§ 2. Правовое положение области и автономных округов после принятия Конституции Российской Федерации 1993 года

Конституционно-правовой статус Тюменской области определяется Конституцией Российской Федерации (глава 3), Федеральным договором от 31 марта 1992 года , другими федеральными актами.

Являясь субъектом Российской Федерации, область обладает определенной учредительной властью. Она вправе принимать свой устав, законы и иные нормативно-правовые акты.

Устав закрепляет конституционно-правовой статус области, организацию государственной власти, порядок нормотворческой деятельности и организацию местного самоуправления.

Область располагает своей территорией, которая не может быть изменена без еe согласия. Не могут быть изменены без согласия области и ее границы с другими субъектами Российской Федерации.

Образуемые в Тюменской области органы представительной, исполнительной и судебной власти действуют на основе Конституции Российской Федерации, федеральных законов, а также Устава и законодательства Тюменской области.

Статус области может быть изменен только по взаимному согласию Российской Федерации и области, согласно федеральному конституционному закону.

Конституция Российской Федерации обеспечивает участие области в решении вопросов, отнесенных к компетенции Российской Федерации. Для этого от области в Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации входят два представителя. Представительные органы власти области обладают правом законодательной инициативы в федеральном парламенте. Кроме того, законодательный (представительный) и исполнительный органы государственной власти области вправе вносить на рассмотрение Президента и Правительства Российской Федерации проекты актов, принятие которых относится к компетенции Президента и Правительства Российской Федерации.

Конституция Российской Федерации, Федеральный договор определяют предметы ведения области.

Согласно Конституции Российской Федерации и Федеративному договору к совместному ведению Федерации и Тюменской области отнесены обеспечение соответствия Устава, законов и иных нормативно-правовых актов области федеральному законодательству, защита прав и свобод человека и гражданина, обеспечение законности, общественной безопасности, режима пограничных зон.

В сфере совместного ведения находится также широкий круг вопросов законодательного регулирования, включающий административное, трудовое, семейное, жилищное, водное, лесное отрасли права, законодательство о недрах и об охране окружающей среды.

К совместному ведению отнесены вопросы кадров судебных и правоохранительных органов, адвокатура и нотариат, установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления.

Все полномочия, не относящиеся к исключительной компетенции Российской Федерации (статья 71 Конституции Российской Федерации) и к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов, осуществляются органами государственной власти области самостоятельно (статья 73 Конституции Российской Федерации).

Конституционно-правовой статус Ханты-Мансийского и Ямало-Ненецкого автономных округов, также как и статус Тюменской области, определяется Конституцией Российской Федерации, Федеративным договором от 31 марта 1992 года, другими федеральными актами и их собственным законодательством, и он аналогичен статусу области.

Согласно Конституции Российской Федерации (статья 66) по представлению законодательных и исполнительных органов автономного округа может быть принят федеральный закон об автономном округе. Кроме того, отношения входящих в состав края или области автономных округов с краем или областью могут регулироваться федеральным законом и договором между органами государственной власти автономных округов и, соответственно, органами государственной власти области.

Автономные округа, также как и область, обладают учредительной властью. Это проявляется в их праве принимать свои уставы, законы и иные нормативно-правовые акты. Устав закрепляет за автономным округом право решать все вопросы их компетенции, иметь символику, издавать нормативно-правовые акты. Автономные округа имеют свой административный центр.

Автономные округа располагают своей территорией, которая не может быть изменена без их согласия. Границы между ними и другими субъектами Российской Федерации могут быть изменены только с их согласия.

Статус автономного округа может быть изменен по взаимному согласию Российской Федерации и автономного округа в соответствии с федеральным конституционным законом.

Автономные округа образуют органы представительной, исполнительной и судебной власти.

Конституция Российской Федерации обеспечивает непосредственное участие автономных округов в решении вопросов, отнесенных к компетенции Российской Федерации. Для этого в Совет Федерации от автономий входят по два представителя. Представительные органы власти автономного округа пользуются правом законодательной инициативы в федеральном парламенте.

Автономные округа являются самостоятельными участниками международных и внешнеэкономических связей, соглашений с краями, областями, республиками в составе Российской Федерации.

Уставы автономных округов определяют предметы ведения автономных округов. В своей основе они также состоят из совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов (статья 72 Конституции Российской Федерации) и собственной компетенции (статья 73 Конституции Российской Федерации).

Автономные образования, хотя и равноправны с другими субъектами Федерации, имеют определенные особенности конституционно-правового статуса. Так, например, отношения, возникающие между автономными округами и субъектами Федерации, в состав которых они входят, нередко приобретают противоречивый характер ввиду возможности неоднозначного толкования некоторых положений Конституции Российской Федерации, лежащих в основе такого вхождения. Кроме того, до настоящего времени отсутствуют необходимые правовые акты, предусмотренные Конституцией Российской Федерации, для регулирования означенных межрегиональных отношений. В частности, Федеральный закон «Об основах отношений краев, областей и входящих в их состав автономных округов», отклоненный Президентом Российской Федерации в 1997 году, только в этом году стал предметом обсуждения парламентской согласительной комиссии.

Вместе с тем следует отметить, что после длительной разработки 24 июня 1999 года Президентом Российской Федерации подписан Федеральный закон «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации». В нем, в частности, установлен порядок принятия федеральных законов по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, определены основные принципы и порядок заключения договоров Российской Федерации с регионами о взаимной передаче части своих полномочий.

За последние годы на практике сложилось четыре типа отношений автономных округов с краем, областью, в состав которых они входят.

Первый тип - автономные округа не требуют от края, областей особой самостоятельности - это, как правило, экономически слабые автономии.

Второй - автономные округа относительно самостоятельны, их взаимоотношения с краем, областями развиваются без коллизий.

Третий тип отношений характерен для автономных округов, имеющих достаточную экономическую независимость и стремящихся к «политической» независимости от края и областей.Примером третьего типа отношений могут быть отношения Тюменской области и двух автономных округов, входящих в ее состав, - Ханты-Мансийского и Ямало-Ненецкого.

Четвертый тип отношений - это выход округа из состава области и полная независимость. Примером может служить Чукотский автономный округ.

Противоречия, содержащиеся в Конституции Российской Федерации, которые способствуют осложнению взаимоотношений между органами власти области и округов. Конституция Российской Федерации, принятая 12 декабря 1993 года, укрепляя демократические принципы российского федерализма, в качестве одного из обязательных атрибутов федеративного государства определила равенство всех субъектов Федерации. В главе I Конституции Российской Федерации «Основы конституционного строя», которой, как сказано в статье 16 Конституции Российской Федерации, не могут противоречить никакие другие положения Конституции Российской Федерации, четко закрепляется принцип равноправия всех субъектов Российской Федерации (части 1 и 4 статьи. 5). В части 1 статьи 5 Основного Закона отмечается: «Российская Федерация состоит из республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов - равноправных субъектов Российской Федерации», – в части 4 этой же статьи говорится: «Во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти все субъекты Российской Федерации между собой равноправны».

В то же время в части 4 статьи 66 Конституции Российской Федерации прописано: «Отношения автономных округов, входящих в состав края или области, могут регулироваться федеральным законом и договором между органами государственной власти автономного округа и, соответственно, органами государственной власти края или области». Тем самым в части 4 статьи 66 Основного Закона сделана оговорка о том, что автономные округа входят в состав края или области.

Именно на этой основе и возник «правовой парадокс» во взаимоотношениях между субъектами Российской Федерации. С одной стороны, все субъекты Федерации равноправны (глава I Конституции Российской Федерации «Основы конституционного строя»), а с другой стороны, автономные округа входят в состав края, области (часть 4 статьи 66).

Кроме того, республики получили ряд государственно-правовых атрибутов, которых не имеют другие субъекты Российской Федерации. Например, они вправе принимать собственную конституцию, устанавливать государственный язык, гражданство, избирать президента, парламент и т.д. А семь краев и областей (Красноярский край, Архангельская, Камчатская, Иркутская, Пермская, Тюменская, Читинская области) имеют в своем составе другие субъекты Российской Федерации - автономные округа.

Девять из десяти автономных округов, перечисленных в части 1 статьи 65 Конституции Российской Федерации, входят в состав вышеназванных шести областей и одного края. Причем в Конституции Российской Федерации мы не находим какой-либо другой нормы, кроме части 4 статьи 66, закрепляющей вхождение одного субъекта Федерации в состав другого субъекта Федерации. Что же касается Чукотского автономного округа, то он еще 17 июня 1992 года в соответствии с Законом Верховного Совета Российской Федерации № 3056-1 «О непосредственном вхождении Чукотского автономного округа в состав Российской Федерации» перестал входить в Магаданскую область и вошел в состав Российской Федерации непосредственно.

Таким образом, Конституция Российской Федерации, закрепив равноправие всех субъектов Федерации, в то же время определила, что Ханты-Мансийский и Ямало-Ненецкий автономные округа входят в состав Тюменской области. Данное положение было включено в уставы Тюменской области, Ханты-Мансийского автономного округа и Ямало-Ненецкого автономного округа, и вопрос: что значит равноправие двух частей целого с этим целым? - оказался «камнем преткновения» и дал местным политикам простор для взаимоисключающих толкований.

Следовательно, перед законодательными органами Тюменской области, Ханты-Мансийского автономного округа и Ямало-Ненецкого автономного округа продолжает существовать сложнейшая правовая задача по преодолению имеющихся разночтения между принципом равноправия всех субъектов Российской Федерации и разностатусностью области и автономных округов, входящих в ее состав. Хотя, по нашему мнению, разностатусность в большей степени касается внутреннего устройства субъекта Федерации и в меньшей степени его взаимоотношений с другими субъектами Российской Федерации или федеральными органами власти.

Проведенный анализ действующего законодательства показывает, что сегодня при решении обозначенного вопроса органы государственной власти области и автономных округов должны опираться прежде всего на Конституцию Российской Федерации.

В соответствии с Конституцией Российской Федерации субъект Федерации обладает следующими обязательными элементами (свойствами):

1) собственная территория;

2) собственное население;

3) собственные властные полномочия и совместные властные полномочия с Российской Федерацией;

4) собственная нормативно-правовая база;

5) система органов государственной власти.

Названные элементы (свойства) конституционно-правового статуса являются общими для всех типов субъектов Российской Федерации.

Конституция Российской Федерации содержит норму, которая определяет особенности взаимоотношений двух типов субъектов Российской Федерации - автономных округов и края или области, в состав которых они входят.

Согласно части 4 статьи 66 Конституции Российской Федерации: «Отношения автономных округов, входящих в состав края или области, могут регулироваться федеральным законом и договором между органами государственной власти автономного округа и, соответственно, органами государственной власти края или области».

Таким образом, Конституция Российской Федерации вопросы регулирования взаимоотношений между краем или областью и автономными округами, входящими в их состав, отнесла, во-первых, к ведению федерального закона и, во-вторых, к ведению договора между органами государственной власти края или области и автономного округа, входящего в их состав.

Поэтому в разрешении проблемы взаимоотношений края или области и автономных округов, входящих в их состав, крайне важна позиция федеральных органов государственной власти, поскольку в соответствии со статьей 71 пункт «б» Конституции Российской Федерации в ведении Российской Федерации находятся федеральное устройство и территория Российской Федерации.

Исходя из этого, Тюменская областная Дума 11 мая 1995 года вошла в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации с законодательной инициативой - проектом федерального закона «Об основах отношений края, области и автономного округа, находящегося в их составе». 17 ноября 1995 года Государственная Дума Федерального Собрания Российской Федерации рассмотрела указанный проект федерального закона и приняла его в первом чтении. После принятия 18 декабря 1996 года в окончательном чтении, он был направлен в Совет Федерации.

Однако 26 декабря того же года поступивший из Государственной Думы Закон был отклонен Советом Федерации с предложением - для преодоления возникших разногласий создать совместную согласительную комиссию Совета Федерации и Государственной Думы.

Федеральный закон «Об основах отношений края или области с входящими в их состав автономными округами» по своему содержанию был направлен прежде всего на сохранение и развитие исторически сложившихся взаимовыгодных связей края, области с автономными округами, входящими в их состав, в интересах всего населения края, области, автономных округов с учетом положений Конституции Российской Федерации, а так же предполагал формирование стабильных и гарантируемых федеральным законодательством и федеральными органами государственной власти отношений края, области и автономных округов в их составе.

В какой-то степени появилась надежда определить, что должно регулироваться на основе федерального законодательства и что - на основе соответствующих договоров.

На основе договоров, вполне очевидно, должны быть урегулированы такие аспекты межсубъектных отношений, как:

а) согласование конкретной даты одновременного проведения выборов в органы государственной власти края, области на всей их территории, включая территорию входящих в их состав автономных округов;

б) определение предметов ведения и полномочий, относящихся к компетенции:

органов государственной власти края, области, которые распространяются на всю территорию края области, включая территории входящих в их состав автономных округов;

органов государственной власти края, области и автономного округа, осуществляющихся ими совместно;

органов государственной власти автономных округов, которые реализуются в рамках их исключительной компетенции;

органов государственной власти края, области, которые они делегируют органам государственной власти автономного округа и, наоборот, которые им делегируются органами государственной власти автономного округа.

На уровне федерального законодательства, по нашему мнению, необходимо закрепить следующие положения:

во-первых, органы государственной власти края, областей избираются одновременно всем населением края, областей, включая население входящих в их состав автономных округов;

во-вторых, органы государственной власти края, области и органы государственной власти автономных округов, входящих в их состав, заключают между собой договор о разграничении предметов ведения и полномочий в интересах всего населения края, области и соответствующих автономных округов.

Однако уже сегодня часть обозначенных проблем взаимодействия края, области с входящими в их состав автономными округами регулируется другими федеральными законами, касающимися совместной деятельности федеральных органов государственной власти и органов государственной власти «сложнопостроенных» субъектов Российской Федерации.

Например, Федеральным законом «О недрах» от 3 марта 1995 года определено, что «...при добыче полезных ископаемых на территории автономного округа, входящего в состав края или области, платежи за добычу полезных ископаемых поступают в бюджет края или области за счет половины суммы платежей, поступающих в федеральный бюджет» (часть 8 статьи 42), а Указ Президента Российской Федерации «О развитии Тюменской области» от 19.09.91 № 122 говорит о совместной реализации Программы развития области.

Вместе с тем до настоящего времени остаются нерешенными такие важные вопросы анализируемых межсубъектных отношений, как:

- определение понятия территории края или области, в состав которых входит автономный округ;

- формирование органов государственной власти края, области:

- понятие референдума края, области:

- принципы разграничения полномочий органов государственной власти края, области и автономных округов в их составе;

- принципы отношений в сферах собственности и недропользования;

- порядок разрешения споров и разногласий.

Неопределенность понятий «отношения» и «вхождение», а также в большей степени политический, чем юридический, характер принятого Государственной Думой федерального закона «Об основах отношений края, области и автономного округа, находящегося в их составе», явились причинами того, что указанный Закон до настоящего времени находится на стадии согласования (за Закон проголосовали лишь 17 из 178 членов Совета Федерации).

Кроме того, этот Федеральный закон, регулирующий отношения края, области и автономного округа, в том варианте, в котором он был принят Государственной Думой, потерял свою актуальность. Сегодня в

его принятии уже нет той острой необходимости как прежде, так как многие проблемные вопросы отношений края и области с автономными округами решены постановлением Конституционного Суда Российской Федерации № 12-П от 14 июля 1997 года «По делу о толковании содержащегося в части 4 статьи 66 Конституции Российской Федерации положения о вхождении автономного округа в состав края, области»¹.

Вместе с тем, необходимость в специальном федеральном законе не отпала, поскольку в Постановлении Конституционного Суда федеральному законодателю предлагается, при недостижении согласия между краем, областью и автономным округом в их составе, для обеспечения конституционного порядка принять федеральный закон, который должен гарантировать права и интересы как Российской Федерации, так и ее субъектов, в том числе автономного округа и края, области, в состав которых он входит.

Изложенные материалы по вопросу о противоречиях, содержащихся в Конституции Российской Федерации, приведших к осложнению взаимоотношений между органами государственной власти области и автономных округов, позволяют сделать следующие выводы:

во-первых, изменение исторически сложившегося правового статуса субъектов Российской Федерации не было в достаточной степени проработано ни с юридической, ни с экономической, социальной, и политической точек зрения. Оно не было детализировано в соответствующих статьях Конституции Российской Федерации, федеральном законодательстве, особенно в части отношений края, области с автономными округами, входящими в их состав. Это объективно привело к осложнению межсубъектных отношений сложноустроенных субъектов Российской Федерации;

во-вторых, в Конституции Российской Федерации следует установить более точные параметры (принципы) договорных отношений федеральной власти и субъектов Российской Федерации, учитывая их различный правовой статус, или вовсе отказаться от заключения подобных договоров, основываясь в этих взаимоотношениях на общих, единых и стабильных конституционных нормах, в частности, на равенстве всех субъектов в отношениях между собой и с федеральными органами власти;

в-третьих, системное единство всех статей Конституции Российской Федерации, предполагает необходимость, в частности, устранить противоречивость частей 1 и 4 статьи 5 Конституции.