Глава 2. Место положений резолюций международных организаций и конференций в нормативной системе международного права

Международное право – нормативная система, состоящая из бесчисленного количества норм. Под нормой международного права понимается правило поведения, которое выработано и признано государствами и другими субъектами международного права в качестве юридически обязательного [14, с.88]. Отличительной особенностью норм международного права является то, что большинство их содержит лишь диспозицию, а санкции определяются всей международно-правовой системой в целом. Нормы содержатся в международных договорах, международных обычаях, нормотворческих решениях международных организаций и конференций и находят свое подтверждение во многих вспомогательных источниках международного права. Резолюции международных конференций, совещаний, а также международных организаций, их органов играют важную роль в регулировании межгосударственных отношений. Растет их влияние и на внутреннее право, но в отличие от норм международного права в данном случае влияние не носит юридического характера. Как известно, резолюции международных конференций и организаций не обладают юридически обязательной силой [15, с.216-217].

К источникам международного (публичного) права также сле­дует относить обязательные нормативные резолюции междуна­родных организаций.

Рассматриваемые акты порождают морально-политические обязательства, что вовсе не исключает их влияния на внутреннее право. Кроме того, при выяснении содержания норм международного права, в том числе и инкорпорированных во внутреннее право, приходится прибегать к помощи резолюций конференций и организаций. Широко использует их в этих целях и Международный Суд ООН [23, с.216].

В связи с этим интересна позиция В.М. Шумилова, который, признавая, что «решения (резолюции) международных организаций относятся к специальным источникам международного экономического права»^], считает, что указанные документы содержат в себе несколько видов норм, таких как: действующие обычно-правовые принципы и нормы международного экономического права; новые принципы и нормы, которые в результате согласия государств (opinio juris), без продолжительной практитки и прецедентов становятся обычными нормами международного права; политические (рекомендательные) нормы, имеющие высокую обязательную силу морально-политического характера (мягкое право).  Анализируя учредительные документы и акты таких международных экономических организаций, как: ВТО, организаций системы Мирового банка, СЭВ, ОЭСР и других, можно предложить следующую классификацию решений организаций.

Во-первых, это решения, являющиеся источниками международного экономического права, к ним относятся акты внутреннего права международных организаций и акты, так называемого, мягкого права (soft law). Например, Резолюция о занятости молодёжи МОТ (Женева, 16 июня 1998 года), содержащая, в частности, такие формулировки как: «Призывает государства - члены и, по мере возможности, работодателей и трудящихся и их соответствующие организации: ...». 

Во-вторых, это решения, создающие предпосылки для создания норм международного права в будущем, к ним относятся: решения, утверждающие проекты международных договоров и решения, формирующие или закрепляющие международно-правовой обычай (т.е. содержащие правило, которое впоследствии становится нормой обычая). Все же иные решения международных организаций правового характера не имеют. К ним относятся такие акты как, например: Решение №31 Межгосударственного Совета Евразийского Экономического Сообщества «О финансивровании сметы расходов Интеграционного Комитета за 2001 год», предписывающее государствам участникам погасить образовавшуюся задолженность [19, с.213].

На современном этапе развития международного сообщества резолю­ции-рекомендации формализованы как международно-правовой источник в иной, чем международное публичное право, системе — праве междуна­родных организаций. Резолюции входят в источники права международ­ных организаций согласно уставам последних; об этом же говорится в ст. 2 и ст. 6 Венской конвенции о праве договоров с участием международных организаций 1986 г. (внутренние правила международных организаций). При этом следует отметить, что в уставах межправительственных организа­ций системы ООН речь идет о возможности выражать волю организации в форме резолюций. Порядок принятия этих резолюций оговаривается в пра­вилах процедуры и регламентах работы органов международного учреж­дения. Иначе рассматривает проблему юридической силы резолюций Генеральной Ассам­блеи буржуазная доктрина. Ряд буржуазных авторов, в частности Л. Гудрич и Е. Хамбро, стремясь доказать необязательную силу рекомендаций органов ООН (в том числе и Совета Безопасности), исходят в своих рассуждениях только из филологического значения слова «рекомендация». Но известно, например, что термин «рекомендация», использованный в ст. 4 Устава ООН в связи с полномочиями Совета Безопасности по вопросам приема новых членов в организацию, имеет в виду резолюцию, без ко­торой невозможен прием Генеральной Ассамблеей новых членов в ООН. Такая поло­жительная рекомендация является обязательным предварительным условием.

Так, многие юристы, говорят о том, что степень юридического значения различных резолюций не одинакова (это верно) и что государства — члены ООН при голосовании могут по своему желанию придать той или иной резолюции обязательный характер, завершают свои рассуждения попытками обосновать законность резолюций, подобных резолюции 377 (V) («Единство в пользу мира»).Правомерность принудительных действий государств не оспаривается при наличии явно выраженного согласия Совета Безопасности. Проблемы возникают в случаях, когда этот орган ООН не может действовать из-за разногласий между его членами. Манипулируя призывом сделать хоть что-нибудь, государства ссылаются на бездействие или недостаточную эффективность мер, предпринимаемых Советом, как на основание для деятельности по решению других органов ООН (Корейский кризис 1950, Конго 1961), индивидуальной либо коллективной самообороны.

В настоящее время необходимость исполнения резолюций Совета Безопасности часто приводится государствами как обоснование применения односторонних мер принуждения (военные акции в Афганистане 2001, Ираке 2003). Статус подобных мер в контексте принципа невмешательства при отсутствии явно выраженной санкции Совета Безопасности, однако, не однозначен. Проиллюстрируем это на примере анализа ситуаций в Корее 1950, Конго 1961, Южной Родезии 1966, Ираке 1990—2003, Сомали 1992, Руанде 1994, Гаити 1994, Косово 1999, Афганистане 2001. Прежде чем перейти к анализу указанных ситуаций, представляется целесообразным установить взаимосвязь между принудительными мерами государств во исполнение резолюций Совета Безопасности и другими основаниями, приводимыми государствами для оправдания своей деятельности.

Согласно Уставу ООН Совет Безопасности обязан действовать в ответ на нарушение или угрозу нарушения международного мира и безопасности, прямым источником которых является, например, транспортировка оружия, попытки разработать или иным образом приобрести оружие массового поражения. В то же время такого рода угроза может возникнуть не только в ситуациях, находящихся в прямой связи с возникновением вооруженного конфликта, но и в случаях, угрожающих общепризнанным ценностям, таким, например, как соблюдение прав человека, в случае транспортировки наркотиков или нарушения международных обязательств.

Каждое участвующее в настоящем Пакте государство обязуется:

a) обеспечить любому лицу, права и свободы которого, признаваемые в настоящем Пакте, нарушены, эффективное средство правовой защиты, даже если это нарушение было совершено лицами, действовавшими в официальном качестве;

b) обеспечить, чтобы право на правовую защиту для любого лица, требующего такой защиты, устанавливалось компетентными судебными, административными или законодательными властями или любым другим компетентным органом, предусмотренным правовой системой государства, и развивать возможности судебной защиты;

c) обеспечить применение компетентными властями средств правовой защиты, когда они предоставляются [9, п.3 ст.2].

Существует также связь между ситуациями, угрожающими существованию государства (например, в случае вооруженного нападения), и поддержанием международного мира и безопасности. Согласно Уставу ООН государства обязаны немедленно сообщать Совету о произошедшем вооруженном нападении, и Совет Безопасности имеет право принимать решение относительно правомерности самообороны (ст. 51 Устава). С другой стороны, в случае бездействия Совета государства часто ссылаются на индивидуальную или коллективную самооборону. Ситуации, угрожающие международному миру и безопасности, наносят также ущерб правам и интересам отдельных стран, поэтому можно ожидать принятия ими различных видов контрмер. Еще одну угрозу международному миру и стабильности представляют внутренние конфликты (резолюции 161(1961) от 21 февраля 1961 г. — Конго (Заир), 794(1992) от 3 декабря 1992 г. — Сомали, 929(1994) от 21 февраля 1994 г. — Руанда), равно как акты косвенной агрессии и терроризма [18, с.203-204].

Ни один международный документ не закрепляет прав государства принимать односторонние меры для обеспечения резолюций Совета Безопасности без явно выраженной санкции с его стороны. Попытки государств действовать без соответствующих полномочий не только не способствуют укреплению международного мира и безопасности, но и подрывают статус Совета. На настоящий момент, однако, государства настаивают на возможности действовать "с подачи" Совета Безопасности в случае его бездеятельности или недостаточной эффективности на следующих основаниях:

1) санкционирование Советом Безопасности применения "всех необходимых мер";

2) признание Советом Безопасности наличия угрозы или нарушения международного мира и безопасности;

3) санкционирование Советом Безопасности деятельности в порядке самообороны;

4) обеспечение исполнения более ранних резолюций Советом Безопасности;

5) другие случаи.

Как известно, она была на­правлена на незаконную передачу прав Совета Безопасности Генеральной Ассамблее, чтобы оправдать вооруженное вмешательство американских и других империалистов в дела Кореи под флагом ООН [20, с.103-104].

Что же касается придания резолюции обязательного характера, то, как справед­ливо отмечает Г. И. Тункин, признание государствами рекомендации Генеральной Ас­самблеи обязательной — особая акция, не связанная с голосованием по рекомендации. Так, в международном пакте о гражданких и политических правах сказано: «Каждое участвующее в настоящем Пакте государство обязуется уважать и обеспечивать всем находящимся в пределах его территории и под его юрисдикцией лицам права, признаваемые в настоящем Пакте, без какого бы то ни было различия, как-то в отношении расы, цвета кожи, пола, языка, религии, политических или иных убеждений, национального или социального происхождения, имущественного положения, рождения или иного обстоятельства [9, п.1 ст.2].»

Вопрос о значении резолюций международных организаций и, в первую очередь, резолюций Генеральной Ассамблеи ООН на протяжении последних 15-20 лет является предметом острой политической дискуссии. Это связано, прежде всего, с ролью, которая отводится этим актам в поддерживаемой СССР борьбе развивающихся стран за перестройку международных отношений. Следствием этого является несомненная актуальность проблематики, связанной с рекомендательными международными актами, для науки международного права, свидетельством чего служит не только обширная литература по данным вопросам, но и их обсуждение на крупных международных научных форумах. Государства - участники должны стремиться, в соответствии со своими общими интересами, способствовать благополучию несовершеннолетнего и его или ее семьи [11, п.1.1].

Причём, в центре внимания оказываются резолюции, которые формулируют нормы поведения для государств. Так, нормативные, т.е. содержащие общие правила поведения резолюции Генеральной Ассамблеи ООН с 1977 г. стали предметом работы Института международного права, объединяющего видных учёных из разных стран [21, с.413].

В советской международно-правовой литературе, однако, до сих пор отсутствовало комплексное монографическое исследование, в котором рассматривалась бы природа норм, сформулированных в резолюциях-рекомендациях международных организаций, значение этих норм и их источников для развития международных отношений, их соотношение с другими международными нормами, прежде всего, с основным регулятором международных отношений - международным правом. Вот почему целью данного исследования стало выяснение природы и специфических черт норм, содержащихся в международных документах, которые наделены государствами рекомендательной силой, на примере резолюций-рекомендаций Генеральной Ассамблеи ООН [13, с.74-75]. Так, резолюции, принятые Генеральной Ассамблеей, направляются Генеральным секретарем членам Организации Объединенных Наций в течение пятнадцати дней после закрытия сессии [16, правило 59]. Это, в свою очередь даёт возможность ответить на вопрос о том, какую роль играют такие нормы в международной системе.

Нормативные резолюции-рекомендации могут использоваться в качестве вспомогательного источника права при определении наличия или отсутствия правовой нормы, её содержания, а также как дополнительное средство при правовом обосновании определённых действий государств и как один из правовых аргументов в процессе разрешения международных споров.

Создание и действие рекомендательных норы здесь рассматривается главным образом в контексте создания, развития и применения норм международного права. В тех случаях, когда по одним и тем же вопросам принимается рекомендательная резолюция, а вслед за ней - международный договор, стороны последнего юридически не связаны нормативными положениями первой. Согласование воль государств по поводу рекомендательных и договорных норм - это различные процессы. Положения международного договора могут не включать какие-либо положения резолюций, могут развивать их, дополнять и т.п. Однако, как правило, они следуют в русле рекомендательных норм, не противоречат им с точки зрения объекта и целей, а зачастую и просто воспроизводят рекомендательные нормы. Это лишь фактическая связь, она не имеет юридического характера. Но она закономерна. Во многом это объясняется тем, что при создании договора уже налицо согласованная между теми же государствами, рекомендуемая ими модель поведения, за которой стоит авторитет международной организации [2, с.18-19].

В настоящее время в международных отношениях активно используется такой источник международного права, как заключительные акты международных конференций и совещаний.

Нужно сказать, что далеко не все заключительные акты конференций содержат международно-правовые нормы и, соответственно, являются источниками международного права. Иногда в международный документ включается окончательный вариант текста договора, разработанного на этой конференции. В этом случае источником будет считаться не сам акт конференции, а включенный в него договор, после того как государствами будет дано согласие на его юридическую обязательность. Включение же текста договора в заключительный акт совещания в данном случае представляет собой один из способов установления подлинности текста (аутентичности) договора.

В качестве источников международного права следует рассматривать лишь те акты конференций и совещаний, в которых зафиксированы международно-правовые нормы. В их числе, например, документы Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе (СБСЕ): Заключительный акт 1975 г., Стокгольмский Итоговый документ 1986 г., Венский Итоговый документ 1989 г., Документ Копенгагенского совещания 1990 г., Парижская хартия для новой Европы 1990 г., Документ Московского совещания 1991 г. и др.

Юридическая природа этих документов следующая: они содержат правила поведения субъектов международного права, имеющие общий характер. Так, Заключительный акт СБСЕ развил положения основных принципов международного права, определил меры по укреплению доверия в Европе; Стокгольмский документ СБСЕ расширил перечень мер доверия; Парижской хартией организационно оформлена система СБСЕ; решением Будапештского совещания 1994 г. Совещание по безопасности и сотрудничеству в Европе было преобразовано в международную организацию - Организацию по безопасности и сотрудничеству в Европе (ОБСЕ).

Часто заключительные акты конференций и совещаний, не являясь международными договорами, носят юридически обязательный характер. Доказательством тому служат такие императивные требования, включенные в текст актов, как «государства обязались соблюдать», «обеспечивать исполнение актов», «приводить свое законодательство в соответствие с актами» и т.д.

Следовательно, поскольку некоторые акты конференций и совещаний содержат международно-правовые нормы, их следует считать источниками международного права [10, с. 116-117].

В последнее время отмечается существенное расширение форм участия международных организаций в международном нормотворчестве. Получил активное распространение новый метод создания международно-правовых норм - путем принятия резолюций международных органов и организаций.

Необходимо отметить, что юридическая сила резолюций международных организаций чаще всего определяется их учредительными документами (уставами).

Применительно к формированию международно-правового обычая рекомендательная норма может играть роль первой согласованной артикуляции (формулирования, выражения вовне) определенного правила поведения, которое до этого существовало (или вообще не существовало, если не было практики) лишь имплицитно в отношениях государств или формулировалось ими индивидуально. Право международных организаций – это отрасль международного права, включающая в себя принципы и нормы, регулирующие вопросы создания и функционирования международных организаций. К принципам права международных организаций относятся:

соответствие создания международных организаций общепризнанным принципам международного права;

ответственность международных организаций за правонарушения;

добровольность членства в международных организациях.

Учредительные акты международных организаций – это международные договоры или решения международных организаций, определяющие правовую природу организаций, а также права и обязанности. В учредительном акте международной организации указываются цели и принципы организации, полномочия и структура организации, порядок деятельности международной организации. Нормативные резолюции-рекомендации, будучи актами международных организаций, являются таким образом, и средством воздействия на ранее исключительно взаимный межгосударственный процесс создания обычных норм международного права.

Несоблюдение рекомендательных норм не будет нарушением международного права и не повлечёт международно-правовой ответственности, т.е. рекомендательная норма менее стабильна, но более гибка, чем норма права. Рекомендательная норма - это средство политического давления на государство, нормативный критерий, позволяющий оценивать действия государств [3, с. 54-55].

Рекомендательные нормы в процессе своего создания и при реализации тесно связаны с нормами международного права. Они создаются и функционируют на базе, в рамках международного права, прежде всего - уставных норм. В их основе, так же, как и в основе международного права, лежит согласование воль государств. Государства выражают своё отношение к содержанию рекомендательных норм и в процессе обсуждения, предшествующего принятию рекомендательной резолюции, и при самом принятии резолюции.Не являясь, как правило, собственно источниками международного права, В.и.м.п. либо выступают определенными стадиями в процессе образования международно-правовых норм, либо оказывают влияние на ход этого процесса и его содержание, либо помогают установить существование или содержание нормы международного права.

Резолюции международных организаций носят обычно рекомендательный характер. Так, Генеральная Ассамблея ООН, согласно ст. 10 Устава ООН, по основным вопросам своей деятельности принимает только рекомендации. Вместе с тем резолюции Генеральной Ассамблеи ООН могут использоваться при разработке международных договоров. В частности, правила поведения, сформулированные в этих резолюциях, могут быть положены в основу статей договоров.

Кроме того, положения резолюций могут приобрести обязательный характер в процессе создания норм международного права путем обычая. В ряде случаев резолюции используются как средство констатации или толкования действующих международно-правовых норм. Решения международных судов и арбитражей являются актами применения международно-правовых норм к конкретным случаям и не обладают правотворческим характером. Любые действия государств, в том числе и их акты, связанные с рекомендательными нормами, не безразличны для международного права, хотя бы с точки зрения их правомерности.

Процесс согласования воль государств, политический по сути, по форме и содержанию поставлен в рамки международного права. Различные меры по обеспечению выполнения рекомендаций предпринимаются на основе норм устава организации, т.е. норм международного права. Государства при создании и реализации рекомендательных норм руководствуются не только политическими, но и правовыми соображениями. Кроме того, следует учитывать и возможные правовые эффекты рекомендательных норм. Поэтому, рекомендательные нормы - результат не чисто политического, а, скорее, политико-правового процесса, и их функционирование - вопрос не только политики, морали, но в определённой степени и права [17, с.109-110].

Таким образом, рекомендательные нормы - это самостоятельный вид международных норм, отличный от иных международных норм и в то же время действующий в тесной взаимосвязи с ними.