DF_11 / Сазонець І.Л. та ін. Управління місцевими фінансами

Характерною рисою місцевих фінансів є те, що в процесі розподілу та перерозподілу грошових коштів бере участь значна кількість суб’єктів розподілу, причому кожен з них прагне задовольнити свої власні потреби в якомога більшій мірі, навіть за рахунок зменшення коштів іншого суб’єкта, тому ці відносини носять суперечливий характер.

Суть місцевих фінансів проявляється в економічних відносинах, які відображають рух коштів, наприклад:

формування дохідної та видаткової частини місцевих бюджетів;

міжбюджетні відносини;

формування і використання регіональних позабюджетних фондів;

місцеві позики, лотереї тощо;

перерахування до місцевих бюджетів податків та інших обов’язкових платежів підприємствами різних форм власності;

діяльність підприємств зі створення фондів коштів найрізноманітнішого призначення;

створення та функціонування доброчинних фондів тощо. Усі зазначені вище економічні відносини мають розподільний і

перерозподільний характер, оскільки з рухом коштів змінюється і їхній власник. Наприклад, частина прибутку підприємств у вигляді податків стягується до бюджету та перерозподіляється на розсуд органів місцевої влади. Про місцеві фінанси, як перерозподільну категорію, можна говорити з точки зору збалансування доходів і видатків місцевих бюджетів.

Метою фінансової діяльності місцевих органів влади є задоволення суспільних інтересів і потреб та сприяння соціальноекономічному розвитку регіону.

Природно, що інший прояв суті місцевих фінансів – соціальний. Виявляються найрізноманітніші відносини між учасниками виробничої і невиробничої сфери, з одного боку, та підприємствами і державою - з іншого, наприклад:

фінансування установ та організацій освіти, культури, науки, охорони здоров’я, фізичної культури, молодіжної політики, соціального забезпечення і соціального захисту населення;

використання місцевих фінансових ресурсів на заходи щодо охорони навколишнього природного середовища, відновлення пам’яток природи і культури, що перебувають у віданні відповідних органів влади; на упорядкування міст, сіл, селищ, утримання і капітальний ремонт житлового фонду та об’єктів комунального призначення, мережі шляхів відповідного

11

підпорядкування; на утримання органів самоврядування; на захист прав споживачів тощо.

Навіть такий неповний перелік шляхів перерозподілу централізованих фондів коштів (у вигляді бюджету і позабюджетних фондів) указує на вирішальну роль місцевих фінансів у забезпеченні конституційних прав громадян.

Найбільш повно суть місцевих фінансів розкривається в їх функціях, при цьому більшість учених-економістів у теоретичних дослідженнях доводять, що місцеві фінанси виконують дві функції

– розподільну і контрольну. У ринкових умовах господарювання місцеві фінанси функціонують як вартісний інструмент формування, розподілу і використання грошових фондів місцевого та індивідуального призначення й контролю за цими процесами. Це досягається шляхом розподілу вартості валового внутрішнього продукту на конкретні види грошових коштів, які спрямовуються на задоволення конкретних потреб регіонів в економічному і соціальному розвитку. Задоволення потреб регіонів здійснюється на стадії первинного та вторинного розподілу вартості валового внутрішнього продукту.

Місцеві фінанси в контрольній функції використовуються для контролю за формуванням використанням цільових централізованих та децентралізованих фондів регіонів.

В економічній літературі існує декілька теорій щодо взаємовідносин центральної та місцевої владах з огляду на їх функції та завдання. Кожна з цих теорій по-різному пояснює взаємовідносини між державою і місцевим самоврядуванням.

Перша теорія має назву теорія природних прав общини. Вона сформувалася в роки Великої французької революції 1789 року. Ця теорія ґрунтується на ідеї, що природні права общини є аналогічними до природних прав людини і громадянина. Згідно з цією теорією, функції та зміст діяльності органів місцевого самоврядування ототожнюються з діяльністю общини. В основі теорії лежить твердження, що община як самоврядний територіальний колектив є таким же самоцінним утворенням, що й держава, і що община, як колектив людей, котрі спільно проживають на одній території, виникла раніше, ніж держава. А це означає, що вона має природні, невід'ємні права. Ці права общині державою не надавалися, а значить, і не може бути нею вилучені. Тому з цим органи місцевого самоврядування мають власну компетенцію, не підпорядковані державній владі і перебувають поза межами цієї влади. Кожен територіальний колектив має власні завдання, які він самостійно визначає. Держава може впливати на діяльність територіального колективу

12

через законодавство, але вона не може позбавити його природних прав.

На діаметрально протилежних позиціях ґрунтується інша, так звана державна теорія місцевого самоврядування, сформована в середині XIX століття німецькою школою юристів. В її основі лежить твердження, що органи місцевого самоврядування є органами державного управління і створюються державною владою для реалізації її функцій та завдань на місцевому рівні. Таким чином, вони перебувають у структурі державної влади та їй підпорядковані.

За цією теорією органи місцевого самоврядування не мають природних самобутніх прав. Місцеве самоврядування не може розглядатись як інститут, рівноцінний державі. Органи місцевого самоврядування перебувають у підпорядкуванні державної влади, як її агенти на місцях. Тобто обсяг функцій і завдань, які мають органи місцевого самоврядування, повністю визначається державною владою.

Також існує теорія місцевого самоврядування — так звана теорія громадського самоврядування, або господарського самоврядування. Виникла вона також у Німеччині в другій половині XIX століття, її ще називають теорією громадськогосподарського самоврядування. Трохи згодом її було названо теорією муніципального дуалізму. Вона синтезує ідеї двох попередніх теорій.

В основі теорії муніципального дуалізму лежить твердження, що органи місцевого самоврядування мають власну, природну, а значить, суверенну компетенцію тільки у сфері неполітичних відносин, тобто у сфері громадсько-господарських, або так званих місцевих справ. У ці місцеві справи державна влада не втручається. Вони вирішуються самостійно органами місцевого самоврядування [24].

Але є й інша сфера відносин — політична, яка цілком по праву перебуває в компетенції державної влади. У цій сфері органи місцевого самоврядування не самостійні. У сфері політичних відносин органи місцевого самоврядування перебувають у структурі державної влади і є її агентами на місцевому рівні.

Таким чином, у політичній сфері органи місцевого самоврядування підпорядковані державній владі, яка визначає функції та завдання цих органів.

З огляду на це, можна визначити такі функції місцевих фінансів:

- регулювання економічного та соціального розвитку держави шляхом розподілу та перерозподілу ВВП;

13

- мобілізація та забезпечення фінансовими ресурсами місцевих органів влади для виконання покладених на них державою завдань;

-забезпечення надання громадських послуг.

У загальному вигляді систему місцевих фінансів можна представити як систему складових: видатки, доходи, способи формування доходів, місцеві фінансові інститути, суб’єкти, об’єкти, взаємовідносини між суб’єктами (рис. 1.1).

Рис.1.1. Система місцевих фінансів

14

До державних фінансових ресурсів регіону запропоновано відносити всі його фінансові ресурси, витрачання яких здійснюється:

за розпорядженням регіональних органів влади з доходів місцевих бюджетів, відрахувань (дотації, субвенції) з Державного бюджету, позабюджетних коштів, цільових фінансових призначень;

на території регіону за рахунок Державного бюджету.

До недержавних фінансових ресурсів регіону віднесені кошти підприємств і організацій, фізичних та юридичних осіб, кошти населення.

Структурний метод дає змогу не лише показати сукупність фінансових відносин, а й виявити характер взаємозв’язків між елементами системи. Це, в свою чергу, дає можливість зробити і кількісний, і якісний аналіз місцевих фінансових ресурсів. Структуру місцевих фінансових ресурсів подано на схемі. (рис. 1.4).

Центральною ланкою місцевих фінансових ресурсів є доходи місцевого бюджету. Порядок формування дохідної частини місцевих бюджетів визначений Законами України “Про місцеве самоврядування в Україні”, Бюджетним кодексом, чинним податковим законодавством. Одним із основних принципів формування місцевих бюджетів є їхня самостійність. На жаль, саме цей принцип, що фактично є основою місцевого самоуправління, не витримується.

Особливості формування доходів місцевих бюджетів полягають у розмежуванні кола повноважень між центральними та місцевими органами влади. Згідно з чинним законодавством, сфери діяльності та завдання органів місцевого самоврядування поділяються на власні та делеговані повноваження. З метою виконання власних завдань органи місцевого самоврядування в межах своєї компетенції самостійно визначають мінімальний обсяг фінансових ресурсів.

17

Як економічна категорія, доходи місцевих бюджетів відображають відносини щодо формування та використання фінансових ресурсів на регіональному рівні, що призначені для реалізації функцій місцевих органів влади.

Способи мобілізації грошових коштів до дохідної частини місцевих бюджетів базуються на загальних методах та джерелах фінансування. До них належать:

пряме вилучення доходів з комунального сектору;

отримання доходів від комунального майна та власних послуг;

перерозподіл доходів юридичних і фізичних осіб за допомогою податків;

залучення муніципальних позик.

Відповідно до статті 9 Бюджетного кодексу України, доходи місцевих бюджетів класифікуються за такими групами:

1)податкові надходження;

2)неподаткові надходження;

3)доходи від операцій з капіталом;

4)трансферти.

Податковими надходженнями визнаються передбачені податковими законами України загальнодержавні і місцеві податки, збори та інші обов’язкові платежі.

Неподатковими надходженнями визнаються:

доходи від власності та підприємницької діяльності;

адміністративні збори та платежі, доходи від некомерційного та побічного продажу;

надходження від штрафів та фінансових санкцій;

інші неподаткові надходження.

Між ланками бюджетної системи різних рівнів доходи розподіляються згідно з загальнодержавними законами, а всередині ланки – відповідно до рішень місцевих органів влади.

Другою ланкою місцевих фінансових ресурсів є кошти суб’єктів господарювання, тобто фінансові ресурси підприємств комунальної власності, комунальних банків та інших фінансовокредитних установ, кошти підприємств різних форм власності, що використовуються ними на фінансування соціально-культурних і житлово-комунальних об’єктів.

Безумовно, держава має заохочувати створення фондів соціального розвитку на підприємствах, оскільки це дає змогу значно скоротити видаткову частину місцевих бюджетів. Проте недосконалість податкового законодавства, повільність економічних реформ, слабка фінансова дисципліна та ряд інших чинників ведуть до збитковості підприємств. Така ситуація негативно впливає не

19

лише на дохідну частину місцевих бюджетів, а й на соціальноекономічний розвиток регіону взагалі.

Навіть поверховий аналіз місцевих фінансових ресурсів свідчить, що існують динамічні взаємозв’язки між різними ланками фінансової системи України. Органи місцевого самоврядування повинні враховувати це у своїй фінансовій діяльності. Фінансова діяльність є особливою сферою управління, спеціальне завдання якої – мобілізація, розподіл і використання фондів коштів.

1.3. Роль місцевих фінансів у забезпеченні розвитку регіону

Ринкові трансформації постсоціалістичних країн передбачають реформування державних фінансів і, зокрема, бюджетної системи. Докорінно змінюється сутність однієї з основних категорій державних фінансів - бюджету, формування якого в умовах ринку повинно відбуватися на основі концепції гарантування суспільних благ. Держава надає своїм громадянам різноманітні суспільні блага, пов'язані з організацією освіти, охорони здоров'я, культури, науки, спорту, оборони країни, управління, охорони правопорядку тощо. Потреба в суспільних благах визначає обсяги головного фінансового фонду держави - бюджету, основним джерелом якого стають податки. Складові системи оподаткування, механізм справляння податків і загальний рівень оподаткування багато в чому визначаються сукупною потребою в суспільних благах, для надання яких держава мобілізує необхідні кошти за допомогою податків.

Ринковий механізм господарювання змінює акценти у витрачанні державних коштів. Соціальна орієнтація ринкової економіки передбачає спрямування більшої їх частки на задоволення потреб населення - утримання об'єктів соціальнокультурної сфери та соціальної інфраструктури, надання допомоги незахищеним верствам населення. Відповідно, спостерігається зменшення як абсолютних, так і відносних розмірів коштів, що спрямовуються на розвиток народного господарства, утримання підприємств державного сектору, надання дотацій збитковим структурам.

Нові завдання у сфері державних фінансів, що постають з огляду на ринкові перетворення, потребують реформування бюджетної системи, яке передбачає відокремлення державного від місцевих бюджетів, встановлення дійсної самостійності бюджетів усіх рівнів і видів, використання нових підходів в організації

20