- •51. Стиль государственного управления: общая характеристика, основные типы
- •52. Информационное обеспечение государственного управления: сущность и источники управленческой информации
- •53. Бюрократия и бюрократизм в государственном управлении
- •54. Коррупция в органах государственного управления
- •55. Основные направления внутренней и внешней политики государства в Посланиях Президента рф
- •5. Временная дисквалификация для чиновников
- •8. Героям Первой мировой — памятник, армии — семеновцы и преображенцы
- •10. Догнать и перегнать продовольственных лидеров и совершить дорожный прорыв
- •56. Приоритетные Национальные проекты: содержание, специфика реализации
- •57. Муниципальное управление: понятие, сущность и функциональное предназначение.
- •58. Основные теории местного самоуправления.
- •59. Нормативно-правовые основы муниципального управления в Российской Федерации.
- •60. Европейская Хартия и местном самоуправлении: содержание и принципы.
57. Муниципальное управление: понятие, сущность и функциональное предназначение.
Главный признак, отличающий местное самоуправление от местного управления - выборность, а не предметы ведения. Но выборность - не единственный признак, отличающий местное самоуправление от местного управления. Органы местного самоуправления отличаются большей степенью автономности, самостоятельности в решении переданных в их ведение вопросов. Но самое, пожалуй, главное отличие - отсутствие в системе местного самоуправление иерархических отношений. Система местного самоуправления несовместима с подразделением на вышестоящие и нижестоящие органы. Наиболее рельефно, так сказать в чистом, идеальном виде, различия между местным управлением и самоуправлением можно продемонстрировать на примере двух основных систем, применяемых во многих развивающихся странах - строго централизованной и муниципальной. Итак, основными чертами строго централизованной системы управления местными делами (в нашем понимании близкой к системе местного управления, но полностью не тождественной ей) можно считать следующие:
а) местные органы не обладают самостоятельностью в решении местных дел;
б) главой административно-территориальной единицы признается единоличный руководитель - назначаемый из центра администратор;
в) все местные органы обладают полномочиями двух видов - осуществление общегосударственных мероприятий и управление местными делами;
г) выборные учреждения - советы - играют преимущественно роль совещательных учреждений;
д) существует строгая иерархия администраторов.
При данной системе глава административно-территориальной единицы выступает в двух качествах: во-первых, как глава местной администрации, во-вторых, - как агент правительства, представляющий центральную власть на местах. Наличие советов - выборных учреждений - при данной системе не является обязательным, а лишь возможным.
Муниципальная система (вернее, система местного самоуправления) по своим признакам представляет собою почти полную противоположность предыдущей. Она характеризуется следующим :
а) относительной самостоятельностью местных органов в решении местных вопросов;
б) главою административно-территориальной единицы является коллегиальный представительный орган, избираемый населением;
в) глава местной администрации выступает лишь как "деятель местного масштаба", но не представитель центра;
г) отсутствием, как правило, иерархии советов;
д) муниципалитеты, как правило, не составляют единую систему в масштабах страны и действуют наряду со строго централизованной. Местные органы самоуправления также обладают относительной, но не абсолютной, самостоятельностью, что, разумеется, не следует рассматривать в качестве ущемления их прав, недостатком системы. Вполне оправданным можно признать распространенное мнение, что полностью автономное местное управление препятствует согласованности общенациональных мероприятий, ведет к дроблению администрации, создает почву для всякого рода злоупотреблений. Таким образом, и органы местного управления, и органы местного самоуправления обладают относительной самостоятельностью в решении вопросов местного значения, с разной лишь ее степенью. И для органов местного самоуправления определение разумных, оправданных рамок относительной самостоятельности играет, пожалуй, жизненноважное значение, поскольку излишнее их сужение, установление чрезмерной опеки может вылиться в прямое администрирование, вмешательство извне, а значит и разрушить саму основу самоуправления, предоставление же абсолютной свободы может привести к трансформации местного самоуправления в местное самоуправство, в местничество, что затруднит функционирование государства как единого целого.
Концептуальные модели организации института муниципальной власти.
Первая модель. Предусматривает, что глава муниципального образования и представительный орган местного самоуправления избираются непосредственно населением. Глава выступает одновременно и высшим должностным лицом своего муниципального образования его официальным представителем, и главой местной администрации. Работу представительного органа организует председатель, избираемый из числа депутатов.
Вторая модель. Глава муниципального образования избирается непосредственно населением и соединяет в своем статусе полномочия высшего должностного лица муниципального образования и председателя представительного органа. Функции главы администрации исполняет иное лицо, замещающее свою должность по контракту. Здесь глава в определенном смысле противопоставляется исполнительному органу местной власти - он взаимодействует с администрацией как официальный представитель жителей и представительного органа. Положительная сторона такой модели заключается в ограничении концентрации всей местной власти в одних руках. В то же время в ней заложен возможный конфликт главы администрации (управляющего), непосредственно возглавляющего реализацию исполнительно-распорядительных функций по распоряжению средствами местного бюджета, объектами муниципальной собственности с главой муниципального образования, отделенного от этих важных полномочий.
Третья модель. Глава муниципального образования избирается из состава представительного органа местного самоуправления и является его председателем. Местную администрацию возглавляет управляющий, нанимаемый по контракту на конкурсной основе. Это разновидность второй модели с тем отличием, что глава муниципального образования избирается представительным органом муниципального образования из своего состава. Глава муниципального образования, представляющего муниципальное образование в целом, подотчетен в первую очередь населению муниципального образования, а также представительному органу как его председатель.
Четвертая модель. Представительный орган избирается непосредственно населением. Глава муниципального образования независимо от способа его избрани одновременно является председателем представительного органа муниципального образования и главой местной администрации. Глава муниципального образования выступает одновременно в трех лицах: как высшее должностное лицо своего муниципального образования; как глава местной администрации; как руководитель представительного органа, в состав которого он входит по должности, функциональная специализация представительных и исполнительных органов в данной модели осуществляется в том же виде, что и в предыдущих моделях. Расширение полномочий главы муниципального образования влечет расширение форм его подотчетности. Во всей полноте своих полномочий он подотчетен населению. Представительному органу он подотчетен как глава местной администрации и как его руководитель. Такая модель может иметь место в поселениях с численностью населения менее 1 тыс. человек.
Пятая модель принципиально отличается от других тем, что представительный орган муниципального образования в ней отсутствует. Его полномочия осуществляются сходом граждан. Такая модель предусмотрена для поселений, в которых численность жителей, обладающих избирательным правом, составляет менее 100 человек.
Шестая модель. Представительный орган муниципального образования формируется в ходе непрямых выборов. Этот вариант предусмотрен для муниципальных районов. Представительный орган может состоять из глав поселений, входящих в состав муниципального района, и из депутатов представительных органов указанных поселений. Глава муниципального района входит в состав представительного органа, являясь его председателем.
Структура и организационные основы деятельности муниципального управления.
Организационная структура муниципального управления – это состав, взаимосвязи и соподчиненность совокупности организационных единиц (подразделений) аппарата управления, выполняющих различные функции по управлению муниципальным образованием.
Традиционно выделяют три основные схемы построения структур управления: линейную, функциональную, матричную и еще смешанную – линейно-функциональную.
Линейная (иерархическая) структура представляет собой многоуровневую схему, где между элементами существует одноканальное взаимодействие. В этой структуре каждый подчиненный имеет только одного руководителя. Она наиболее характерна для армии и церкви.
Функциональная структура исторически сложилась позже линейной, как неизбежный результат усложнения процессов управления. Особенность этой структуры заключается в том, что по отдельным функциям управления формируются специальные подразделения, работники которых обладают знаниями и навыками работы в далекой области управления. Характерна для учебных заведений.
Стремление преодолеть недостатки линейного и функционального управления выразились в создании линейно-функциональных структур управления.
Такая структура позволяет организовать управление процессами по линейной схеме (мэр – директор департамента – директор МП), а функциональные подразделения оказывают методическую помощь, подготавливают информацию, решают разнообразие управленческие задачи для соответствующих линейных руководителей. По данной схеме формируются организационные структуры крупных городов.
Совершенствование линейно-функциональной структуры приводит к матричным организационным структурам. Эти структуры объединяют линейное и программное управление. При этой схеме исполнитель имеет двух и более руководителей, которым он подчинен. Исполнитель оказывается в точке пересечения функциональных связей, регулируемых как управляющим программ, так и линейным руководителем.
Полномочия федеральных органов государственной власти в области местного самоуправления
Что касается полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области местного самоуправления, то статья 6 Федерального Закона 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» относит к таковым:
1) правовое регулирование вопросов организации местного самоуправления в субъектах Российской Федерации в случаях и порядке, установленных Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ»;
2) правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности органов государственной власти субъектов Российской Федерации и их должностных лиц в области местного самоуправления в случаях и порядке, установленных федеральными законами;
3) правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления по предметам ведения субъектов Российской Федерации, а также в пределах полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации;
4) правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления при осуществлении отдельных государственных полномочий, которыми органы местного самоуправления наделены законами субъектов Российской Федерации в порядке, установленном Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ».
Осуществление исполнительно-распорядительных и контрольных полномочий федеральными органами государственной власти в отношении муниципальных образований и органов местного самоуправления
Осуществление исполнительно-распорядительных и контрольных полномочий федеральными органами государственной власти в отношении муниципальных образований и органов МСУ допускается только в случаях и порядке, установленных Конституцией РФ, федеральными конституционными законами, настоящим Федеральным законом и другими федеральными законами. В случае противоречия федеральных законов и (или) иных нормативных правовых актов РФ, регулирующих вопросы МСУ, Конституции РФ, Федеральному закону применяются Конституция РФ и Федеральный закон К полномочиям органов государственной власти субъектов РФ в области МСУ относятся: правовое регулирование вопросов организации местного самоуправления в субъектах РФ; правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности органов государственной власти субъектов РФ и их должностных лиц в области местного самоуправления в случаях и порядке, установленных федеральными законами; правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления по предметам ведения субъектов РФ, а также в пределах полномочий органов государственной власти субъектов РФ по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ; правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления при осуществлении отдельных государственных полномочий, которыми органы МСУ наделены законами субъектов РФ. Осуществление исполнительно-распорядительных и контрольных полномочий органами государственной власти субъектов РФ в отношении муниципальных образований и органов местного самоуправления допускается только в случаях и порядке, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними законами субъектов Российской Федерации. В случае противоречия конституции (устава), закона, иного нормативного правового акта субъекта РФ, регулирующих вопросы организации МСУ и устанавливающих права, обязанности и ответственность органов МсУ и должностных лиц местного самоуправления, Конституции РФ, ФКЗ, ФЗ применяются Конституция РФ, ФКЗ, ФЗ