время освещение изби­рательной кампании, в частности по телевидению, не только при­ближает массы к политике, но и низводит предвыборную борьбу до уровня спортивного состязания, возбуждая не только гражданствен­ность, но и азарт.

Следует отметить, что избирательные кампании в целом оказы­вают стимулирующее воздействие на функционирование всей сис­темы непосредственной демократии и отдельных ее институтов, инициируя проведение митингов, демонстраций, сбор подписей и т. д. В свою очередь, эффективная самореализация институтов не­посредственной демократии в период подготовки и проведения вы­боров составляет важное средство достижения целей избирательных кампаний.

Все ныне действующие избирательные законы федерального уровня были приняты едва ли не накануне выборов. Более того, по­добная практика может уже считаться российской традицией. Так, президентские выборы в июне 1991 г. проходили по закону от 24 ап­реля 1991 г., в июне 1996 г. — от 17 мая 1995 г., в марте 2000 г. — по закону от 31 декабря 1999 г. Точно такая же закономерность наблю­дается и в отношении выборов депутатов Государственной Думы: в 1995 г. их избирали по закону от 21 июня 1995 г., а в 1999 г. — по за­кону от 24 июня 1999 г. Может сложиться впечатление, что законы о выборах воспринимаются законодателем как акты временные, с огра­ниченным сроком действия, создаваемые в каком-то смысле ad hoc.

Действующее российское законодательство различает использо­вание СМИ в избирательной кампании и их участие. В первом слу­чае СМИ выступают преимущественно как производитель массово-информационных услуг, во втором — как самостоятельный институт демократии. Причем обе указанные ипостаси СМИ взаимосвязаны и неразделимы: с одной стороны, использование СМИ субъектами по­литических отношений, как правило, означает вовлечение печатной и электронной прессы в политический процесс; с другой, ее участие в политическом процессе в конечном счете является результатом ее использования теми или иными субъектами политических отношений.

Правда, законодатель не всегда точно определяет, в каком случае речь идет об использовании СМИ, а в каком — об участии СМИ. Так, в п. 7 ст. 48 «Закона о выборах Президента Российской Федерации» не делается никакого различия между «участием» СМИ в агитаци­онной деятельности и их участием в освещении избирательной кам­пании.

Очевидно, что СМИ, в отличие, например, от кандидатов на должность президента, не являются субъектами агитационной дея­тельности, а, следовательно, не могут считаться и ее участниками. Они лишь производители информационных услуг. Это прямо следу­ет из конструкции норм ст. 8 «Закона о выборах Президента Россий­ской Федерации». С одной стороны, гражданам и политическим об­щественным объединениям здесь гарантируется свобода проведения предвыборной агитации в любых допускаемых законом формах и законными методами. С другой стороны, зарегистрированным кан­дидатам гарантируются равные условия доступа к средствам массо­вой информации для проведения предвыборной агитации.

Напротив, в освещении избирательной кампании СМИ призваны играть главенствующую роль. Кандидаты не вправе в этом участво­вать, а избирательные комиссии должны обеспечить лишь информи­рование избирателей о сроках и порядке осуществления избиратель­ных действий, ходе избирательной кампании, выдвинутых и зарегистрированных кандидатах.

Законодательство различает использование СМИ: а) избиратель­ными комиссиями, б) органами местного самоуправления (напри­мер, для публикации списков избирательных участков), в) зарегист­рированными кандидатами.

По содержанию формы использования СМИ подразделяются: а) на информирование, б) предоставление (платное или бесплатное) печатных площадей и эфира для агитации. В свою очередь, инфор­мирование реализуется в формах опубликования и оповещения. Опубликование и оповещение имеют черты как сходства, так и раз­личия. Общим является то, что законодательство, как правило, уста­навливает определенные сроки.

Для опубликования, в отличие от оповещения, характерно то, что закон, как правило, связывает с ним наступление определенных юридических последствий. Более того, оно нередко используется в законе как заключительная стадия легитимации. Так, согласно п. 2 ст. 5 «Закона о выборах Президента Российской Федерации» реше­ние о назначении выборов подлежит официальному опубликованию в СМИ не позднее чем через 5 дней со дня его принятия. И именно «со дня официального опубликования» решения о назначении выбо­ров начинается избирательная кампания, которая продолжается опять-таки «до дня официального опубликования» результатов вы­боров (ст. 2 «Закона об основных гарантиях избирательных прав»).

Опубликование отличается от оповещения также тем, что пред­полагает полное воспроизведение того или иного документа со все­ми установленными законом атрибутами. Для него характерен стро­го определенный порядок подготовки документа и его направления для опубликования, а также установление органов, ответственных за его надлежащее обнародование.

Там, где в контексте избирательного законодательства речь идет именно об официальном опубликовании, обязанность публикации лежит не на СМИ, а на структуре власти. Например, публикация списков избирательных участков с указанием их номеров и границ, мест нахождения участковых избирательных комиссий, помещений для голосования и номеров телефонов участковых избирательных комиссий возлагается на глав муниципальных образований. Распро­страняются соответствующие нормы только на те печатные СМИ, которые являются официальными публикаторами органов государственной власти и местного самоуправления. При отсутствии офи­циального публикатора орган власти или самоуправления вправе ис­пользовать другие формы обнародования своих решений.

В тех случаях, когда по смыслу закона речь идет об опубликова­нии, которое не является официальным и как таковое не порождает правовых последствий, круг средств массовой информации значи­тельно расширяется. В частности, избирательные комиссии, как пра­вило, не имеют своих официальных публикаторов (исключение со­ставляет ЦИК России, имеющий собственный печатный орган). Поэтому их решения бесплатно публикуются в тех СМИ, которые созданы с государственным участием или имеют бюджетное финан­сирование (п. 7 ст. 12 «Закона о выборах Президента Российской Федерации»). Правда, закон не всегда четко отграничивает опубли­кование от оповещения (обнародования). На практике СМИ широко используются для оповещения, а публикация осуществляется и по­мимо периодической печати.

Федеральные избирательные законы довольно подробно, хотя не всегда четко и полно, определяют круг средств массовой информа­ции, услугами которых могут пользоваться зарегистрированные кандидаты для проведения предвыборной агитации. Внутри этого круга законодатель выделяет несколько категорий СМИ с различ­ным правовым статусом. «Закон о выборах Президента Российской Федерации» (подпункты «а» — «г» ст. 47) наиболее последовательно подразделяет СМИ, выделяя прежде всего группу средств массовой информации, которые можно условно обозначить как «уполномочен­ные». В эту группу входят телерадиокомпании и редакции периоди­ческих печатных изданий: 1) учредителями (соучредителями) кото­рых являются государственные органы, организации, учреждения и (или) 2) которые финансировались в предшествующий выборам год не менее чем на 15 процентов своего бюджета за счет средств, выде­ленных органами государственной власти или местного самоуправ­ления.

Следует заметить, что использование здесь любимого юристами союза «и (или)» создает возможность включения в данную группу тех СМИ, которые имеют государственных соучредителей, но не по­лучают от них никакого финансирования. Но за счет каких средств в таком случае подобные СМИ должны будут осуществлять функции, возложенные законом на «уполномоченные» средства массовой ин­формации? В аналогичной ситуации неминуемо окажутся те СМИ, которые ранее получали финансовую поддержку от государства, но лишились ее в год выборов.

Разгадку этого противоречия следует искать в тех статьях изби­рательных законов, где указывается, что государственные СМИ покрывают связанные с выборами расходы «за счет средств текущего бюджетного финансирования» указанных средств массовой инфор­мации (п. 2 ст. 26 «Закона об основных гарантиях избирательных прав»). Причем закон говорит именно о бюджетном финансирова­нии, то есть о целевом предоставлении бюджетных средств конкрет­ным СМИ, а не о предоставлении определенным категориям СМИ каких-либо льгот, например по налогам или арендной плате. Следо­вательно, речь идет только о СМИ, финансируемых из того или ино­го бюджета.

Отсюда следует, что фактически в категорию «уполномочен­ных» попадают только те СМИ (независимо от наличия государст­венных органов в числе их соучредителей), которые получают бюд­жетное финансирование в год выборов. Примечательно, что если редакция СМИ только в год выборов начала получать бюджетное финансирование, то, строго говоря, она не попадает в категорию «уполномоченных».

Внутри данной категории выделяются, во-первых, печатные и аудиовизуальные СМИ, а во-вторых, общероссийские и региональ­ные СМИ.

«Уполномоченные» СМИ несут главную нагрузку по информа­ционному обеспечению избирательной кампании. На них возложены следующие задачи: