§ 4. Роль Конституционного Суда Российской Федерации в упорядочении взаимоотношений органов государственной власти Ямало-Ненецкого, Ханты-Мансийского автономных округов и Тюменской области

Важным этапом в формировании правовой определенности в урегулировании взаимоотношений автономных округов с краем, областью представляет принятое 14 июля 1997 года Конституционным Судом Российской Федерации постановление № 12-П «По делу о толковании содержащегося в части 4 статьи 66 Конституции Российской Федерации положения о вхождении автономного округа в состав края, области».

Тюменская областная Дума, Дума Ханты-Мансийского автономного округа и Государственная Дума Ямало-Ненецкого автономного округа в 1996 году обратились в Конституционный Суд Российской Федерации с запросом о толковании части 4 статьи 66 Конституции Российской Федерации, содержащей положение о взаимоотношениях края, области и входящего в их состав автономного округа. Тюменская областная Дума исходила из того, что предусмотренное в этой норме Конституции Российской Федерации вхождение автономных округов в состав края, области означает включение территории и населения автономных округов в состав территории и в состав населения края, области. Вследствие этого население, проживающее на территории автономного округа, должно участвовать в выборах законодательной (представительной) и исполнительной власти края, области. Кроме того, по мнению Тюменской областной Думы, на автономный округ распространяется (хотя бы частично) юрисдикция органов государственной власти края, области².

Дума Ханты-Мансийского автономного округа и Государственная Дума Ямало-Ненецкого автономного округа в своих обращениях в Конституционный Суд Российской Федерации указали, что вхождение автономного округа в состав края, области является лишь определенной формой взаимодействия двух субъектов Российской Федерации, имеющих общие интересы, и не изменяет конституционно-правовой статус автономного округа как равноправного субъекта Российской Федерации, имеющего свою территорию и свое население.

При этом, по их мнению, Тюменская область представляет собой совокупность ее «южных районов» и не вправе распространять юрисдикцию своих органов государственной власти на территорию другого субъекта Российской Федерации, самостоятельного и равноправного с ней. В связи с чем нет оснований для создания автономным округам с краем, областью «совмещенных» органов государственной власти. Отношения с областью автономные округа должны строить на основании договора. Федеральный закон должен помочь урегулировать отношения области и автономных округов, касающиеся их участия в реализации полномочий Российской Федерации¹.

В части 4 статьи 66 Конституции Российской Федерации сказано: «Отношения автономных округов, входящих в состав края или области, могут регулироваться федеральным законом и договором между органами государственной власти автономного округа и, соответственно, органами государственной власти края или области».

Следовательно взаимоотношения между краем, областями и автономными округами строятся на основе сотрудничества и могут регулироваться федеральным законом, уставами соответствующих субъектов и договорами между органами государственной власти автономных округов и края или области. Такие договоры наряду с другими вопросами могут закреплять делегирование части полномочий органов государственной власти автономных округов органам государственной власти края, области².

«Как известно, многие автономные округа входят в состав не только непосредственно России, но и других субъектов Федерации - областей и края. С учетом этого часть четвертая комментируемой статьи предусматривает, как это сделал Федеративный договор, возможность заключения (в дополнение к упомянутому выше способу определения их статуса) договоров, регулирующих взаимоотношения данных субъектов Федерации. Договоры от имени упомянутых субъектов Федерации заключают органы государственной власти договаривающихся сторон»³.

Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 14 июля 1997 года № 12-П содержит шесть пунктов констатирующей части и семь - постановляющей части. Наиболее важными среди них являются следующие положения:

- вхождение автономного округа в состав края, области по смыслу части 4 статьи 66 Конституции Российской Федерации означает такое конституционно-правовое состояние, при котором автономный округ, будучи равноправным субъектом Российской Федерации, одновременно составляет часть другого субъекта Российской Федерации - края или области. Это состояние определяет особенности статуса как автономного округа, так и края, области, в состав которых он входит. Их взаимоотношения отличаются от их отношений с другими субъектами Российской Федерации: «вхождение» предопределяет обязанность органов государственной власти обоих равноправных субъектов Российской Федерации обеспечивать сохранение территориальной целостности и единства в интересах населения края, области (пункт 2 постановляющей части);

- вхождение автономного округа в состав края, области означает наличие у края, области единых территории и населения, составными частями которых являются территория и население автономного округа, а также органов государственной власти, полномочия которых распространяются на территорию автономных округов в случаях и в пределах, предусмотренных федеральным законом, уставами соответствующих субъектов Российской Федерации и договором между их органами государственной власти (пункт 4 постановляющей части).

Несмотря на очевидную ориентацию Конституционного Суда Российской Федерации¹ ограничиться конституционными аспектами формирования отношений края, области и автономного округа, связанных с вхождением автономного округа в состав края, области, Конституционный Суд недвусмысленно подтвердил, что факт вхождения не только не аннулирует статус автономного округа как равноправного субъекта Российской Федерации, но и в полном объеме сохраняет его. Более того, Конституционный Суд указал на то, что правовые положения, которые обеспечивают автономному округу конституционные гарантии защиты его статуса и дают юридическую основу для самостоятельной деятельности его органов государственной власти в интересах населения автономного округа, не снижаются фактом его вхождения в состав края, области (пункт 3 постановляющей части).

Конституционный Суд дал основу для построения паритетных сфер сотрудничества органов государственной власти автономного округа, края, области, связанных с их общими интересами и направленных в конечном итоге к общим интересам населения автономного округа и населения края, области, в состав которого входит население автономного округа. В этих сферах не устанавливается приоритет органов государственной власти края, области и верховенство их нормативных правовых актов над соответствующими актами органов государственной власти автономного округа.

Обязав органы государственной власти автономного округа, края, области обеспечить все предусмотренные законодательством меры для участия населения автономного округа в формировании краевых, областных органов государственной власти, Конституционный Суд не посягнул на принцип добровольности участия граждан, проживающих в автономном округе, в указанных выборах, особенно после того, как они воспользовались своими избирательными правами при выборах законодательного (представительного) органа государственной власти и Губернатора автономного округа.

Касаясь вопроса о распространении полномочий избранных органов государственной власти края, области на территорию автономного округа, Конституционный Суд высказался в общей форме за такую возможность, не расшифровав конкретно, в каких сферах и каким способом она достижима.

В своем постановлении Конституционный Суд дал множество указаний, свидетельствующих о необходимости заключения органами государственной власти автономного округа, края, области полномасштабного договора об условиях вхождения автономного округа в состав края, области. В данном договоре должны быть оговорены (согласованы) все аспекты развития отношений между автономным округом и краем, областью:

- конкретизированы условия и порядок проведения выборов органов государственной власти края, области (абзац 2 пункта 5 констатирующей части);

- объем передаваемых друг другу на добровольной основе части своих полномочий (абзац 2 пункта 4 постановляющей части);

- правовые рамки (пределы и случаи) распространения юрисдикции органов государственной власти края, области на территорию автономного округа (абзац 1 пункта 4 постановляющей части).

Таким образом, эффективные и конституционно выверенные отношения автономного округа с краем, областью могут развиваться только в том случае, если будут согласованы и приведены в соответствие с Конституцией Российской Федерации и федеральным законодательством нормативные правовые акты автономного округа и края, области (уставы, законы, иные акты). На необходимость такого соответствия как обязательного стартового правового требования однозначно настаивает Конституционный Суд Российской Федерации. Отсюда следует, что все спорные вопросы, возникающие относительно устава Тюменской области и уставов Ханты-Мансийского и Ямало-Ненецкого автономных округов, а также касающиеся вхождения автономных округов в состав области, должны быть урегулированы в первую очередь.

§ 5. Позиция органов государственной власти автономных

округов и Тюменской области в оценке влияния постановления Конституционного Суда Российской Федерации № 12-П на возможности дальнейшего

урегулирования взаимоотношений между ними

Не умаляя значения проанализированного выше постановления Конституционного Суда Российской Федерации, следует отметить, что Конституционный Суд не в полной мере рассмотрел спорные вопросы в сфере отношений края, области с входящими в их состав автономными округами. Принятое в постановлении толкование части 4 статьи 66 Конституции Российской Федерации, по мнению самого Конституционного Суда, «имеет общее значение и … касается только конституционного положения о вхождении автономного округа в состав края, области»¹. В связи с чем содержащемуся в постановлении обращению к сторонам принять меры для скорейшего устранения разногласий по вопросу о разграничении предметов ведения и полномочий на основе принципа равноправия субъектов Российской Федерации и с учетом вхождения автономных округов в состав области большинством авторов придается рекомендательный характер.

Таким образом, Конституционный Суд Российской Федерации не решил, как в конкретных условиях должен действовать принцип равенства субъектов Российской Федерации и какое влияние на реализацию этого конституционного принципа оказывает вхождение автономных округа в состав края, области. Отсутствие четких указаний в постановлении Конституционного Суда Российской Федерации по решению обозначенных вопросов на практике привело к несогласованности действий органов государственной власти всех трех субъектов Российской Федерации: Тюменской области, Ханты-Мансийского автономного округа и Ямало-Ненецкого автономного округа.

Например, по вопросу об участии Тюменской области в Ассоциации сложнопостроенных субъектов Российской Федерации Губернатор области и Тюменская областная Дума заняли противоположные позиции. Это выразилось в том, что Дума поддержала заявление² законодательного (представительного) органа государственной власти Ямало-Ненецкого автономного округа и высказалась против подписания Губернатором области соответствующего учредительного договора³.

Кроме того, до настоящего времени у органов государственной власти области и автономных округов сохраняются разногласия в отношении таких вопросов, содержащихся в анализируемом постановлении Конституционного Суда, как:

- соотношение закона края, области с законами автономных округов, принятых по вопросам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов;

- единая система исполнительной власти края, области;

- юрисдикция органов государственной власти края, области на территории автономных округов;

- порядок формирования представительств федеральных министерств и ведомств на территории области и автономных округов.

Наибольшие споры вызывают условия действия законов области на территории автономных округов по вопросам, отнесенным к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов. Органы исполнительной власти Тюменской области считают, что в случае противоречия между законами края, области, принятыми по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов (статья 72 Конституции Российской Федерации), и иными актами, изданными автономным округом, входящим в состав края, области, действуют законы края, области¹.

Однако такая позиция не согласуется с Основным законом Тюменской области. В соответствии с ним областные законы действуют на территории автономных округов в строго определенных случаях:

1) при их одобрении (ратификации) соответствующими органами государственной власти автономных округов (пункт 2 статьи 18);

2) в пределах осуществления полномочий:

- закрепленных за органами государственной власти области федеральными законами;

- переданных федеральными органами исполнительной власти для реализации органам исполнительной власти области, по согласованию с автономными округами;

- отнесенных к совместным полномочиям области и автономных округов, реализация которых в соответствии с договорами осуществляется органами государственной власти области;

- делегируемых органами государственной власти автономных округов для реализации органам государственной власти области (пункт 2 статьи 14 Устава Тюменской области).

С указанной позицией администрации области категорически не согласны органы государственной власти Ханты-Мансийского и Ямало-Ненецкого автономных округов². С их мнением солидарна Тюменская областная Дума³ и Администрация Президента Российской Федерации⁴.

Более конструктивны, по мнению Администрации Президента Российской Федерации, предложения исполнительной власти области в части порядка формирования представительств федеральных министерств и ведомств на территории области и автономных округов¹. Однако они потеряли свою актуальность с созданием на территории Российской Федерации семи федеральных округов².