Митне право / Правові засади та інститути державного регулювання ЗЕД

19

Правові засади та інститути державного регулювання зовнішньоекономічних відносин

Необхідною умовою розвитку національної економіки, поглиблення співпраці з іншими державами, створення сприятливого середовища для залучення іноземних інвестицій є належне законодавче забезпечення здійснення зовнішньоекономічної діяльності, яка становить важливий напрям загальної господарської діяльності держави. Зовнішньоекономічна діяльність є одним із головних факторів розвитку економіки будь-якої країни, а тому повинна виступати одним із найважливіших об’єктів державного регулювання. Досвід розвинених країн засвідчує, що найкращі результати можна досягти за ринкових умов у поєднанні із ефективною регулятивною функцією держави[53].

В будь - якій державі світу зовнішньоекономічна діяльність як і будь – який інший вид діяльності повинна мати чітко визначену нормативно – правову базу, яка має бути збалансованою та відображати інтереси країни в цілому і кожного суб'єкта господарювання зокрема. Україна не є виключенням. Її правове регулювання реалізується шляхом прийняття законів та законодавчих актів, в першу чергу, Верховною Радою України, а також нормативних актів іншими органами державної влади. Слід зазначити, що закони України спрямовані на здійснення довгострокового регулювання зовнішньоекономічної діяльності, а накази і нормативні акти, як правило, є документами короткострокової дії.

Систему джерел правового регулювання зовнішньоекономічної діяльності України можна поділяти за різними ознаками, зокрема, на Конституцію, закони і підзаконні акти, загальні і спеціальні, національні (внутрішні), іноземні і міжнародні акти.

Конституція України, як відомо, — провідне джерело правового регулювання будь-якої сфери суспільних відносин в Україні. Щодо сфери зовнішньоекономічної діяльності, зокрема, Конституція України визначає, що, відповідно до ст. 92, засади зовнішніх зносин, зовнішньоекономічної діяльності, митної справи визначаються виключно законами України, а відповідно до ст. 116 Кабінет Міністрів України організовує і забезпечує здійснення зовнішньоекономічної діяльності, митної справи. Важливе значення для регулювання сфери зовнішньоекономічної діяльності мають норми Конституції про статус міжнародних договорів (ст. 9), про статус іноземців (ст. 26), про право на не заборонену законом підприємницьку діяльність (ст. 42) тощо[1].

Важливим загальним джерелом правового регулювання зовнішньоекономічної діяльності є Господарський кодекс України, чинність якого бере початок із 1 січня 2004 р. Правовому регулюванню зовнішньоекономічної діяльності у Господарському кодексі повністю присвячений розділ 7 «Зовнішньоекономічна діяльність», який включає гл. 37 «Загальні положення» та гл. 38 «Іноземні інвестиції»[8].

Цивільний кодекс України, що набрав чинність із 1 січня 2004 р., не містить спеціального регулювання зовнішньоекономічної діяльності, проте є джерелом правового регулювання цієї діяльності у тій частині, яка стосується цивільно-правових відносин[10].

Важливими джерелами зовнішньоекономічного права, які регулюють спеціальні питання ЗЕД та мають безпосередній стосунок до зовнішньоекономічних відносин є Митний кодекс України, який набрав чинності з 1 червня 2012 року, Податковий кодекс України, який набрав чинності з 1 січня 2011 року, Закони України „Про Митний тариф України ”, „Про режим іноземного інвестування” тощо.

Прийнятий парламентом новий Митний кодекс ґрунтується на принципах Міжнародної конвенції про спрощення та гармонізацію митних процедур, Конвенції про тимчасове ввезення та модернізованому Митному кодексі ЄС. Введена низка нових термінів, а також встановлені нововведення у сфері митного оформлення. Так, декларант отримав право на митне оформлення товарів у будь-якому митному органі протягом 4:00 з моменту подання митної декларації. Він також може задекларувати товари до моменту їх прибуття в Україну і звільняється від відповідальності за ненавмисні помилки. Для різних митних формальностей може використовуватися одна декларація. А митники несуть персональну відповідальність за неправомірні затримки митного оформлення.

Важливе значення має також процесуальне законодавство — Цивільний процесуальний кодекс, Господарський процесуальний кодекс, ЗУ „Про міжнародний комерційний арбітраж”.

Провідним спеціальним джерелом правого регулювання зовнішньоекономічної діяльності є ЗУ «Про зовнішньоекономічну діяльність», який запровадив правове регулювання видів зовнішньоекономічної діяльності, заклав основи зовнішньоекономічного законодавства України, а також принципи та загальну політику державного регулювання зовнішньоекономічної діяльності. Законом установлено, що Україна самостійно формує систему та структуру державного регулювання зовнішньоекономічної діяльності на її території[2].

У ст. 1 цього Закону надано визначення зовнішньоекономічної діяльності, а саме: зовнішньоекономічна діяльність - діяльність суб'єктів господарської діяльності України та іноземних суб'єктів господарської діяльності, побудована на взаємовідносинах між ними, що має місце як на території України, так і за її межами.

У ст. 2 даного Закону зазначається, що суб'єкти господарської діяльності України та іноземні суб'єкти господарської діяльності при здійсненні зовнішньоекономічної діяльності керуються низкою принципів:

Принципом суверенітету народу України у здійсненні зовнішньоекономічної діяльності, що полягає у:

- виключному праві народу України самостійно та незалежно здійснювати зовнішньоекономічну діяльність на території України, керуючись законами, що діють на території України;

- обов'язку України неухильно виконувати всі договори і зобов'язання України в галузі міжнародних економічних відносин;

Принципом свободи зовнішньоекономічного підприємництва, що полягає у:

- праві суб'єктів зовнішньоекономічної діяльності добровільно вступати у зовнішньоекономічні зв'язки;

- праві суб'єктів зовнішньоекономічної діяльності здійснювати її в будь-яких формах, які прямо не заборонені чинними законами України;

- обов'язку додержувати при здійсненні зовнішньоекономічної діяльності порядку, встановленого законами України;

- виключному праві власності суб'єктів зовнішньоекономічної діяльності на всі одержані ними результати зовнішньоекономічної діяльності;

Принципом юридичної рівності і недискримінації, що полягає у:

- рівності перед законом всіх суб'єктів зовнішньоекономічної діяльності, незалежно від форм власності, в тому числі держави, при здійсненні зовнішньоекономічної діяльності;

- забороні будь-яких, крім передбачених цим Законом, дій держави, результатом яких є обмеження прав і дискримінація суб'єктів зовнішньоекономічної діяльності, а також іноземних суб'єктів господарської діяльності за формами власності, місцем розташування та іншими ознаками;

- неприпустимості обмежувальної діяльності з боку будь-яких її суб'єктів, крім випадків, передбачених цим Законом;

Принципом верховенства закону, що полягає у:

- регулюванні ЗЕД тільки законами України;

- забороні застосування підзаконних актів та актів управління місцевих органів, що у будь-який спосіб створюють для суб'єктів зовнішньоекономічної діяльності умови менш сприятливі, ніж ті, які встановлені законами України;

Принципом захисту інтересів суб'єктів зовнішньоекономічної діяльності, який полягає у тому, що Україна як держава:

- забезпечує рівний захист інтересів всіх суб'єктів зовнішньоекономічної діяльності та іноземних суб'єктів господарської діяльності на її території згідно з законами України;

- здійснює рівний захист всіх суб'єктів зовнішньоекономічної діяльності України за межами України згідно з нормами міжнародного права;

- здійснює захист державних інтересів України як на її території, так і за її межами лише відповідно до законів України, умов підписаних нею міжнародних договорів та норм міжнародного права;

Принципом еквівалентності обміну, неприпустимості демпінгу при ввезенні та вивезенні товарів. Передбачає можливість ввезення та вивезення рівнозначних, рівноцінних продуктів або товарів; недопущення продажу (закупівлі) товарів за цінами, нижчими, ніж на внутрішньому ринку, які не покривають витрат виробництва та реалізації. Демпінг - ввезення на митну територію певної країни імпортного товару за ціною, нижчою від порівняної ціни на подібний товар у країні, що здійснює імпорт цього товару. Демпінг заподіює шкоду національному товаровиробнику.

Принципи ЗЕД — норми імперативні, тобто обов'язкові, наказові, позбавлені вибору. Вони не можуть бути скасовані ніякими установленнями спеціального характеру. Вони є критерієм законності всіх правових норм, що впроваджуються державою в зовнішньоекономічній сфері, в ієрархії правових норм займають найвищий ступінь.

До підзаконних джерел зовнішньоекономічного права належать такі акти, як укази, постанови, накази, рішення, розпорядження тощо, які приймаються Президентом України та відповідними органами виконавчої влади, до числа яких відносяться Кабінет Міністрів України, Міністерство доходів та зборів, Міністерство фінансів, Національний банк України, Міністерство економіки України, Антимонопольний комітет, Міжвідомча комісія з міжнародної торгівлі.

Міжнародні договори України у статусі джерел, в тому числі й зовнішньоекономічного права, визначаються відповідно до ст. 9 Конституції України, яка встановлює, що чинні міжнародні договори, згода на обов’язковість яких надана Верховною Радою України, є частиною національного законодавства України. А укладення міжнародних договорів, які суперечать Конституції України, можливе лише після внесення відповідних змін до Конституції України[1].

Міжнародні джерела можна розглядати з погляду двох категорій — міжнародних договорів, а також міжнародних торгових звичаїв.

Міжнародні торгові звичаї та загальновизнані міжнародні правові принципи і норми в економічній сфері вважаються одним із найважливіших джерел зовнішньоекономічного права і утворюють так зване транснаціональне економічне право та право комерсантів, яке часто йменується як «lex mercatoria» (лат. — торгове право)[21].

Міжнародні торгові звичаї знаходять свою систематизацію в актах низки провідних міжнародних неурядових організацій, до числа яких належать Міжнародний інститут з уніфікації приватного права (УНІДРУА) та Міжнародна торгова палата у Парижі (МТП). Один із найвідоміших документів УНІДРУА — це принципи міжнародних комерційних договорів (Принципи УНІДРУА). Широко відомі також публікації МТП, зокрема, правила тлумачення міжнародних комерційних термінів — Інкотермс (остання редакція — від 2010 року) [21].

Отже, згідно із законодавством Україна самостійно здійснює управління ЗЕД, бере безпосередню участь у міжнародному поділі праці та розвиває економічне співробітництво з іншими державами на основі принципів заінтересованості, рівноправності й взаємної вигоди.

Пакет законів, які регулюють зовнішньоторговельну діяльність в Україні, практично вже напрацьований. Однак треба відзначити, що процес розробки наявної нормативно-правової бази відбувався дещо безсистемно[60].

Аналіз правового регулювання зовнішньоекономічної діяльності дозволяє висловити думку про те, що кількісно вона врегульована більш ніж достатньо, але невизначеність норм цих законів та наявність протиріч один одному створюють умови для будь-яких зловживань як недобросовісними суб’єктами зовнішньоекономічної діяльності, так і посадовими особами, які здійснюють контроль за цією діяльністю[54].

Для запобігання подібним казусам у практиці державного регулювання зовнішньоекономічної діяльності високорозвинених країн використовуються різні системи ієрархізації законодавства, окремі елементи яких можна і доцільно впроваджувати в Україні[53].

Варто відзначити, що в Україні, в основному, закладено основні нормативно-правові засади здійснення зовнішньоекономічної діяльності і створено систему її регулювання. Так, у Законі України "Про зовнішньоекономічну діяльність", Господарському кодексі України визначено склад суб'єктів ЗЕД та умови їх зовнішньоекономічної правоздатності. Низкою законодавчих та підзаконних актів спеціального змісту врегульовано порядок здійснення окремих видів ЗЕД, особливості відповідальності за порушення даного порядку і процесуальні аспекти її реалізації. Разом з тим необхідно звернути увагу на наявність певних протиріч у законодавчому забезпеченні здійснення ЗЕД та її регулювання.

Слід відзначити, що досить важливий з процесуально – правової точки зору принцип верховенства закону має наслідки по відношенню до засобів і організації державного регулювання ЗЕД. В даному аспекті негативним явищем у законодавчій базі є поява системи законних та підзаконних нормативно - правових актів, які суперечать загальним, базовим законам.

Політика створення нормативно - правового поля ЗЕД має враховувати намагання нашої країни інтегруватися у світовий соціально-економічний простір і необхідність підвищення стабільності та сприятливості вітчизняного законодавства для розвитку відповідних зв'язків. Однак досвід показує, що окремі дії уряду прямо суперечать вищевикладеним міркуванням, наприклад, порушення державних гарантій щодо незмінності законодавства в сфері спільного підприємництва, іноземного інвестування, функціонування територій зі спеціальним режимом господарювання[40].

За сучасних умов господарювання Україні як державі в особі її органів державного управління слід приділити значну увагу гармонізації національного законодавства у відповідності з міжнародними нормами.

Суть проблеми полягає у тому, що сьогодні у законодавстві країни, що регулюють зовнішньоекономічну діяльність, існують певні відмінності від інших країн, які виступають серйозним бар’єром у їх взаєминах. Мова йде, перш за все, про відмінності у тарифних і нетарифних методах регулювання експортно-імпортних операцій, їх оподаткування, що обумовлює невиправдане підвищення цін на товари (послуги, роботи), перешкоджає вільному їх переміщенню і нарощуванню обсягів взаємної легальної торгівлі, сприяючи в той же час розширенню масштабів нелегальних її форм[60].

Правове регулювання зовнішньоекономічної діяльності здійснюється на двох основних рівнях – державному та регіональному. Аналіз кола функцій державного регулювання ЗЕД, які делеговані регіональним та місцевим органам влади і самоврядування, дозволяє стверджувати, що регулятивні важелі зміщені в бік ланки центральних органів влади. А це значно звужує можливості впливу більш низьких рівнів державного управління на розвиток ЗЕД, особливо на фоні централізації бюджетного процесу і відповідною нестачею власних коштів для здійснення регулятивних заходів. А саме такий стан справ суперечить європейській регіональній політиці.

Наступним суперечливим моментом державного регулювання зовнішньоекономічної діяльності у порівнянні з задекларованими принципами є те, що свобода зовнішньоекономічного підприємництва де-факто має значно менший обсяг, ніж де-юре. Великою мірою це обумовлено непрозорістю як самого законодавства, так і дій державних органів влади з його реалізації. Проблеми зон зі спеціальним режимом інвестиційної та інноваційної діяльності прямим чином пов'язані з відсутністю або неефективністю механізмів державного і суспільного контролю за функціонуванням цих утворень.

Не завжди дотримується принцип юридичної рівності і недискримінації через проблеми корупції та об'єктивних рис української бізнес та політичної культури (недовіри до легально-правових механізмів розв'язання суперечок і проблем, відсутність почуття соціальної відповідальності тощо)[53].

Особливо це стосується питань дозвільного характеру, доступу до ресурсів, прихованого монополізму та ін.

Отже, пакет законів, які регулюють ЗЕД України, є, але прийняті закони надто швидко змінюються, законодавчі і нормативні акти часто протирічать один одному, створюють перепони для їх використання. Тому, проблема створення стабільної законодавчо-нормативної бази щодо регулювання ЗЕД сьогодні залишається актуальною.

1.3 Інституції державного регулювання зовнішньоекономічної діяльності

Кожна країна самостійно формує систему та структуру державного регулювання зовнішньоекономічної діяльності на її території, метою якого є: захист власних економічних інтересів та законних інтересів суб’єктів зовнішньоекономічної діяльності; створення рівних можливостей для суб’єктів зовнішньоекономічної діяльності; розвиток усіх видів підприємницької діяльності незалежно від форм власності та всіх напрямів використання доходів і здійснення інвестицій; заохочення конкуренції та ліквідація монополізму в сфері зовнішньоекономічної діяльності.

Система органів ЗЕД в країнах світу має деякі загальні риси:

По-перше, в кожній країні в регулюванні ЗЕД приймає участь в першу чергу вищий законодавчий орган. В США - це Конгрес; у Франції - Національні збори; в Японії - Парламент і т.д. В Україні таким органом є Верховна Рада[16].

Незалежно від назви ці органи виконують наступні функції:

• приймають закони, що регулюють зовнішньоекономічну діяльність;

• ратифікують відповідні угоди;

• асигнують фінансові засоби для ефективного розвитку ЗЕД.

По-друге, в кожній країні є вищий виконавчий орган, який:

• видає розпорядження на основі прийнятих законів про розвиток ЗЕД;

• контролює виконання цих законів;

• виявляє піклування про раціональне використання виділених коштів на розвиток ЗЕД. В Україні таким органом являється Кабінет Міністрів.

По-третє, найбільший вплив на регулювання та розвиток ЗЕД здійснюють міністерства, які безпосередньо займаються економічними зв'язками із зарубіжними країнами і питаннями реалізації державної зовнішньоекономічної політики. В США - це Міністерство торгівлі і Держдепартамент, У Великобританії - Міністерство торгівлі і промисловості, в Японії - Міністерство зовнішньої торгівлі і промисловості і МЗС, в Україні - Міністерство економічного розвитку і торгівлі.

По-четверте, в регулюванні ЗЕД, в розробці і реалізації зовнішньоекономічної політики в країнах світу приймають участь й інші міністерства і державні структури. Наприклад, в Україні це - Міністерство фінансів, новостворене Міністерство зборів та доходів, Міністерство аграрної політики та продовольства України, Державна служба експортного контролю України і т.д.

По-п'яте, розвитку й регулюванню ЗЕД сприяють різноманітні недержавні і напівдержавні організації. Це торгово-промислові палати, союзи підприємців, об'єднання експортерів, імпортерів, інвестиційні фонди і т.д.

По-шосте, в кожній державі функціонують ті чи інші органи місцевого (регіонального) управління ЗЕД[23].

Державні органи регулювання ЗЕД мають різну компетенцію, але в сукупності повинні взаємодоповнювати один одного і створювати дієвий механізм регулювання і контролю за зовнішньоекономічною діяльністю держави [44].

Національні органи, що регулюють відносини в сфері зовнішньоекономічної діяльності, можна розділити на:

• органи державного регулювання;

• органи місцевого самоврядування;

• організації (об'єднання) координаційного типу.

До інституцій державного регулювання ЗЕД відносять законодавчі, виконавчі та судові органи, у встановлених Конституцією України межах і відповідно до законів України.

Законодавчим органом в Україні є Верховна Рада України. ВР України визначає основні напрями державної політики у сфері забезпечення ЗЕД, законодавчі основи її реалізації. До компетенції ВР України належить:

• прийняття, зміна та скасування законів, що стосуються зовнішньоекономічної діяльності;

• затвердження головних напрямів зовнішньоекономічної політики України;

• розгляд, затвердження та зміна структури органів державного регулювання зовнішньоекономічної діяльності;

• укладання міжнародних договорів України відповідно до законів України про міжнародні договори України та приведення чинного законодавства України у відповідність з правилами, встановленими цими договорами;

• затвердження нормативів обов'язкового розподілу валютної виручки, ставок та умов оподаткування, митного тарифу, митних зборів та митних процедур України при здійсненні зовнішньоекономічної діяльності, експортно-імпортних обмежень;

• встановлення спеціальних режимів зовнішньоекономічної діяльності на території України.

Виконавчі функції в сфері регулювання ЗЕД здійснює Кабінет Міністрів України.

КМУ (Уряд України) є вищим органом у системі органів виконавчої влади в державі. Повноваженнями КМУ в зовнішньоекономічній сфері є:

• вжиття заходів до здійснення зовнішньоекономічної політики України відповідно до законів України та Указів Президента України;

• здійснення координації діяльності міністерств, інших органів виконавчої влади по регулюванню зовнішньоекономічної діяльності; координація роботи торговельних представництв України в іноземних державах;

• прийняття нормативних актів управління з питань зовнішньоекономічної діяльності у випадках, передбачених законами України;

• проведення переговорів і укладення міжурядових договорів України з питань ЗЕД у випадках, передбачених законами України;

• забезпечення виконання міжнародних договорів України з питань зовнішньоекономічної діяльності всіма державними органами управління, підпорядкованими КМУ, та залучення до їх виконання інших суб'єктів ЗЕД;

• відповідно до своєї компетенції вносить на розгляд Президентові України пропозиції про систему міністерств, державних служб і інспекцій - органів оперативного державного регулювання ЗЕД;

• забезпечення складання платіжного балансу, зведеного валютного плану України;

• відповідно до своєї компетенції має право зменшувати та скасовувати, тимчасову надбавку до діючих ставок ввізного мита на деякі товари згідно з процедурою, визначеною міжнародними угодами України;

• здійснення заходів щодо забезпечення раціонального використання коштів валютного фонду України;

• забезпечення виконання рішень Ради Безпеки Організації Об'єднаних Націй з питань зовнішньоекономічної діяльності.

Кабінет Міністрів України здійснює регулювання в зовнішньоекономічній сфері безпосередньо та через міністерства, інші центральні органи виконавчої влади, Раду міністрів Автономної республіки Крим та місцеві державні адміністрації, спрямовує, координує та контролює діяльність цих органів.

Національний банк України:

• здійснює зберігання і використання золотовалютного резерву України та інших державних коштовностей, які забезпечують платоспроможність України;

• представляє інтереси України у відносинах з центральними банками інших держав, міжнародними банками та іншими фінансово-кредитними установами та укладає відповідні міжбанківські угоди;

• регулює курс національної валюти України до грошових одиниць інших держав;

• здійснює облік і розрахунки по наданих і одержаних державних кредитах і позиках, проводить операції з централізованими валютними ресурсами, які виділяються з валютного фонду України у розпорядження НБУ;

• виступає гарантом кредитів, що надаються суб'єктам автотранспортного забезпечення зовнішньоекономічної діяльності іноземними банками, фінансовими та іншими міжнародними організаціями під заставу Державного валютного фонду та іншого державного майна України;

• здійснює інші функції відповідно до Закону України "Про банки і банківську діяльність" та інших законів України. Національний банк України може делегувати виконання покладених на нього функцій банку для зовнішньоекономічної діяльності України.

Центральний орган виконавчої влади з питань економічної політики (Міністерство економічного розвитку і торгівлі):

• забезпечує проведення єдиної зовнішньоекономічної політики при здійсненні суб'єктами зовнішньоекономічної діяльності виходу на зовнішній ринок, координацію їх зовнішньоекономічної діяльності, в тому числі відповідно до міжнародних договорів України;

• здійснює контроль за додержанням всіма суб'єктами зовнішньоекономічної діяльності чинних законів України та умов міжнародних договорів України;

• проводить антидемпінгові, антисубсидиційні та спеціальні розслідування у порядку, визначеному законами України;

• виконує інші функції відповідно до законів України[17].

Центральний орган виконавчої влади в галузі митної справи :

• здійснює митний контроль та митне оформлення товарів і транспортних засобів, що переміщуються через митний кордон України суб’єктами зовнішньоекономічної діяльності:

• спільно з іншими уповноваженими органами державної влади здійснює заходи щодо захисту інтересів споживачів товарів і додержання учасниками транспортного забезпечення зовнішньоекономічної діяльності державних інтересів на зовнішньому ринку;

• здійснює контроль за дотриманням правил переміщення валютних цінностей через митний кордон України;

• веде Українську класифікації товарів зовнішньоекономічної діяльності;

• здійснює верифікацію (встановлення достовірності) сертифікатів походження товарів з України тощо[12].

Державна служба експортного контролю України:

• видає дозволи (висновки) на право здійснення міжнародних передач товарів (експорт, імпорт, тимчасове ввезення/вивезення, транзит) та контролює подання суб'єктами здійснення міжнародних передач товарів звітів про фактично здійснені експорт та імпорт товарів;

• видає висновки на право проведення переговорів, пов'язаних із укладенням зовнішньоекономічних договорів (контрактів) щодо здійснення експорту товарів, та контролює подання суб'єктами здійснення міжнародних передач товарів звітів про підсумки проведення переговорів;

• видає міжнародні імпортні сертифікати або інші документи, які містять державні гарантії щодо використання у заявлених цілях товарів, суб'єктам, визначеним законодавством у галузі державного експортного контролю;

• проводить реєстрацію суб'єктів господарювання як суб'єктів здійснення міжнародних передач товарів та видає відповідні посвідчення про їх реєстрацію[15].