ВСТУП
Після проголошення незалежності України і прийняття чинної Конституції України відбулися і продовжують відбуватися радикальні процеси демократизації суспільства і держави. Складовою частиною цих процесів є визнання і гарантування місцевого самоврядування в Україні, яке нині стало реалією суспільного життя.
Донині тривають гарячі дискусії щодо його доцільності і природи, продовжується формування його системи, яка тривалий час, на жаль, залишається незавершеною, але дедалі відчутнішими й очевиднішими стають результати його функціонування в селах, селищах і містах, дедалі більше поваги виявляють до органів і посадових осіб місцевого самоврядування органи державної влади та їхні посадові особи. Визнання територіальних громад первинним суб'єктом місцевого самоврядування, основним носієм його функцій і повноважень, надання якісно нового статусу місцевим радам і утворення одноособових інститутів місцевого самоврядування — сільських, селищних, міських голів — змінило не лише механізм здійснення публічної влади на місцях, а й політичну систему всього суспільства. Нині на часі його реформування і реформування політичної системи в цілому.
Становлення місцевого самоврядування супроводжується бурхливим розвитком законодавства в цій галузі, багатогранною локальною нормотворчістю і ратифікацією відповідних міжнародно-правових актів. Закономірним наслідком цього нормотворчого процесу є становлення якісно нового інституту конституційного права та нової галузі права — муніципального права України, основними джерелами якої є чинна Конституція України, Закон України "Про місцеве самоврядування в Україні" (1997p.), Європейська Хартія про місцеве самоврядування, Конституція Автономної Республіки Крим та Закон України "Про столицю України — місто-герой Київ" та низка інших нормативно-правових актів.
Реалізація муніципального права, його подальший розвиток і вдосконалення залежать значною мірою від розвитку відповідної галузі науки та навчальної дисципліни.
2
1. Поняття муніципального права України
Процес становлення та розбудови Української держави збігся у часі з реформуванням політичної системи та ста¬новленням нових демократичних інститутів публічної вла¬ди, формуванням громадянського суспільства, утверджен¬ням нових принципів економічної системи, що базуються на ринкових відносинах та розвитку підприємництва. Це об'єктивно привело до суттєвих змін у системі національ¬ного права України, появі в ній нових галузей як приватно¬го, так і публічного права.
Однією з таких нових галузей права і є галузь муніци¬пальне право, яка сьогодні перебуває на етапі становлення, що потребує наукового обґрунтування її самостійного міс¬ця в системі національного права України, визначення пред¬мета, системи та джерел, наукової розробки відповідного понятійного апарату.
Поява галузі муніципального права тісно пов'язана зі становленням та розвитком в Україні місцевого самовряду¬вання - відносно самостійної форми публічної влади, що характеризує право та здатність територіальних соціальних спільнот - територіальних громад - самостійно вирішувати питання місцевого значення. Процес формування галузі му¬ніципального права України стикається з багатьма трудно¬щами. І це зрозуміло, адже він тісно пов'язаний з кардиналь¬ною зміною поглядів щодо принципів організації влади на місцях, її взаємовідносин з населенням та центральною вла¬дою.
Сучасний інститут місцевого самоврядування є своєрід¬ним результатом тисячолітнього вітчизняного й світового досвіду організації публічної влади, взаємовідносин влади з людиною, який наочно свідчить, що спрямованість влади на задоволення потреб людини, її функціонування в ін¬тересах людини можуть бути забезпечені лише за умови реальної участі людини у формуванні цієї влади, відпові¬дальності влади перед людиною та її максимальної набли¬женості до людини.
Місцеве самоврядування якраз і виступає владою, що максимально наближена до людини та спрямована на захист її прав і свобод, - воно здійснюється безпосередньо територіальною громадою (тобто людьми, які становлять громаду) або сформованими нею органами та забезпечує задоволення всіх найважливіших потреб людини, надання їй необхідних для нормальної життєдіяльності громадських послуг.
Питання організації та функціонування місцевого само¬врядування, враховуючи його виключно важливе значення в контексті здійснення народовладдя, потребують відповід¬ної правової регламентації в національному законодавстві України і в актах локальної нормотворчості. Враховуючи відносно самостійний характер цієї форми публічної влади, можна зробити висновок про доцільність здійснення регла¬ментації питань, пов'язаних з місцевим самоврядуванням, у рамках окремої галузі національного права - муніципаль¬ного права.
Подібна практика існує в зарубіжних країнах, при цьому не лише в тих, де місцеве самоврядування визнається та розвивається вже сотні років, а й у «пострадянських краї¬нах», де до початку 90-х років воно тривалий час категорич¬но заперечувалося, а управління місцевими справами здійс-нювалося через систему місцевих органів державної влади (місцеве управління). Таким чином, ми можемо спостерігати в структурі національного права зарубіжних країн існування окремої галузі права, предметом якої виступають відносини, що виникають у процесі здійснення управління на місцевих рівнях суб'єктами місцевого самоврядування, хоча офіцій-на назва цієї галузі може бути різною в різних країнах. Так, у Німеччині її традиційно іменують «комунальне право», а, наприклад, у Великій Британії, Іспанії, Росії, Швеції -„муніципальне право“.
В Україні відповідна галузь права перебуває лише на етапі становлення. Відповідно, вона ще не отримала офіційної назви, тобто цей термін або близькі йому за се¬мантикою – [за значенням слова] терміни - «муніципалітет», «муніципальна вла¬да», «муніципальна власність» тощо не вживаються ні в Конституції, ні в чинному законодавстві України, хоча вже з'явилися перші наукові праці, підручники та посібники, в яких обґрунтовується доцільність використання терміна «муніципальне право».
Але, слід зазначити, що Європейська хартія місцевого самоврядування, яка відповідно до статті 9 Конституції України є частиною національного законодавства містить в п.3 статті 4 (Сфера компетенції місцевого самоврядування) термін „Муніципальні функції”, що за змістом статті означає „функції місцевого самоврядування”. Отже, незважаючи на відсутність в національному праві чіткого юридичного визначення цього терміну, та враховуючи усталеність цього терміну для іменування галузі права в країнах Європейського союзу з однієї сторони, в Російській федерації – з іншої сторони, важливість історичного впливу європейського самоврядування (через так зване Любекське і Магдебурзьке право) на українську політико – правову дійсність, варто погодитись з думкою щодо умовної ідентифікації назви місцеве самоврядування – як право територіальної громади на муніципальне право.
Звичайно, цей термін запозичений з правових систем інших держав, а походить він від «муніципалітет» (лат. Municipium - самоврядна громада (Муніципалітет (англ. municipality; укр. муніципалітет) • 1) орган місцевого самоврядування; • 2) приміщення, що займає орган місцевого самоврядування.
Також у законодавстві багатьох європейських країн використовується термін «муніципалітет» і з дещо іншим розумінням (від лат. municipium : «munis» — тягар та «capio» — приймаю). Цей термін з'явився ще за часів стародавнього Риму. Ним традиційно позначали міське управління, що брало на себе тягар вирішення міських проблем, розпорядження господарськими об'єктами, які забезпечували життєдіяльність громади. Погодьтеся, глибокий зміст наші предки вклали у поняття управління певною громадою. За їхньою логікою, це важка ноша, яку хтось обраний змушений нести на користь суспільства.
Отже, назва „муніципальне право України” є значною мірою умовною.
Таким чином, проводячи аналогії, прийдемо до висновку, що термін «муніципальне право» у вітчизняній та зару¬біжній юридичній літературі застосовується у таких зна¬ченнях: • по-перше, для позначення відповідної галузі націо¬нального права; • по-друге, для позначення галузевої юридичної науки, що вивчає муніципально-правові норми та галузь суспіль¬них відносин, які становлять предмет галузі муніципаль¬ного права; • по-третє, останнім часом і для позначення в багатьох національних навчальних закладах, наприклад, в юридичному факультеті Львівського національного університету імені Івана Франка, в Одеській національній юридичній академії, у ВНЗ Києва, Донецька, Харкова і ін. відповідної навчальної дисципліни, в рамках якої вивчаються основні положення науки муні-ципального права. Наш Юридичний інститут Прикарпатського національного університету імені Василя Стефаника започатковує таку навчальну дисципліну.
Отже, вже сьогодні муніципальне право можна розглядати як самостійну галузь національного права України. На користь такого висновку свідчать, насамперед, положен¬ня Конституції України, де міститься велика кількість норм (викладені більш як у двадцяти статтях), в яких за¬кріплюються основні принципи організації та функціо-нування місцевого самоврядування. Зокрема, Конститу¬ція України : • фіксує принципи визнання та гарантування місцевого самоврядування (ст. 7) [Стаття 7. В Україні визнається і гарантується місцеве самоврядування.]; • підзаконності місцево¬го самоврядування (ст. 19) [Стаття 19. Правовий порядок в Україні ґрунтується на засадах, відповідно до яких ніхто не може бути примушений робити те, що непередбачено законодавством.
Органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.]; • вона визначає статус органів місцевого самоврядування як самостійного виду органів публічної влади (вони не входять до системи органів державної влади — ст. 5 Стаття 5. Україна є республікою.
Носієм суверенітету і єдиним джерелом влади в Україні є народ.
Народ здійснює владу безпосередньо і через органи державної влади та органи місцевого самоврядування.
Право визначати і змінювати конституційний лад в Україні належить виключно народові і не може бути узурповане державою, її органами або посадовими особами. Ніхто не може узурпувати державну владу.) та службу в органах місцевого самоврядування як самостійний вид публічної служби (ст. 38 Стаття 38. Громадяни мають право брати участь в управлінні державними справами, у всеукраїнському та місцевих референдумах, вільно обирати і бути обраними до органів державної влади та органів місцевого самоврядування.
Громадяни користуються рівним правом доступу до державної служби, а також до служби в органах місцевого самоврядування.); • дає визначення місцевого самоврядування як права територіальної громади самостійно вирішувати питання місцевого значення (Стаття 140. Місцеве самоврядування є правом територіальної громади — жителів села чи добровільного об'єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища та міста - самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України. • тощо.
Тому, якщо взяти до уваги лише кількість конституційних норм, присвячених питанням, що становлять предмет му¬ніципального права, то муніципальне право має більше підстав для існування в якості самостійної структурної частини права, ніж всі інші (за винятком хіба що консти¬туційного права) галузі національного права України.
Проте обґрунтування муніципального права як само¬стійної галузі права не вичерпується посиланням на знач¬ну кількість конституційних норм, що регулюють пи¬тання місцевого самоврядування. Воно відповідає всім основним вимогам до галузі права, що сформульовані загальною теорією держави та права.
Як і інші галузі права, муніципальне право являє со¬бою структурний підрозділ системи національного права, що характеризується специфічним режимом правового регулювання й охоплює відносно самостійний комплекс однорідних суспільних відносин, воно відрізняється від інших галузей права предметом, методом та джерелами, має власну систему.
Як і будь-яка інша галузь права, муніципальне право являє собою сукупність правових норм, що регулюють певний комплекс суспільних відносин. У силу цього, для визначення муніципального права (як і визначення будь-якої іншої галузі права) першочергове значення має вста¬новлення предмета правового регулювання - кола су¬спільних відносин, що регулюються муніципально-право¬вими нормами.
Водночас у вітчизняній та зарубіжній (зокрема, ро¬сійській) юридичній літературі висловлюються різні під¬ходи до окреслення предмета муніципального права, що не могло не привести до різних варіантів визначення цієї галузі. В науковому плані це цілком нормальне яви¬ще, адже як і галузь, так і вітчизняна наука муніципаль¬ного права перебувають на етапі становлення, що супро¬воджується формуванням різних наукових шкіл і, як наслідок, різних підходів при розробці відповідного ка¬тегоріального апарату. Але з точки зору тих, хто вивчає навчальну дисципліну «Муніципальне право», подібна ситуація може викликати певні труднощі в засвоєнні програмного матеріалу, оскільки саме визначення галузі конституційного права значною мірою обумовлює систе¬му цієї навчальної дисципліни і його різні варіанти мо¬жуть призвести до неоднозначності у визначенні пред¬мета навчальної дисципліни.
Так, у першому вітчизняному підручнику з муніци¬пального права за ред. В.Ф. Погорілко, О.Ф. Фрицького, до його предмета відносять «відносно самостійний вид суспільних відносин, пов'язаний з ор¬ганізацією і здійсненням місцевої влади, тобто публічної влади, влади народу в межах відповідних адміністратив¬но-територіальних одиниць».
На нашу думку, такий підхід не зовсім коректно відо¬бражає семантику терміна «муніципальний», а також не дозволяє достатньо чітко відокремити групу суспільних відносин, що становлять предмет самостійної галузі пра¬ва. Такий висновок має таке обґрунтування: • по-перше, сам термін «місцева влада» не має законо¬давчого визначення і в юридичній літературі вживається досить довільно, наприклад, для позначення різних суб'єктів влади на регіональному та місцевому територі¬альних рівнях — як органів місцевого самоврядування, так і місцевих органів виконавчої влади; • по-друге, «місцева влада» — це публічна влада, що здійснюється на місцевому і регіональному рівнях, а участь у її здійсненні, з урахуванням існуючої в Україні системи територіальної організації влади, беруть як тери¬торіальна громада, органи місцевого самоврядування, органи самоорганізації населення, так і органи виконавчої влади. А що стосується останніх, то їх діяльність регла-ментується швидше нормами конституційного та адміні¬стративного, ніж муніципального, права і подібне тлума¬чення предмета муніципального права може привести до його невиправданого розширення. З огляду на зазначене, слід підкреслити, що предмет муніципального права охоплює лише суспільні відносини, що складаються у зв'язку з організацією і здійсненням місцевого самоврядування(відносини місцевого самоврядування), що дозволяє характеризувати муніципальне право як право місцевого самоврядування.
Предмет муніципального права є досить специфічним - його становлять суспільні відносини, що виника¬ють не в окремій сфері суспільних відносин, а в різних сферах життєдіяльності суспільства - політичній, еконо¬мічній, соціальній, духовній, тобто там, де реалізують свої повноваження територіальні громади та інші суб'єк¬ти місцевого самоврядування. Об'єднує ці відносини те, що всі вони пов'язані з організацією та здійсненням особ¬ливої форми публічної влади - місцевого самоврядуван¬ня, тобто муніципальне право - це за своїм предметом право безумовно публічне, хоча це не виключає і наявно¬сті в його структурі і приватноправових норм та інсти¬тутів (вони регулюють відносини в тій сфері, де суб'єкти муніципального права виступають як приватноправові утворення, наприклад, діяльність комунальних підпри-ємств, оренда нерухомості, що перебуває у комунальній власності, тощо).
Для визначення кола цих відносин принципове зна¬чення мають положення статті 140 Конституції України, згідно з якою до відання місцевого самоврядування від¬несене вирішення питань місцевого значення. Звичай¬но, це конституційне формулювання є досить розпливчас¬тим і невизначеним - можна навести багато прикладів таких питань, що мають місцеве значення, але згідно з чинним законодавством не віднесені до компетенції територіальної громади чи її органів (наприклад, несвоєчасна виплата заробітної плати на державних підприємствах, що розташовані на території громади), і, навпаки, є бага¬то питань, що мають як місцеве, так і загальнодержавне значення.
Певною мірою ця конституційна невизначеність ком¬пенсується встановленням предметів відання органів міс¬цевого самоврядування в Законі України «Про місцеве самоврядування в Україні», проте питання, віднесені до відання місцевого самоврядування, не можна зводити лише до предметів відання органів місцевого самовряду¬вання і, в силу цього, можна констатувати наявність про¬галини в законодавчому визначенні сфери компетенції місцевого самоврядування. Крім того, значне коло пи¬тань, що, безумовно, мають місцеве значення, віднесені чинним законодавством (Закон України «Про місцеві державні адміністрації») до сфери компетенції органів виконавчої влади.
Наслідком зазначеного є неможливість чіткого та ви-черпного визначення предмета муніципального права. Можна лише вказати на локальний характер відповідних суспільних відносин та окреслити групи однорідних від¬носин (схема 1), що регулюються нормами муніципаль¬ного права і до яких слід віднести відносини, пов'язані: • з організацією та функціонуванням системи місцево¬го самоврядування; • з визначенням основ місцевого самоврядування; • із гарантуванням місцевого самоврядування; • з відповідальністю органів та посадових осіб місце¬вого самоврядування.
Запропонована структура предмета муніципального права має загальний характер, вона охоплює великі масиви суспільних відносин, на які регулюючий вплив здійснює місцеве самоврядування. В свою чергу, вони можуть бути деталізовані. Наприклад, відносини, що виникають у зв'язку з організацією та функціонуванням системи місце¬вого самоврядування, складають таку систему: • відносини, пов'язані з безпосереднім здійсненням територіальною громадою місцевого самоврядування (міс¬цеві вибори, місцеві референдуми, загальні збори); • відносини, пов'язані з участю громадян у здійс¬ненні місцевого самоврядування (місцеві ініціативи, гро¬мадські слухання, громадські роботи тощо); • відносини, пов'язані з організацією та діяльністю органів місцевого самоврядування і органів самооргані¬зації населення; • відносини, пов'язані з розподілом повноважень у системі місцевого самоврядування та їх реалізацією тощо.
Для визначення муніципального права важливе значен¬ня має також його комплексний характер - воно не нале¬жить до основних галузей національного права України, а є вторинним - похідним від інших галузей права. Муніци¬пальне право формується на стику конституційного, адміністративного, земельного, господарського, фінансового, цивільного права внаслідок розвитку місцевого самовря¬дування та законодавства про місцеве самоврядування, що, власне кажучи, і спричинило відокремлення відпо¬відних правових норм у самостійну галузь права.
Комплексний характер муніципального права знахо¬дить прояв й у полівалентності муніципально-правових норм та інститутів - вони одночасно є нормами (інститу¬тами) основних галузей права - конституційного, адмініст¬ративного тощо.
Як комплексна галузь права, муніципальне право ре¬гулює суспільні відносини, що становлять його предмет, із застосуванням методів, притаманних різним галузям права - як імперативних, так і диспозитивних (схема 2).
МЕТОД МУНІЦИПАЛЬНОГО ПРАВА - як галузі національного права є способом її впливу на суспільні відносини, що виникають у процесі визнання, становлення, організації та здійснення муніципальної влади, а також реалізації та захисту муніципальних прав особистості. Розрізняють такі провідні методи муніципального права: імперативний і диспозитивний. • Імперативний (публічно-правовий) метод передба¬чає владний вплив на учасників суспільних відносин, вре-гульованих муніципально-правовими нормами, і він має пріоритетне значення, що обумовлене публічним характе¬ром галузі муніципального права. Імперативні методи за¬сновані на переважному застосуванні припису і включають такі способи регулювання суспільних відносин: 1) дозволяння — надання учасникові права на здійс¬нення певних дій; 2) заборона — покладання на учасника обов'язку утриматися від здійснення певних дій; 3) зобов'язання — покладання на учасника обов'язку здійснити певні дії. • Диспозитивний (приватноправовий метод) — це спосіб регулювання відносин між такими учасниками муніципально-правових відносин, які є рівноправними сторонами, і він може бути застосований, наприклад, при ре¬гулюванні діяльності органів місцевого самоврядування, пов'язаної з реалізацією ними самоврядних повноважень. Диспозитивні методи пов'язані з дозволянням і включають такі способи регулювання суспільних відносин: 1) надання дозволу здійснити певні дії, що мають правовий характер; 2) надання учасникам певних прав; 3) надання учасникам можливості вільного обрання варіанта поведінки.
З урахуванням викладеного можна сформулювати таке визначення муніципального права:
Муніципальне право України — це комплексна га¬лузь національного права України, яку становлять правові норми, що регулюють суспільні відносини, пов'язані з організацією та здійсненням місцевого са¬моврядування, закріплюючи при цьому основи місцево¬го самоврядування, організацію та форми його здійс¬нення, компетенцію та гарантії місцевого самовряду¬вання, відповідальність органів і посадових осіб місцевого самоврядування.