Глава 1. Понятие и юридическая природа резолюций международных организаций и конференций

Международные организации и конференции на современном этапе являются основным организатором общения государств. Под международной организацией следует понимать объединение государств в соответствии с международным правом и на основе международного договора для осуществления сотрудничества в политической, экономической, культурной, научно-технической, правовой и иных областях, имеющая необходимую для этого систему органов, права и обязанности, производные от прав и обязанностей государств в автономную волю, объём которой определяется волей государств – членов [8, с.74-75]. 

В международных отношениях значительную роль играют как международные организации, так и конференции. Растет их число, умножается ко­личество их участников – государств, все разнообразнее они становятся по объектам деятельности, по объему полномочий, по кругу участников. Все это, а также их мно­гочисленные акты и тенденции к расширению компетенции, обусловленные разными причинами, вызывает появление различных теоретических и политических концепций о роли института международной организации, о юридическом, политическом и мораль­ном значении их актов. Эти акты, хотя и не равнозначные по своему юридическому, политическому и моральному весу, оказывают все большее влияние на развитие со­временного международного права, что особенно относится к резолюциям. Они являются ре­гулятором межгосударственных отношений, оставаясь при этом рекоменда­тельными, а не обязательными нормами.

В теории международного права резолюции направлены на регулирование различных вопросов внутриорганизационного характера, и резолюции, касающиеся отношений международных организаций с государствами или государств между собой. Обязательность первых прямо обусловлена Уставом той либо иной международной организацией к примеру в уставе Организаций объединённых наций прописано данное, второе являются в соответствии с Уставом, как правило, необязательными. Это деление основное, но не исчерпывающее всех оттенков различий между разного рода резолюциями. Резо­люции Генеральной Ассамблеи зачастую играют большую или меньшую роль в про­цессе нормо-образования. Отдельные, очень немногие резолюции, которые направлены на истолкование принципов и норм Устава ООН и против которых не было подано в Ассамблее ни одного голоса, приобретают обязательную силу [10, с.117].

Резолюции-рекомендации универсального характера, направленные на определение новой программы поведения государств-членов, обычно име­нуются декларациями. В этих документах формулируются общие принципы и цели будущего поведения участников межгосударственных отношений. Как отмечает Делбарк, для того чтобы эти правовые акты начали «работать», необходима их конкрети­зация в других международно-правовых актах. Так, резолюция Генеральной Ассамблеи ООН (англ. Resolution of the General Assembly of the UN) — письменный акт ООН, в решении принятия которого участвуют все члены Ассамблеи и требующий как минимум пятидесятипроцентное большинство при голосовании (50 % и более), чтобы быть утвержденным [24, с.174].

В порядке реализации своих полномочий договоры межправительственных организаций имеют публично-правовой, частноправовой или смешанный характер. В принципе, каждая организация может заключать международные договоры, что вытекает из содержания Венской конвенции о праве договоров между государствами и международными организациями или между международными организациями 1986 г. В частности, в преамбуле этой Конвенции сказано, что международная организация обладает такой правоспособностью заключать договоры, которая необходима для выполнения ее функций и достижения ее целей. Согласно ст. 6 данной Конвенции правоспособность международной организации заключать договоры регулируется правилами этой организации.

В учредительных договорах одних организаций (например, НАТО) не содержатся положения о полномочиях на заключение договоров или участие в них. В таких случаях применяются правила подразумеваемой компетенции. В уставах других организаций в четкой форме закрепляются полномочия на заключение международных договоров. Так, ст. 19 Устава ЮНИДО уполномочивает генерального директора от имени этой организации заключать соглашения, устанавливающие соответствующие взаимоотношения с другими организациями системы ООН и другими межправительственными и правительственными организациями. Конвенция об ИНМАРСАТ предусматривает право этой организации заключать соглашения с государствами и международными организациями.

По своей правовой природе и юридической силе договоры международных организаций не отличаются от соглашений, заключенных между первичными субъектами международного права; что прямо отмечено в ст. 3 Венской конвенции о праве международных договоров 1969 г.

Таким образом, международный характер договоров, заключаемых межгосударственными организациями, определяется следующими факторами:

1) стороны таких соглашений являются субъектами международного права;

2) предмет регулирования входит в сферу международных отношений;

3) устанавливаемые такими договорами нормы, определяющие права и обязанности сторон, входят в систему норм международного права;

4) процедура заключения таких соглашений в основном соответствует процедуре, установленной международным правом для международных соглашений, а существо данного процесса есть согласование воль субъектов международного права;

5) вопросы, возникающие в связи с осуществлением таких договоров, не подпадают под действие национального права государства, если только в самом договоре не предусмотрено иное [10, с. 65-67].

Принятые Ассамблеей резолюции, в отличие от решений Совета Безопасности, не имеют обязательной силы, так как имеют силу рекомендаций, при этом ни одна из стран не может наложить на них вето. Считается, что резолюции Генеральной Ассамблеи ООН имеют большое морально-политическое значение.

Тексты резолюций согласовываются ежегодно между делегациями стран-членов в рамках работы шести комитетов Генеральной ассамблеи ООН:

• вопросы разоружения и международной безопасности,

• экономические и финансовые вопросы,

• социальные и гуманитарные вопросы и вопросы культуры,

• специальные политические вопросы и вопросы деколонизации,

• административно-бюджетные вопросы деятельности самой организации,

вопросы международного права [12, с. 180].

Принцип мирного сосуществования оказывает определяющее влияние на развитие международного сотрудничества. Немаловажными факторами, имеющими значение для дальнейшей интенсификации этого сотрудничества и его распространение на всё новые и новые области, являются: наличие мировой социалистической системы государств, растущее влияние развивающихся стран, научно-технический прогресс, возникновение глобальных проблем, требующих согласованных действий всего международного сообщества, развитие мирового рынка, быстрый рост числа и активности международных организаций [7, с. 96].

Вопрос об юридической силе постановлений, принимаемых органами международной организации, устанавливается ее учре­дительным актом. Отдельные постановления органа международ­ной организации могут иметь ту или иную силу для членов этой организации. Постановления, принимаемые органами организа­ции, не одинаковы по своей природе: они обыкновенно в зависи­мости от их обязательной силы подразделяются на два вида - решения, обладающие обязательной юридической силой, и реко­мендации.

Рекомендации международных организаций имеют меньшую юридическую силу по сравнению с международно-правовыми или национальными нормами. Особенно это касается резолюций раз­личных неправительственных международных организаций: постановления этих организаций имеют рекомендательный харак­тер для субъектов международного или национального права (ис­ключение: указанные постановления, согласно учредительным документам международной организации, могут иметь обязатель­ную силу непосредственно для членов организации, которыми в соответствующих случаях могут быть юридические или физические лица), однако финансово-кредитные институты и даже государства и (или) межгосударственные организации могут использовать их для публичного воздействия на те органы и организации, которые препятствуют их деятельности или иным образом нарушают пра­ва, с целью принятия позитивных решений [7, с.319-320]. Несмотря на то что стандарты международных организаций в основном имеют характер рекомендаций, государства, государст­венные органы, должностные лица и т.д. могут быть подвергнуты моральному осуждению в случае отказа от реализации реко­мендаций международных организаций. В рекомендациях орга­нов международной организации выражается ее позиция, воля и оценка поведения государств: рекомендация, одобряющая поли­тику определенной категории лиц, облегчает проведение этой политики; и наоборот, рекомендация, противоречащая интересам каких-либо лиц или государства, затрудняет ее проведение. Госу­дарство и должностные лица, как правило, обязаны оправдывать­ся, почему они не выполняют рекомендаций международной ор­ганизации (которые формируются под воздействием основных и специальных принципов и норм международного права). Существуют способы придания содержанию резолюций юридической силы и тем самым включения его во внутреннее право. Содержащиеся в них правила могут быть признаны нормами обычного международного права или оформлены в качестве постановлений договора. Часто используется такой способ, как отсылка договора к резолюциям конференций или организаций.

В современных резолюциях Генеральной Ассамблеи ООН, как правило, рассматриваются актуальные вопросы мирового развития («Продовольственная безопасность», «Искоренение бедности»), международная деятельность («Международное сотрудничество в использовании космического пространства в мирных целях», «Последующая деятельность по итогам второй Всемирной ассамблеи по проблемам старения»), явления (оккупация палестинских территорий), процессы (глобализация) и даже просто события (разлив нефтяного пятна у побережья Ливана).

В тексте резолюции отражается общий, приемлемый для всех стран уровень понимания рассматриваемых вопросов и задачи сотрудничества по решению соответствующих проблем. Однако общее принципиальное понимание не всегда достижимо, как например, в резолюции о снятии блокады с Кубы, которую ежегодно поддерживают абсолютное большинство стран, осуждая действия США. В случаях наличия принципиальных разногласий со стороны одной страны или между группами стран, резолюция ставится на голосование.

В силу самой ограниченности природы многостороннего процесса переговоров по тексту резолюции с участием стран с самими разными национальными интересами резолюции Генеральной Ассамблеи редко носят практически-ориентированный характер, за исключением «резолюций-решений» о конкретных вопросах (проведение Конференций, создания новых рабочих органов, бюджет организации и т. д.)

Существуют и государственно-правовые способы придания содержанию резолюций юридической силы. Так, распоряжением Президента РБ о мероприятиях по итогам визита Президента Итальянской Республики (1998 г.) содержанию ряда достигнутых в ходе визита договоренностей была придана сила внутреннего права [18, с.305-306].

По мере усиления значимости резолюций международных конференций государства стремятся повысить их авторитет и действенную силу по сравнению с простыми рекомендациями. Специально оговаривается, что принимаемые акты являются политическими обязательствами, с которыми участники должны сообразовывать свое поведение, в частности учитывать их в своей нормотворческой деятельности.

Анализ учредительных актов и деятельности международных организаций показывает, что права и обязанности государств-членов можно объединить в две категории: индивидуальные и коллективные.

Любой член организации может обладать индивидуальными правами и обязанностями как партнер такой организации (например, в качестве стороны соглашения о штаб-квартире, соглашения о сотрудничестве) или член организации. По мнению Шермерса и Блоккера, членство в международной организации носит двоякий характер: с одной стороны, государства функционируют как отдельные части механизма организации, с другой – являются ее важными партнерами. Таким образом, организация работает на своих членов и со своими членами.

Как правило, индивидуальные права и обязанности закрепляются в учредительных актах или решениях международной организации. Например, часто организация является депозитарием соглашения. К таким обязанностям относится обязанность каждого члена регулярно платить членские взносы, в определенный срок представлять отчеты о выполнении конвенций или учредительного акта.

Коллективные права и обязанности государств-членов закреплены в учредительном акте или резолюциях международных организаций. Такого рода права и обязанности имеют общих адресатов, т. е. обращены ко всем членам или двум и более членам организации, предписывают предпринять совместные действия, затрагивающие интересы всех участников организации [1, с.92-93].

Межправительственные организации системы ООН практикуют при­нятие в форме рекомендаций, и целых сводов правил поведения государств-членов в конкретных сферах межгосударственного сотрудничества. Эти сво­ды правил известны под названием кодексов поведения. В качестве приме­ра можно назвать кодекс поведения государств в сфере передачи высоких технологий (ЮНКТАД), кодекс поведения в сфере ограничительной деловой практики (ЮНКТАД), проект кодекса поведения транснациональных корпораций (ЭКОСОС). Для кодексов поведения характерно, что они пред­ставляют собой свод конкретных правил, направленных на регулирование определенного круга отношений. В этом смысле они являются нормами прямого действия. Так, кодекс передачи технологий предусматривает пере­дачу достижений науки и техники из развитых в развивающиеся страны че­рез определенный порядок оформления лицензий и их продажи, а также через заключение договоров передачи новейших технологий производства и секретов типа ноу-хау. В то же время, являясь достаточно конкретными правилами поведения, кодексы не получают оформления в виде юридичес­ки обязательных международно-правовых актов. Они остаются документами рекомендательного характера, т.е. соответствуют основным характеристи­кам резолюций-рекомендаций международных организаций [4, с.89-90]. .

Рекомендательные нормы играют немаловажную роль в формировании принципов международного права. На современном этапе, благодаря существованию ООН, особенностью превращения политической идеи в принцип международного права является то, что она почти всегда проходит стадию опосредования рекомендательной нормой, сформулированной в резолюциях-рекомендациях. Гибкость этого инструмента позволяет довольно быстро добиться согласования воль относительно содержания принципа, воплощённого в рекомендательной норме.

Таким путём политическая идея получает согласованное нормативное существование, столь важное для правотворческого процесса. Вероятность достижения компромисса государств участников по содержанию рекомендательных норм, затрагивающих внутригосударственные проблемы, выше, чем вероятность достижения согласования воль, облечённого в договорную форму. Поэтому рекомендательные нормы в этой области часто предшествуют правовым [5, с.72]. 

Необходимым условием эффективности таких рекомендательных норм является правомерность принятой резолюции. Оказывая опосредованное влияние на международные отношения (через международное право), рекомендательные нормы способны воздействовать на международные отношения и непосредственно [1, с.166].

Таким образом, резолюции-рекомендации, такие как деклараций, являются важными программными документами, но не имеют по своей юридической природе обязатель­ного характера применения. Принципы и установленные правила поведения, заявленные в данных документах, могут войти в систему международного публичного права традиционным путем — через имп­лантацию в договорную или обычно-правовую норму.