DF_11 / Дєєва Н.М. Бюджетний менеджмент / 7

Окрему – правоохоронну – контрольну функцію виконують правоохоронні органи (Конституційний Суд України, прокуратура, Служба безпеки України, органи міліції тощо). Розвиток контрольної функції держави йде шляхом створення комплексних (змішаних) компетенцій, а саме: парламентської, фінансової, податкової та інших, а не посиленням одного окремого контролюючого органу.

Існують різні підходи до класифікації контрольних органів, найбільш поширеною є класифікація за складом їх компетенції.

Серед контролюючих органів загальнодержавної компетенції, безумовно, чільне місце посідає Контрольна служба Президента України, Положення про яку затверджено розпорядженням Президента України від 12 серпня 1995 року. Дана установа, поряд з іншими відповідальними завданнями, має широкі контрольні повноваження, а саме: здійснення перевірок виконання органами державної виконавчої влади, їх керівниками, а також підприємствами, установами та організаціями всіх форм власності указів, розпоряджень та доручень Президента України, актів Кабінету Міністрів України. Вона здійснює також перевірку виконання розпоряджень, наказів та доручень Глави Адміністрації Президента України, аналізує діяльність органів контролю та нагляду в структурі державної виконавчої влади, узагальнює практику застосування законодавства України у сфері контрольної діяльності тощо.

Компетенція правоохоронних органів з контролю та перевірок складає спеціальне, визначене в законі повноваження, що випливає із функції правоохорони. Остання визначає предмет діяльності таких органів, як Служби Уповноваженого з прав людини, прокуратури, Служби безпеки України, міліції тощо, - у цілому як відновлення порушеного права, підтримання правопорядку та припинення правопорушень.

У правовому просторі існує цілісна правоохоронна сфера, яка активно використовує засоби контролю та перевірок. Вона утворюється взаємодією таких органів, як Конституційний Суд, Господарський суд, суди загальної юрисдикції та інші.

Кожен із контрольних органів діє у межах своїх компетенцій. Так, Конституційний Суд повинен гарантувати верховенство Конституції як Основного Закону держави.

Серед суб’єктів контролю із міжгалузевою компетенцією особливе значення має Антимонопольний комітет України як такий, що зобов’язаний забезпечувати державний контроль за дотриманням усіма суб’єктами господарювання

– виробниками матеріальних цінностей і послуг – антимонопольного законодавства, захищати інтереси підприємств і споживачів від його порушення, сприяти розвитку добросовісної конкуренції в усіх сферах економіки.

Кабінет Міністрів України забезпечує контроль за використанням коштів Державного бюджету України головними розпорядниками, а також за відповідністю бюджетному законодавству України показників затверджених бюджетів, бюджетного розпису та кошторисів бюджетних установ.

239

Органи, які здійснюють державний контроль у сфері фінансової діяльності, мають спільну мету, але в законодавчих актах кожному з них визначені завдання, що стоять перед ними для досягнення цієї мети.

Рахункова палата Верховної Ради України організовує і здійснює контроль:

–за своєчасним виконанням дохідної та видаткової частини Державного бюджету України, витрачанням бюджетних коштів;

–за утворенням і погашенням внутрішнього і зовнішнього боргу України, визначає ефективність і доцільність видатків державних коштів, валютних та кредитно-фінансових ресурсів;

–за фінансуванням загальнодержавних програм економічного, науковотехнічного, соціального і національно-культурного розвитку, охорони довкілля, використання об’єктів права державної власності, які не підлягають приватизації;

–за дотриманням законності щодо надання Україною позик, економічної та іншої допомоги іноземним державам, міжнародним організаціям.

Головна функція урядових контролюючих органів полягає в отриманні урядом системної (тобто комплексу матеріалів, що розкривають виконання державних програм), оперативної (своєчасної, одержаної відразу та після здійснення контрольних заходів або до прийняття рішення і отримання конкретних пропозицій щодо внесення якісних змін), об’єктивної (достовірної) інформації про стан фінансової дисципліни в окремих галузях економічної діяльності, про проблеми забезпеченості належного рівня ефективності управління фінансовими і матеріальними ресурсами, а також надання пропозицій щодо активізації наявних резервів і подолання негативних тенденцій.

Головним завданням Державної контрольно-ревізійної служби України є державний контроль за витрачанням бюджетних коштів і матеріальних цінностей, їх збереженням. Вона контролює стан та достовірність бухгалтерського обліку і звітності в установах, організаціях, підприємствах, які отримують кошти

збюджетів усіх рівнів та державних валютних фондів.

Державними органами, які здійснюють функції економічного контролю, є Фонд державного майна України, Міністерство економіки України, Міністерство фінансів України, Міністерство праці України, Міністерство статистики України, Національний банк України.

До спеціалізованих органів контролю належать Державний комітет України зі стандартизації, метрології та якості продукції (Держстандарт України), Державна інспекція України з питань захисту прав споживача, Державна інспекція України з питань контролю за цінами.

Муніципальний контроль здійснюють місцеві ради народних депутатів та їх комісії.

Незалежний аудиторський контроль створюється на госпрозрахункових засадах.

Контроль власника є внутрішньосистемним, внутрішньогосподарським. Міністерство економіки України контролює виконання планів економічно-

го і соціального розвитку держави, затверджених Верховною Радою України;

240

виявляє відхилення від заданих параметрів розвитку окремих галузей народного господарства та вживає заходів щодо їх запобігання.

Міністерство фінансів України та його місцеві органи здійснюють контроль за своєчасним виконанням підприємствами і організаціями зобов'язань перед бюджетом щодо внесків платежів (податки на прибуток (дохід), додана вартість, заробітна плата працівників тощо). Контролює правильне й економне витрачання бюджетних коштів, а також дотримання фінансової дисципліни організацій, що перебувають на державному бюджеті. Здійснює свої функції Міністерство фінансів України через Головну державну податкову інспекцію і Державну контрольно-ревізійну службу (ДКРС) в Україні.

Урядом України надано право Мінстату України здійснювати контроль за виконанням міністерствами, державними комітетами і відомствами, концернами, асоціаціями, а також підпорядкованими їм підприємствами і об'єднаннями законодавства і нормативних актів з питань статистики, обліку і звітності, забезпеченням достовірності державної звітності; він надає обов'язкові для виконання вказівки з усунення виявлених недоліків. Крім того, Мінстат України має право одержувати від органів управління, підприємств і об'єднань статистичну і бухгалтерську звітність та пояснення до неї незалежно від форм власності; перевіряти первинну документацію і достовірність звітних даних; вимагати письмових пояснень та інших матеріалів з приводу виявлених порушень, давати обов'язкові для виконання настанови про усунення порушень звітної дисципліни, а також про проведення в необхідних випадках ревізій фінансовогосподарської діяльності підприємств, об'єднань і організацій. Настанови органів державної статистики підлягають обов'язковому виконанню міністерствами, відомствами, підприємствами й об'єднаннями з повідомленням їм у 10-денний строк про вжиті заходи.

Національний банк України згідно зі статутом і Законом України «Про банки і банківську діяльність» контролює наявність грошей в обігу, використання кредитів за цільовим призначенням, дотримання касової дисципліни, правил розрахунків у народному господарстві та інших операцій, покладених на банки в умовах ринкових відносин, а також витрачання коштів з державного бюджету, здійснює емісію грошей та регулює грошові відносини у державі. Крім того, він контролює діяльність комерційних банків, реєструє їх, одержує від них баланси, розрахунки економічних нормативів та іншу звітність, проводить ревізії, вносить пропозиції щодо поліпшення їхньої діяльності або про їхнє закриття у разі порушення чинного законодавства.

Муніципальний економічний контроль здійснюється відповідно до Закону України про місцеві ради народних депутатів та місцеве регіональне самоврядування. Комісії з питань планування, бюджету і фінансів здійснюють контроль за виконанням планів та програм економічного і соціального розвитку і бюджету, виявляють внутрішньогосподарські резерви і додаткові доходи бюджету; контролюють надходження та видатки позабюджетного фонду. До компетенції виконавчих комітетів сільських, селищних, міських рад народних депутатів віднесено здійснення контролю за станом обліку та звітності на підприємствах, в організаціях і установах, які є комунальною власністю, контроль за виконанням

241

підприємствами і організаціями зобов'язань щодо платежів до бюджету місцевого самоврядування.

Необхідність стабілізації фінансової системи, забезпечення стійкого надходження бюджетних доходів, дотримання податкової дисципліни як умови якісного виконання фізичними і юридичними особами зобов’язань перед державою обумовили створення особливого напряму державного фінансового контролю – податкового контролю.

Податковий контроль розглядається у двох аспектах: як функція або елемент державного управління економікою і як особлива діяльність, спрямована на виконання податкового законодавства України. Обидві сторони податкового контролю знаходяться в нерозривній єдності і безупинному розвиткові й удосконалюванні.

Відповідно до Закону України «Про державну податкову службу в Україні» від 04.12.90 р. № 509-ХІІ, органи податкової служби визначені як єдина система контролю за дотриманням податкового і валютного законодавства, правильністю нарахування, повнотою і своєчасністю внесення у відповідний бюджет податків, зборів та інших обов’язкових платежів, а також неоподатковуваних доходів, установлених законодавством України.

Схема проведення податкового контролю наведена на рисунку 8.3.

Податковий контроль

Реєстрація й облік платників податків

Проведення камеральних перевірок

Нарахування платежів до сплати

Контроль за своєчасністю сплати податків і зборів

Проведення документальних перевірок

Контроль за виконанням матеріалів перевірок

Рис. 8.3. Схема проведення податкового контролю

242

Прийоми документального контролю (рис. 8.4) застосовують до бухгалтерських документів, записів в облікових реєстрах даних звітів і балансів до статистичних та оперативних матеріалів. При цьому об’єктом документального контролю є інформація, що характеризує здійснені господарські операції.

Прийоми документального контролю

Рис. 8.4. Прийоми документального контролю

Постійне надходження до бюджетів податків та інших обов’язкових платежів є важливим чинником належного функціонування держави, запорукою її успішного соціального та економічного розвитку, а отже і добробуту громадян.

Проте не всі платники податків сумлінно виконують свої обов’язки перед державою. Деякі з них вдаються до різних порушень податкового законодавства – від несвоєчасної сплати податків, зборів та інших обов’язкових платежів до бюджету відповідного рівня до умисного ухиляння від їх сплати. Зважаючи на це, держава створює систему обліку платників податків та контролю за своєчасною й повною сплатою нарахованих податків, зборів та інших обов’язкових платежів. Цю функцію виконує центральний орган державної виконавчої влади – Державна податкова адміністрація України.

243

Згідно з Митним кодексом України, товари та інші предмети переміщуються через митний кордон України під митним контролем, який здійснюється у формі перевірки документів, необхідних для такого контролю службовими особами митниці, митного огляду (огляду транспортних засобів, товарів та інших предметів, особистого огляду), переогляду, обліку предметів та в інших формах, що не суперечать законам України.

Пред’явлення до митного контролю самих товарів - це:

–створення умов працівниками митниці для огляду товарів (наприклад, їх розміщення у зонах митного контролю, проведення навантажувальнорозвантажувальних робіт на вимогу працівників митниці);

–безпосередньо митний огляд працівниками митниці;

–накладення митного забезпечення (у разі необхідності).

Звільнення від митного контролю відбувається у випадках, встановлених Митним кодексом України, а митні пільги щодо проходження митного контролю регламентується виключно законами України. Спеціальні митні режими застосовуються у випадках переміщення громадянами через митний кордон України речей, що не підлягають обов’язковому декларуванню та митному обкладенню і не належать до категорії предметів, на переміщення яких установлено заборони чи обмеження.

Митне оформлення товарів – це сукупність дій, пов'язаних з пропуском в Україну чи за її межі товарів, переміщуваних через митний кордон України. Тривалість митного оформлення, тобто прийняття вантажно-митної декларації, комерційних та інших необхідних документів визначається кожною митницею окремо. Тривалість митного оформлення залежить від характеру товару, обсягу товарної партії, чи підлягає той або інший товар перевірці інших контролюючих служб тощо.

До митного оформлення і митного контролю на будь-якому етапі можуть залучатися підрозділи по боротьбі з контрабандою і порушеннями митних правил. Тривалість кожного етапу митного оформлення товарів фіксується в технологіях митного контролю й митного оформлення товарів та інших предметів, затверджених начальниками митниць.

8.3. Контрольно-ревізійна робота з бюджету

Головне контрольно-ревізійне управління (ГоловКРУ) України займає одне з провідних місць у системі державного фінансового контролю відповідно до Положення про Головне контрольно-ревізійне управління України, затвердженого Указом Президента України від 28.11.2000 № 1265, «Стратегії розвитку системи державного фінансового контролю, що здійснюється органами виконавчої влади», затвердженої постановою КМУ від 24.07.2003 № 1156.

Органи цієї служби в цілому забезпечують контроль за дотриманням вимог Бюджетного кодексу України, законів про державний бюджет, актів Президента та Уряду України щодо законного, цільового та ефективного витрачання

244

державних фінансових і матеріальних ресурсів. Активно запроваджується нова форма контролю – аудит ефективності виконання бюджетних програм, як один із перспективних напрямів роботи.

Відповідно до «Концепції розвитку державного внутрішнього фінансового контролю», затвердженої розпорядженням КМУ №158, ГоловКРУ України є органом державного внутрішнього фінансового контролю, який здійснює інспектування (ревізії та перевірки) і внутрішній аудит відповідно до вимог Порядку проведення органами державної контрольно-ревізійної служби (ДКРС) аудиту ефективності виконання бюджетних програм, затвердженого постановою КМУ від 10 серпня 2004 № 1017, тобто як централізований внутрішній аудит ефективності виконання бюджетних програм органами державного сектору.

Крім того, постановою КМУ від 31 грудня 2004 р. № 1777 затверджено Порядок проведення органами державної контрольно-ревізійної служби аудиту фінансової та господарської діяльності бюджетних установ, що буде поступово впроваджуватися з 2006 року.

Аудит ефективності проводиться органами ДКРС за планами, які складаються та затверджуються у порядку, встановленому Постановою КМУ від 10.08.2004 № 1017.

Висновки щодо ефективності виконання бюджетних програм робляться за результативними показниками, визначеними в паспорті бюджетної програми. У разі недостатності або відсутності чітко визначених результативних показників органом ДКРС разом з головним розпорядником бюджетних коштів та/або відповідальним виконавцем бюджетної програми визначаються найбільш важливі звітні дані про надані послуги, виконані роботи, реалізовані продукти або фінансові результати, які можуть характеризувати стан реалізації цілей бюджетної програми.

Результати роботи відображаються в аудиторському звіті, який складається у порядку та за формою, визначеними ГоловКРУ. У звіті відображаються, у разі їх наявності, недосконалість певних позицій у виконанні бюджетних програм, їх вплив на реалізацію запланованих (максимальних) цілей та обґрунтовуються пропозиції щодо шляхів (форм, засобів) підвищення ефективності використання бюджетних коштів у процесі виконання бюджетних програм.

Аудиторський звіт передається головному розпоряднику бюджетних коштів та/або відповідальному виконавцю бюджетної програми, а також, у разі потреби, Мінфіну для ознайомлення та надання зауважень і пропозицій.

Орган ДКРС проводить моніторинг стану реалізації відображених ним в аудиторському звіті пропозицій.

Зметою зміцнення фінансової дисципліни і запобігання правопорушенням

убюджетній сфері та з метою приведення контрольно-ревізійної роботи в міністерствах, інших центральних органах виконавчої влади до єдиних норм і правил для створення дієвого механізму протидії правопорушенням і зловживанням у сфері використання бюджетних коштів, державного і комунального майна створено стандарти фінансового контролю.

245

Взаємодія органів ДКРС з правоохоронними органами.

Органи ДКРС проводять ревізії (перевірки) за зверненнями органів прокуратури, МВС України, СБУ, податкової міліції на підконтрольних об'єктах, а також в установах та організаціях усіх форм власності на підставі Стандарту державного фінансового контролю за використанням бюджетних коштів, державного і комунального майна - 9 “Взаємодія з правоохоронними органами”, затвердженого наказом ГоловКРУ від 13.07.2004 № 185.

Підконтрольними для органів ДКРС є міністерства та інші органи виконавчої влади, державні фонди, бюджетні установи, а також підприємства, установи й організації, які отримують кошти з бюджету та з державних валютних фондів.

Органи ДКРС проводять ревізії та перевірки суб'єктів господарської діяльності незалежно від форми власності (непідконтрольних об’єктів) за рішенням суду, винесеним на підставі подання прокурора або слідчого для забезпечення розслідування кримінальної справи.

Звернення правоохоронних органів щодо проведення органами ДКРС ревізій (перевірок) або залучення посадових осіб до участі в проведенні перевірок розглядаються Головою ГоловКРУ України (або його заступниками), начальниками КРУ в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві і Севастополі (або їх заступниками), у результаті приймається одне з таких рішень:

–прийняти до виконання звернення правоохоронного органу, організувати та провести позапланову ревізію (перевірку);

–прийняти до виконання звернення правоохоронного органу, провести в плановому порядку ревізію (перевірку);

–прийняти до виконання звернення правоохоронного органу, призначити посадових осіб для участі у проведенні перевірки;

–відмовити у проведенні ревізії (перевірки) чи призначенні посадових осіб для участі у проведенні перевірки;

–повідомити правоохоронний орган про необхідність уточнення звернення, прийняти до виконання уточнене звернення.

Вимоги до звернення правоохоронного органу щодо проведення ревізії (перевірки). Воно повинно містити:

–повну назву підприємства (установи, організації), його місцезнаходження, дані про організаційно-правову форму;

–коротку суть фінансових порушень, допущених об'єктом контролю (або інформацію про фінансові операції, яка може свідчити про те, що вони здійснюються з порушенням вимог чинного законодавства);

–конкретні питання щодо дотримання законодавства з фінансових питань (у межах компетенції органів ДКРС), на які необхідно дати відповідь;

–період, за який слід перевірити діяльність підприємства, установи чи організації з визначених питань;

–інформацію про одержання об'єктом контролю бюджетних коштів, використання державного чи комунального майна або наявність коштів, що зали-

246

шаються у розпорядженні об'єкта контролю у зв'язку з наданими пільгами за платежами до бюджетів.

Порядок оформлення протоколів про адміністративні правопорушення відбувається за нормативними документами, до яких належать:

1)Кодекс України про адміністративні правопорушення (КУпАП);

2)«Рекомендації щодо складання протоколів про адміністративні правопорушення та застосування адміністративних стягнень органами ДКРС», затверджені наказом ГоловКРУ України від 30.07.2002 № 160;

3)«Порядок застосування ст.164/12 КУпАП органами ДКРС в Україні», затверджений наказом ГоловКРУ від 20.02.2002 № 54 і зареєстрований у Міністерстві юстиції 06.03.2002 №227/6515;

4)Закон України «Про державну контрольно-ревізійну службу в Україні». Зміст протоколу про адміністративне правопорушення визначено ст.256

КУпАП (до них належать: дата і місце його складання, посада, прізвище ім’я та по батькові особи, яка склала протокол; відомості про особу порушника, місце, час вчинення і суть порушення, нормативний акт, який передбачає відповідальність за дане правопорушення, пояснення порушника та інші відомості, які необхідні для вирішення справи).

Порядок його оформлення викладено у «Рекомендаціях щодо складання протоколів про адміністративні правопорушення та застосування адміністративних стягнень органами ДКРС», затверджених наказом ГоловКРУ України від 30.07.2002 №160.

Форму і зміст протоколу за порушення законодавства про бюджетну систему України затверджено наказом ГоловКРУ від 20.02.2002 №54 «Про затвердження Порядку застосування ст.164/12 КУпАП органами ДКРС в Україні», зареєстрованим у Міністерстві юстиції 06.03.2002 №227/6515. Протокол складається в 2-х примірниках.

Протоколи про адміністративні правопорушення складаються за порушення, факт вчинення яких зафіксовано в актах ревізії, перевірки, проміжному акті, акті про перешкоджання проведенню перевірки.

При складанні протоколу порушнику роз’ясняються його права відповідно до ст. 268 КУпАП та ст. 63 Конституції України, про що робиться позначка у протоколі.

Якщо однією особою вчинені порушення, за які передбачена відповідальність згідно зі ст.164/2 і 164/12, то складається протокол за кожне правопорушення окремо.

Метою планування контрольних заходів суб'єктами державного фінансового контролю є:

забезпечення оптимальної концентрації трудових, фінансових та матеріальних ресурсів суб'єктів державного фінансового контролю при реалізації визначених напрямів контролю;

усунення паралелізму та дублювання в роботі суб'єктів державного фінансового контролю шляхом забезпечення належного виконання вимог законодавства щодо державної регуляторної політики.

247

План контрольних заходів суб'єктів державного фінансового контролю по-

винен включати:

тему контрольного заходу;

назву суб'єкта господарювання, який підлягає контролю, та місце його розташування;

термін закінчення контрольного заходу;

період, який підлягає контролю;

перелік суб'єктів державного фінансового контролю, які будуть спільно проводити контрольні заходи (за їх погодженням).

Включення до плану теми контрольного заходу повинно мати обґрунтування.

Суб'єкти державного фінансового контролю формують плани основних напрямів контрольних заходів терміном на рік. На основі цих планів суб'єкти державного фінансового контролю складають піврічні плани контрольних заходів.

Суб'єкти державного фінансового контролю за відповідними запитами надають один одному за погодженням з ініціаторами контрольних заходів власні плани контрольних заходів, пропозиції щодо проведення спільних контрольних заходів, інформацію про терміни проведення останніх контрольних заходів щодо конкретних суб'єктів господарювання та іншу інформацію, що стосується питань формування планів контрольних заходів.

До планів контрольних заходів не включаються суб'єкти господарюван-

ня, щодо яких:

термін проведення попередніх контрольних заходів цими ж суб'єктами з тих самих питань становить менше одного року (365 календарних днів);

контрольні заходи уже здійснено іншими суб'єктами державного фінансового контролю або контрольними органами з тих самих питань та за період, який підлягає контролю.

Затвердження планів контрольних заходів здійснюється керівником мі-

ністерства, іншого центрального органу виконавчої влади у порядку, визначеному законодавством.

Внесення змін до планів контрольних заходів проводиться у порядку їх затвердження. Про зміни, внесені до планів контрольних заходів, повідомляються інші суб'єкти державного фінансового контролю, які проводять спільні контрольні заходи.

У разі проведення спільних контрольних заходів службовими особами су- б'єктів державного фінансового контролю кількох міністерств, інших центральних органів виконавчої влади або експертами з окремих питань матеріали передаються керівнику, який відповідає за узагальнення всіх матеріалів контрольних заходів.

За умови, коли на одному суб'єкті господарювання одночасно проводяться контрольні заходи службовими особами різних суб'єктів державного фінансового контролю, складені ними матеріали, за рішеннями ініціаторів контрольних заходів, можуть надаватися в порядку обміну інформацією. Механізм на-

248