В. Значение обычая, традиции и закона в государственном управлении

В жизни русского общества XVI-XVII вв. обычное и писаное право играли большую роль. Но значение обычая было больше, чем значение закона. Идея правотворчества еще не признавалась, нерушимость стари­ны была руководящей идеей для всех. Воля государей, какой бы обшир­ной и сильной она ни была, находилась под защитой обычая. Сами госу­дари свой авторитет ставили ниже старины и признавали, что по своему усмотрению они не могут творить право. При последователь­ном проведении точки зрения, что обычай, старина, традиция не может никто отменить, не возникло бы само Московское государство, не про­изошло бы никаких социальных изменений. Выход из противоречия был найден в том, что государи не издавали никаких общих уставов для опре­деления государственного быта на новых началах, а переделывали старый быт постепенно, длинным путем отдельных мер, правительственной прак­тикой. Посредством этой практики постепенно складывались новые обы­чаи, с течением времени закрепляемые в законодательстве. При этом но­вые явления жизни подводились под старые формулы, а в оправдание нововведений в государственном быту ссылались не на действительную, а на вымышленную, фиктивную старину. Людям казалось, что ничего не меняется; между тем жизнь и регулировавшее ее право изменялись.

Вследствие того что воля московских государей была ограничена тра­дицией и учреждениями, им не удалось осуществить идеальный вариант самодержавия, хотя их реальная власть казалась иностранным наблюда­телям выше власти всех монархов Европы. Но могущество власти рус­ских царей сказывалось в отношении к лицам, а не к существующему порядку. Порядок, учреждения стояли под защитой старины, старых обы­чаев и считались неприкосновенными ни для чьей воли. Местничество, например, во многих отношениях было вредно для интересов государ­ственной службы и ставило пределы власти государей даже над отдель­ными людьми. Тем не менее московские государи в течение двух веков подчинялись правилам местнических счетов вплоть до официальной от­мены Земским собором института местничества в 1682 г.

Таким образом, в России XVII в. существовала специфическая форма государственности. Субъектами государственного управления выступали государь, Боярская дума, патриарх с Освященным собором, Земский со­бор и, что важно, общество, которое чаще всего представляли духовен­ство, служилые люди и посадские, а провинцию — Москва. Отношения между субъектами власти не имели договорной юридической основы, а строились на обычае, традиции — в зависимости от обстоятельств и носи­ли фактический характер, вытекавший из реального соотношения обще­ственных сил. Для леги тимности важнейших государственных решений тре­бовалось их одобрение Боярской думой, Освященным собором, земскими соборами, народом, хотя и не всегда всех вместе. Государство имело те­ократический характер, потому что, во-первых, государь считался пред­ставителем Бога, а его власть проистекала из воли Божьей и имела боже­ственный характер, во-вторых, церковь как институт была одним из субъектов публичной власти, в-третьих, русское государство считало сво­ей важнейшей задачей содействовать церкви в руководстве подданных к вечному спасению. Тип русской государственности, существовавший в XVI-XVII вв., можно назвать народной, или патриархальной, монархи­ей. Государь осуществлял традиционно-харизматическое господство: тра­диционным, потому что основывалось на вере в законность и священность издревле существующих порядков, харизматическим, потому что покои­лось на вере в мудрость, святость и могущество самого государя.

Среди четырех важнейших политических функций: извлечение нало­гов, распределение благ и услуг, регулирование поведения и символи­ческие процедуры — больше всего усилий и внимания государство уде­ляло извлечению средств в форме прямых и косвенных налогов, натуральных повинностей, разного рода сборов, монетной, соляной и прочих регалий, затем — «символической политике»: пиры, празднества, церемонии, религиозные обряды, хождение царя и царицы по монасты­рям, церквам, богадельням, тюрьмам, прощение преступников и раздача милостыни, денег, подарков, которые сопровождали все важные события в общественной жизни и на которые уходили огромные средства из госу­даревой казны. На третьем месте стояло распределение благ (земли, де­нег), на четвертом — регулирование поведения посредством политичес­кого контроля за поведением отдельных членов и групп обществ через санкции, материальные или финансовые стимулы, используя методы убеж­дения, принуждения, а также путем воздействия на систему жизненных ценностей. Главной целью политического процесса являлось поддержа­ние социального порядка, стабильности, общественной безопасности, спра­ведливости. Этим ценностям в жертву приносились свобода, экономи­ческое благосостояние, качество жизни, личная безопасность.

В Московской Руси верховная власть при проведении государствен­ной политики принимала во внимание, кроме мнения бюрократии и ар­мии, мнение тех, кто имел право участвовать в земских соборах: бояр­ства, духовенства, дворянства, посадских людей; в 1678 г. на их долю приходилось около 8 % всего населения. Это были реальные или потен­циальные участники политического процесса в мирное время. Остальная часть население либо пассивно подчинялась коронной администрации, обычаям и законам, не вовлекаясь в политическую жизнь, либо вообще имела весьма смутное представление о правительстве и политике. Однако в периоды кризисов участниками политического процесса становилось большинство взрослого мужского населения.

Х.2. Дворянская патерналистская монархия XVIII в.

А. Новое обоснование легитимности власти

Обоснование легитимности власти государя и, следовательно, госу­дарственной власти, которая персонифицировалась в царе, в XVIII в. су­щественно изменилось. Новый официальный взгляд был ясно выражен в «Правде воли монаршей» (1722) в соответствии с теорией договорного происхождения власти, популярной в то время в Западной Европе: власть возникла по договору и для пользы подданных, народ передал власть в руки монарха добровольно, навсегда и безусловно. Вот почему норманс­кая теория в XVIII-XIX вв. являлась официальной версией происхожде­ния русского государства. Это рациональное основание власти было не­понятно народу и предназначалось для социальных верхов. Основанием, понятным массам, признавалось церковное учение о богоустановленно- сти власти, но в соответствии с духом времени известные слова из Биб­лии получали современную интерпретацию: «Всякий государь, наследи­ем или избранием скипетр получивший, от Бога оный приемлет» (выделено мною. — Б. М.). Чтобы примирить договорную теорию и уче­ние о богоустановленности власти, был провозглашен принцип: «Глас на­рода — глас Божий». Всякая власть от Бога, потому что народная воля управляется Божьей волей. Третье обоснование власти состояло в том, что она имеет целью общее благо всех подданных—их телесное и духов­ное благосостояние, лучшее земное устроение и общий мир. Эта цель, однако, может быть достигнута в том случае, если государство распоря­жается и телом, и душой подданных, устанавливает для них различие добра и зла, употребляет и направляет силы и способности каждого к цели, намеченной властью. Новое обоснование власти снимало с государя ог­раничение традицией и обычаем. Традиция переставала быть священ­ной, а древность государственных институтов — критерием их совершен­ства, что позволило верховной власти вносить в государственный строй и общественный быт большие изменения, руководствуясь вполне рацио­нальным соображением — стремлением к общему благу. Изменение ха­рактера русской государственности при Петре I отразилось в самом на­звании России: Святая Русь стала называться Российской империей — священное государство стало светским.

Из обоснования легитимности выводились три правила поведения об­щества: 1) выполнять все повеления власти без ропота и сопротивления, 2) никогда не судить своего государя, 3) не указывать монарху, что де­лать. Сравнительно с XVI-XVII вв. правила в значительной мере измени­лись. Теперь главной обязанностью царя стало руководить всей жизнью подданных ради их же блага, а главной обязанностью подданных — без­ропотно подчиняться тоже ради своей пользы, ибо один царь, даже воп­реки желанию общества, может обеспечить общее благо. Другими сло­вами, царь остался субъектом, но общество превратилось в объект руководства и управления. Изменились также цели власти и правила по­ведения государя. Ему вменялось в обязанность заботиться о всенарод­ной пользе и благе Отечества, понимаемыми теперь не как заботу о спа­сении душ своих поданных, а как заботу о материальном благополучии подданных, экономическом и политическом процветании государства. Сам Петр I разделял и активно претворял этот взгляд в жизнь. Например, в 1711 г. была введена новая форма присяги не только на имя государя, как было прежде, но и на имя государства.

При Петре I власть монарха приобрела самодержавный характер де- факто и формально-юридически. Законодательное определение самодер­жавия дано в ряде указов и, в частности, в 1716 г. в Воинском уставе: «Его величество есть самовластный монарх, который никому на свете о своих делах отчет дать не должен, но силу и власть имеет свои государ­ства и земли, яко христианский государь, по своей воле и благомыслию управлять». В Регламенте Духовной коллегии в 1721 г. власть монарха прямо названа «самодержавной». Таким образом, Петр I, отказавшись от одной половины старой формулы легитимности власти, накладывавшей на государя обязанность ограничивать свою власть моралью, религией и традицией, в полной мере воспользовался второй половиной формулы, дававшей легитимному государю полную свободу рук и воли.

В манифесте Анны Иоанновны о вступлении на престол в 1730 г. под­тверждается «самодержавство» императорской власти. Екатерина И, следуя духу просвещенного абсолютизма, в своем «Наказе» рациональ­но обосновывала необходимость самодержавия для России двумя обсто­ятельствами: огромным пространством российского государства, чтобы быстрота решений монарха могла компенсировать дальность расстояний (аргумент Монтескье), и выгодой для подданных повиноваться одному господину, а не многим (в этом заключается намек на аристократический и демократический образ правления). Просвещенный самодержавный мо­нарх может и должен соединить знания и власть, насаждать всей полно­той своей власти естественное право и рациональные истины, недоступ­ные темным массам, направить действия людей «к получению самого большого для них добра», не отнимая при этом их «естественной свобо­ды». Екатерина II более настойчиво и последовательно, чем Петр I, стре­милась к утверждению в России «законной монархии», способной реа­лизовать общественные потребности в благополучие каждого подданного.

В царствование Павла I в 1797 г. самодержавная власть государя еще раз получила законодательную формулировку. Самодержавный государь для получения прав на престол более не нуждался в чьем-либо одобрении. Участие народа в коронационных торжествах сохранилось, но перестало служить средством придания церемонии легитимности, способом получе­ния народного одобрения нового монарха и выполняло роль символичес­кой процедуры. Вступление на престол сопровождалось изданием манифе­ста и одинаковой для всех присягой подданных. Но в 1741 г. Елизавета Петровна запретила приводить к присяге помещичьих крестьян (48 % всего населения страны), как объяснялось в указе, ввиду принесения за них при­сяги со стороны помещиков. В начале XVIII в. изменился также формуляр царских указов: старинная формула «государь указал и бояре приговори­ли» исчезла. Вместо ссылок на ходатайства подданных, совещания с Бояр­ской думой и решения земских соборов мы встречаем только указание на монаршую волю, подкрепляемое ссылкой на государственный интерес: «Мы, Петр первый, царь и самодержец всероссийский, и проч., и проч., и проч., объявляем сей указ всем подданным нашего государства»; «Мы, Петр III, по данной нам от всевышнего власти, из высочайшей нашей императорс­кой милости... жалуем всему российскому благородному дворянству воль­ность и свободу».

Петр I — первый царь, нарушивший традицию оправдывать свои дей­ствия ссылками на старину и открыто действовавший в соответствии с рациональными соображениями, — при первой возможности навсегда избавился от патриарха, Боярской думы, Освященного собора и перестал созывать земские соборы (последний был созван в 1683 г.). Другими словами, даже Петр I боялся иметь рядом с собой эти учреждения, следо­вательно, они действительно ограничивали действия царя.

Упразднив Боярскую думу как учреждение в 1700 г., Петр I нашел применение боярам в новых учреждениях, прежде всего в Сенате (1711). Царь превратил боярство в новую элиту, которая продолжала доминиро­вать в высшем эшелоне власти, но на условиях, продиктованных Петром: полное подчинение монарху; обязательность государственной службы, которая должна начинаться с низших чинов и проходить с учетом не столько происхождения, сколько компетенции, образования и служебной пригодности; лишение аристократии собственной организации; открытость для представителей из других социальных групп. Аристократия приняла эти условия, но через пять лет после смерти Петра I, в 1730 г., при избра­нии на престол Анны Иоанновны, сделала попытку восстановить свое пре­жнее значение и ограничить самодержавие. Однако среди дворянства взяли верх сторонники самодержавия. Аналогичным образом Петр поступил и с иерархами православной церкви. Освященный собор фактически пре­кратил свое существование в 1700 г. со смертью последнего патриарха. В 1721 г. вместо него был учрежден Правительственный Синод, который был признан патриархами восточных православных церквей в качестве высшего соборного правительства русской церкви, равнозначного пат­риархам. Церковь перешла под контроль государства, а ее догматическое и нравственное учение было приспособлено к светским потребностям последнего. Знаковыми для нового положения церкви явились два собы­тия. В 1730 г. Анна Иоанновна во время коронации в соборе вошла в алтарь, что в православии делать женщинам воспрещается, и причасти­лась по священническому чину (с 1676 г. так причащались государи муж­ского пола). Начиная с Елизаветы Петровны возложение на себя короны и порфиры стало производиться не высшим церковным иерархом, как преж­де, а самим государем.

С 1721 г. царь принял титул императора. Смысл этого состоял в том, чтобы указать на стремление России следовать западноевропейским тра­дициям, в то время как царский титул говорил о преемственности рус­ских государей с византийскими. С 1724 г. короновался не только госу­дарь, но и государыня, а обряд коронования начиная с Екатерины I стал происходить по европейскому образцу. Сложная система придворных ритуалов, церемоний, празднеств, приемов и символов утверждала образ монарха как героя, просвещенного лидера, одобренного Богом и обще­ством. Все эти новые моменты служили двоякой цели — поставить рос­сийских монархов вровень с западноевропейскими и максимально высо­ко над подданными.

В XVIII в. у всех слоев русского общества изменились политические воззрения, но у высших классов в большей мере, чем у низших. В начале XVIII в. идея всеобщей службы государю с целью достижения боже­ственной благодати и спасения сменилась идеей всеобщей службы госу­дарству ради общего блага. Считалось, что именно гражданская служба царя и подданных ради «общей народной пользы», «общего блага» есть основной путь к спасению. В дворянском обществе возникла и постепен­но усваивалась идея о необходимости формального ограничения само­державия фундаментальными, основными законами, обязательными не только для подданных, но и для монарха. В 1730 г. члены Верховного тайного совета попытались обусловить вступление на престол Анны Иоан­новны принятием «кондиций», ограничивающих власть монарха некими, неизвестными историкам, принципами. В 1754 г. фаворит Елизаветы Пет­ровны И.И. Шувалов разработал проект введения «фундаментальных и непременных законов». В следующее царствование с подобными проек­тами выступил воспитатель цесаревича Павла Н.И. Панин, А. А. Безбород­ко, А.Р. Воронцов, а сама императрица публично высказывала идеи о том, что законы, установленные монархом, должны составлять фундамент об­щественной жизни, в своем «Наказе, данным Комиссии для сочинения Нового уложения». В 1780-е гг. Екатерина II перешла от слов и рекомен­даций к делу, разработав проект Свода государственных установлений, которые, по ее мысли, должны были лечь в основание «законной монар­хии» России. Императрица не окончила свой проект и не опубликовала завершенные части, но все свое царствование пыталась реализовать идеи, в нем заложенные.

Православное духовенство поддерживало традиционную концепцию власти: царская власть сравнивается с отцовской; священное венчание на царство сообщает царской власти святость, а союзу между царем и наро­дом — любовь; деятельность царя неразрывно связана с осуществлением воли божьей; подчинение царской власти Богу создает союз церкви и государства, которые дружно и в одинаковом направлении ведут народ ко благу. Этот взгляд на самодержавие был по-прежнему понятен и бли­зок народному воззрению на государя как на сакрального монарха.

Патерналистская парадигма верховной власти официально поддержи­валась в течение всего периода империи и часто фигурировала в прави­тельственных указах XVIII-XIX вв. Титул «Отца Отечества», который при­нял Петр I в 1721 г., адекватно отражал взгляды государя, окружения и подданных на характер его власти. Все монархи воспитывались в соот­ветствующем духе, им с детства внушалось, что русские цари — защит­ники и носители национального духа страны, они являются для народа оплотом отеческой доброты и бесконечной справедливости. Патернали­стские идеи господствовали в среде крестьянства до конца империи, а в русской армии — до 1860-х гг.: офицеры смотрели на солдат как на де­тей, а солдаты на офицеров — как на отцов-командиров.

Политические представления, которые утверждали такие идеи, как патернализм, народность, демократизм, могущество и священность мо­нарха, тождественность интересов царя и народа в XVIII - первой поло­вине XIX в. под влиянием государственной и церковной пропаганды глубоко проникли в народную, прежде всего крестьянскую, политичес­кую культуру и приняли форму так называемого наивного монархизма, который отнюдь не был наивным, поскольку народ активно использовал свой монархизм в борьбе за собственнные интересы. Народным идеа­лом политического устройства в XVIII-первой половине XIX в. явля­лась самодержавная монархия, в силу этого существовавший государ­ственный строй признавался легитимным. Новый момент в народном политическом сознании XVIII в. состоял в том, что государь стал отде­ляться от государства как от аппарата принуждения, как от совокупнос­ти чиновников, стоящих между народом и государем. Но это только уси­ливало патерналистскую парадигму.