курсова

I РОЗДІЛ. Характеристика республіканської форми правління

Кожна держава характеризується певною формою, яка визначає процес організації та здійснення державної влади.

Форма держави — порядок (спосіб) організації та здійснення державної влади в країні.

Структура форми держави - стійка єдність елементів, їх зв'язків, цілісності, зв'язків елементів із цілим [5,с.73].

Форма держави поєднує три елементи:

• Державне правління;

• Державний устрій;

• Державний(політичний) режим [1,с.14].

Форма правління – це організація верховної влади держави, тобто устрій вищих органів державної влади, їхня структура, порядок утворення і взаємодії між собою, із населенням, а також ступінь участі населення в їх формуванні [4,с.8].

Форма державного правління є однією з важливих характеристик форми держави і залежить від способу організації верховної влади в державі і насамперед від того, що саме визнається її формальним джерелом, яким є порядок утворення й оновлення органів державної влади (вибори або престолонаслідування), принципи взаємодії органів влади між собою і з населенням.    Джерелом влади визнається або воля однієї людини, або воля всього народу, або певної панівної соціальної групи. У сучасній науці прийнято розрізняти дві основні форми правління: монархічну і республіканську [3,с.456].

Ф.М.Кирилюк, П.В.Мельников, О.В.Зайчук, О.Ф. Скакун трактують майже однаково поняття «республіка», якщо поєднати, то можемо побачити, що:

Республіка (лат. Respublica, від res publica – суспільна справа) – це форма державного правління, за якої державна влада здійснюється представницькими органами (парламентом, президентом), що обираються населенням на певний термін.

Парламент – загальнодержавний представницький орган державної влади, основним завданням якого є вираз волі народу шляхом видання нормативно-правових актів, що регулюють найважливіші суспільні відносини, та здійснення контролю за виконавчою владою.

Президент – глава держави, який втілює національну єдність, наступність державної влади, є гарантом національної незалежності та територіальної цілісності держави.

Для республіки характерні наступні ознаки:

• Народ – єдине джерело влади, яка здійснюється ним безпосередньо або за дорученням представницькими органами державної влади – вищими виборними органами влади: парламентом і президентом, котрі обираються населенням на певний термін;

• Здійснення влади на підставі принципу її розподілу на законодавчу, виконавчу, судову;

• Наявність складної структури вищих державних органів влади та чітке законодавче визначення їх повноважень;

• Одноособове або колегіальне прийняття рішень;

• Наявність у всіх вищих державних органів державно-владних повноважень;

• Юридична відповідальність представників державної влади за свої дії (прийняті рішення), шляхом застосування до них спеціальної процедури: відклику народного депутата, відставки уряду, вияву недовіри – імпічменту президента;

• Можливість дострокового припинення повноважень представників державної влади [2,с.129 – 130].

Залежно від обсягу державно-владних повноважень президента і парламенту республіки поділяються на президентські, парламентські та змішані.

Парламентська республіка – форма державного правління, при якій державна влада здійснюється за умови верховенства парламенту [2,с.131].

Парламентська республіка (Італія, Австрія, ФРН та ін.) визнає переважну роль парламенту й обраного ним уряду. Прикметні ознаки такої республіки:    - главі держави належить у системі державних органів скромне місце, хоча його повноваження юридично можуть бути досить широкими;    - уряд формується на парламентській основі з представників партій або коаліцій їх, які мають більшість місць у парламенті. Якщо президентові й надано право призначати членів уряду, то лише з дотриманням цього правила. Вотум недовіри урядові з боку парламенту тягне за собою або відставку уряду, або розпуск парламенту й проведення дострокових виборів;    - уряд, що формується з партій парламентської більшості й одержує вотум довіри, за допомогою партійної дисципліни спрямовує діяльність цієї більшості, тим самим контролюючи парламент у цілому;    - парламент крім видавання законів і вотування бюджету наділений і правом контролю за діяльністю уряду;    - уряд здійснює управління країною, а його глава (прем´єр-міністр, канцлер) стає фактично першою особою в державі, відтісняючи на другий план президента;    - президент здебільшого обирається парламентським шляхом, тобто або парламентом, або особливою колегією, що включає членів парламенту, а в окремих випадках — і загальними виборами (Австрія). Повноваження президента, крім суто представницьких, здійснюються здебільшого за згодою уряду [3,с.456].

Президентська республіка  (прикладом можуть бути США) - форма державного правління, за якої державна влада здійснюється шляхом надання президенту великого кола повноважень.

Ознаки президентської республіки:

—президент — глава держави, обирається народом i є главою уряду, який йому пiдзвiтний;

— парламент не може відправляти у відставку міністрів, а президент не може розпускати парламент;

— президент не підзвітний парламенту, але має право відкладального вето щодо актів парламенту;

— посади прем'єр-міністра у президентській республіці може не бути, його повноваження виконує президент; відповідно, у таких республіках може не бути уряду як колегіального органу, його заміняє кабінет президента: у протилежномяу випадку президент призначає премєр-міністра, затверджує уряд з представників партії, яка перемогла на виборах:

— уряд несе відповідальність перед президентом і діє протягом терміну президентських повноважень [2,с.131].

Крім двох різновидів республіканського правління, які ми розглянули, є ще й такий, як парламентсько-президентська, або напівпрезидентська (мішана), республіка (Франція, Фінляндія, Португалія, Австрія, Польща, Болгарія та ін.). За цієї форми правління сильна президентська влада поєднується з ефективним контролем парламенту за діяльністю уряду. Напівпрезидентська республіка не має таких стійких типових рис, як парламентська чи президентська, і в різних країнах тяжіє до однієї з цих форм. Її головна характерна риса — подвійна відповідальність уряду: перед президентом і перед парламентом.    Президент парламентсько-президентської республіки найчастіше обирається безпосередньо виборцями. Саме таким шляхом, згідно з Конституцією, обирається Президент України, і форма правління в нашій республіці близька до парламентсько-президентської.    Класичним прикладом мішаної форми республіки є Франція. Зберігши деякі атрибути парламентаризму, конституція 1958 р. значно посилила президентську владу. Президент став центральною фігурою в системі вищих органів влади. Він, за конституцією, "забезпечує своїм арбітражем нормальне функціонування публічних властей і спадкоємність держави, є гарантом національної незалежності, цілісності території, дотримання угод". Повноваження президента: призначає прем´єр-міністра, головує в Кабінеті Міністрів, може розпустити парламент — Національні збори — і призначити нові вибори, є головнокомандувачем збройних сил. Ст. 16 Конституції передбачає надання президентові надзвичайних повноважень [3,с.458].

Уточнимо роль президента в президентській і парламентській республіках.

Президентська республіка характеризується насамперед вагомою роллю глави держави в державному механізмі. Президент зазвичай обирається незалежно від парламенту (прямим чи непрямим голосуванням) і поєднує повноваження глави держави і глави уряду. Уряд, як правило, слабко впливає на парламент, не залежить від парламенту (парламент не може проголосити недовіру уряду або достроково припинити його повноваження). Пост прем'єр-міністра або відсутній, або відіграє допоміжну-координадійну роль (так званий «адміністративний» прем'єр у деяких країнах «третього світу»). Президент здатний відстоювати інтереси виконавчої влади завдяки своєму високому статусу (здійснювати активну виконавчу політику, використовувати право на видання виконавчих актів, ініціювати створення законів, використовувати право вето на прийняття законів, застосовувати багатоманітні засоби впливу на законодавчу владу) із метою досягнення балансу влад. Президентом у цих державах стає, як правило, лідер партії, що перемогла на президентських виборах, із числа членів якої найчастіше й формується уряд. «Класичною» моделлю президентської республіки є США.

Президент у парламентських республіках, на відміну від глави держави в президентських республіках, зазвичай не має у своєму розпорядженні реальної виконавчої влади, і його правовий статус значною мірою нагадує статус монарха в. парламентській монархії. Повноваження глави держави, за винятком суто церемоніальних (представницьких), тут зазвичай здійснюються за згодою і з ініціативи уряду, створеного на парламентській основі.

Якщо в президентських республіках глава держави формує уряд за своїм розсудом, незалежно від розстановки сил у парламенті, то в парламентських республіках глава держави найчастіше може призначити такий уряд, який має підтримку парламентської більшості. Члени уряду є одночасно і членами парламенту, тобто склад уряду відбиває реальну розстановку сил у парламенті, що дозволяє уряду впливати на прийняття парламентських рішень. Пост прем'єр-міністра, як правило, автоматично займає лідер партії (блока партій), яка перемогла на виборах. Існує парламентська відповідальність уряду, що найчастіше носить солідарний характер -- недовіра одному члену кабінету спричиняє відставку всього уряду. Замість виходу у відставку уряд може зажадати розпуску парламенту і призначення нових виборів. Функція глави держави відокремлена від функції глави уряду [5,с.77].

Отже, Форма держави поєднує три елементи: державне правління, державний устрій та державний(політичний) режим. У сучасній науці прийнято розрізняти дві основні форми правління: монархічну і республіканську.

Республіка – це форма державного правління, за якої державна влада здійснюється представницькими органами (парламентом, президентом), що обираються населенням на певний термін.

Залежно від обсягу державно-владних повноважень президента і парламенту республіки поділяються на президентські, парламентські та змішані.

Парламентська республіка – форма державного правління, при якій державна влада здійснюється за умови верховенства парламенту.

Президентська республіка  - форма державного правління, за якої державна влада здійснюється шляхом надання президенту великого кола повноважень.

Змішана може бути , як парламентсько-президентська, або напівпрезидентська.

У Петрограді 25 жовтня 1917 р. перемогло збройне повстання. До влади прийшли більшовики. Генеральний Секретаріат як вища територіальна влада в Україні, створена Центральною Радою і затверджена Тимчасовим Урядом, заявив, що разом з іншими демократичними революційними силами рішуче боротиметься проти будь-яких спроб підтримати петроградське повстання.

Коли драматичні події вже перемістилися до Києва, лідери Центральної Ради, покладаючись на підтримку українських військ, вирішили будувати свої відносини з Росією, точніше — вже з більшовицьким центром, на принципово нових засадах. «Грізний момент, — говорив М. Грушевський 7 листопада 1917р. на засіданні Малої Ради, — який переживають Росія та Україна, коли не залишилося центральної влади, коли спалахнула і поширюється громадянська війна, яка вже переходить і на Україну, — цей грізний момент вимагає рішучих кроків на шляху до зміцнення влади на Україні» [27, c. 521]. Після цього М. Грушевський оголосив текст III Універсалу Центральної Ради: «Віднині Україна стає Українською Народною Республікою. Не відокремлюючись від республіки Російської і зберігаючи єдність, ми твердо станемо на нашій землі, щоб силами нашими допомогти всій Росії, щоб уся республіка Російська стала федерацією рівних і вільних народів» [26, c.232, 241]. III Універсалом в Україні було проголошено демократичну державу, яка характеризувалася самостійною верховною владою, нічим не обмеженою у розв'язанні проблем внутрішнього державного ладу, законодавства, суду й управління. Тільки у відносинах з іншими державами УНР була обмежена положеннями III Універсалу стосовно федеративного зв'язку з Росією. М. Грушевський у своїй праці «Якої ми хочемо автономії і федерації» підкреслив, що потрібна «широка автономія». Україна, за його висновком, прагнула саме такої автономії, яка об'єктивно дає поштовх до перетворення в «повну державу». І вже через два місяці після проголошення УНР у складі Федеративної Російської республіки Україна на весь голос заявила про себе як про «повну державу». 9 січня 1918 р. IV Універсалом Центральна Рада сповістила, що «віднині Українська Народна Республіка стає самостійною, не від кого не залежною державою». Зрозуміло, були й інші чинники (конфлікт з Раднаркомом, проблеми міжнародного визнання), що зумовили рішучий поворот до повної незалежності, однак з погляду еволюції «чистих» державних форм цей шлях є закономірним. У І Універсалі Центральна Рада назвала себе «обраним органом українського народу». III Універсал містить складнішу конструкцію, відповідно до якої Центральна Рада поставлена українським народом разом з іншими братніми народами України «берегти права, здобуті в боротьбі, творити порядок і будувати все життя в нашій землі», а в IV Універсалі сказано: «...Ми, Українська Центральна Рада, представниця робочого народу— селян, робітників і солдатів» [2, c. 39-41]. На відміну від Універсалів, у деклараціях Генерального Секретаріату вживаються не політичні, а правові визначення Центральної Ради: «законодавчий орган», «представницький орган», нарешті — «революційний, демократичний парламент». Проте, незважаючи на всі ознаки парламенту, Центральна Рада мала певну специфіку. По-перше, від самого початку в основоположних документах Центральної Ради постійно декларувалося, що вона є тимчасовим органом, який має припинити свою діяльність після скликання Всеукраїнських Установчих зборів. Влада в УНР, зазначалося у IV Універсалі, «буде належати тільки народу України, іменем якого будуть скликані Установчі Збори». Власне, відомий термін «передпарламент» цілком можна застосувати у цей час до Центральної Ради. По-друге, Центральна Рада формувалася не шляхом загальних виборів, а на основі делегування до її складу представників різних демократичних громадських організацій. Наприклад, у списках персонального складу Центральної Ради з 640 осіб були представники Української Ради селянських депутатів (145), Всеукраїнської Ради військових депутатів (132), Всеукраїнської Ради робітничих депутатів (100), делегати від «губерній і великих міст» (67), «професійних, просвітніх і економічних організацій»1. У процесі переговорів з Тимчасовим урядом Центральна Рада поповнилася «представниками інших народів, які проживали в Україні, від їхніх революційних організацій» [11, c. 226]. І все ж, незважаючи на всі реорганізації, лідери Центральної Ради так і не змогли домогтися повноцінного територіального представництва, хоча це питання не сходило з порядку денного майже до останньої хвилини її існування.

М. Грушевський указував на труднощі створення «територіального органу на засадах безпосереднього, загального і рівного представництва» [7, c. 133]. Великі надії покладалися на скликання" Всеукраїнських Установчих Зборів, які мали обиратися саме на такій основі, однак цим планам не судилося бути втіленими в життя. Певний підсумок проблем представництва підбивався 20 березня 1918 p., коли Центральна Рада урочисто відзначала свою першу річницю. На засіданні Малої Ради за участі Ради Міністрів з доповіддю виступив М. Грушевський. Виклавши історію Центральної Ради, він нагадав, що її склад поповнився посланцями нових організацій, які одна за одною виходили на політичну арену. Відчуваючи, однак, зазначав М. Грушевський, що вона «все таки є представництвом тимчасовим, сурогатом того представництва, Центральна Рада прагнула якнайскоріше передати своє місце і роботу представництву, утвореному на підставі... виборчого права усієї української землі. Обставини, однак, не дали можливості їй здійснити те саме своє гаряче бажання — скликати Українські Установчі збори...» [6, c. 17]. Першим узагальнюючим документом, який повинен був реорганізувати діяльність Центральної Ради, став «Наказ Українській Центральній Раді» (М. Грушевський називав його «внутрішнім регламентом роботи», а П. Христюк — «внутрішньою конституцією»). Цей наказ з'явився 23 квітня 1917 р. і фактично закріпив уже існуючу структуру [14, c.18-19]. Починався він словами: «Українська Центральна Рада, будучи представницьким органом усієї організації українського народу, має своїм завданням виконати волю цього населення, виражену в українському національному з'їзді». Робота Центральної Ради повинна була здійснюватися через її Загальні збори і Комітет Ради. У наказі послідовно перелічувались повноваження Загальних зборів: вони «визначають напрями і характер усієї роботи Ради» і поділяються на звичайні (чергові), які «повинні відбуватися не рідше одного разу на місяць» і надзвичайні— їх скликає Комітет у разі «термінової необхідності». Комітет Центральної Ради «провадить роботу Ради у конкретній обстановці моменту, яка постійно змінюється». До його складу входять: а) обрана з'їздом президія Ради — голова та два його заступники; б) члени, обрані загальними зборами Ради (17 членів); в) обрані Комітетом голови комісій Ради (не більше 8), а також особи, кооптовані Комітетом до його повного складу (33 члени). З числа своїх членів Комітет обирає секретарів, скарбника і голів комісій, причому останніми можуть бути обрані і не члени Центральної Ради, які стають членами Ради і Комітету. У липні 1917 р. Центральна Рада знову повернулася до організаційних проблем, зокрема — діяльності свого Комітету. Так, виступаючи 6 липня на засіданні пленуму Центральної Ради, М. Грушевський заявив, що Комітет Центральної Ради здійснюватиме законодавчі функції в період між пленумами Центральної Ради. А 12 липня Центральна Рада видала постанову про компетенцію і склад свого Комітету, або Малої Ради, як його потім називали. Згідно з цією постановою Комітет визначався як постійний орган, що розробляє і вирішує всі найважливіші справи, що виникають на сесіях Центральної Ради, а саме: а) скликання чергових зборів; б) підготовка доповідей для сесій Центральної Ради; в) поповнення складу Генерального Секретаріату між сесіями; г) вирішення усіх невідкладних справ. Чергові збори Малої Ради відбувалися щотижня, а надзвичайні «при необхідності за ініціативою голови, заступників, а також за заявою не менше 5 членів Комітету». Для законодавчого кворуму вимагалося не менше двох третин загальної чисельності членів Комітету. А сам склад Комітету збільшувався до 40 осіб, утому числі: 8 українських соціалістів-революціонерів, 3 українських соціалістів-федералістів, 1 безпартійного соціаліста, 1 українського трудовика та ін. [15, c. 12] Поступово ухвалювалися й інші акти, що визначали правові засади діяльності Центральної Ради. Зокрема, 25 листопада 1917 р. було затверджено закон про утримання Центральної Ради за державний кошт, 16 квітня 1918 р. — закон про недоторканність членів Центральної Ради, 9 квітня Центральна Рада затвердила закон про право безмитного придбання книжок та інших видань бібліотекою Центральної Ради.

Функції українського уряду виконував Генеральний Секретаріат. У документах того періоду він називався по-різному: виконавчий орган Центральної Ради (Декларація Генерального Секретаріату від 10 липня 1917 p.), окремий підзвітний Центральній Раді орган (II Універсал), нарешті, «уряд» (III Універсал). Після проголошення IV Універсалу Генеральний Секретаріат перетворився в Раду народних міністрів.

Різним був і склад українського уряду. Спочатку до нього входили 9 членів: В. Винниченко — голова і генеральний секретар внутрішніх справ, П. Христюк — генеральний писар, X. Барановський — генеральний секретар фінансів, С. Єфремов — генеральний секретар міжнаціональних справ, С. Петлюра — генеральний секретар військових справ, Б. Мартос — генеральний секретар земельних справ, І. Стешенко — генеральний секретар просвіти, М. Стасюк — генеральний секретар продовольчих справ [16, c. 28]. Після проголошення першої декларації Генерального Секретаріату його склад розширився за рахунок нових членів, якими стали: В. Голубович — генеральний секретар у справах шляхів, А. Зарубін — генеральний секретар пошт і телеграфів, М. Рафес — генеральний контролер, П. Стебницький — статс-секретар у справах України при Тимчасовому уряді. Крім того, залишалося ще дві вакансії: генерального секретаря праці і генерального секретаря торгівлі і промисловості [25, c. 24-25].

Пізніше, в умовах посилення протистояння між Центральною Радою і Тимчасовим урядом і, зокрема, затвердження його інструкції, склад Генерального Секретаріату зменшився: до нього вже входили тільки генеральні секретарі внутрішніх справ, фінансів, земельних справ, просвіти, торгівлі і промисловості, праці, а також генеральний контролер і генеральний писар.

Зразу ж після проголошення УНР Генеральний Секретаріат знову поповнився тими генеральними секретарями, яких «заборонив» Тимчасовий Уряд.

Звичайно, впродовж свого короткого існування український уряд пережив чимало криз, зумовлених різними факторами. Його склад за часів Центральної Ради був таким: голова міністрів — Голубович (укр. с.-р.), міністри: внутрішніх справ — Ткаченко (укр. с.-д.); військових і морських справ — Жуковський (укр. с.-р.), судових — Шелухін (укр. с.-ф.); земельних — Ковалевський (укр. с.-р.); харчових — Коліух (укр. с.-д.); праці — Михайлів (укр. с.-д.); пошт і телеграфів — Сидоренко (с.-сам.); залізничних шляхів — Сокович (укр. с.-р.); фінансів — Перепелиця (укр. с.-р.); просвіти — Прокопович (с.-ф.); торгівлі й промисловості — Фещенко-Чоповський [4, c. 284].

Перед українським урядом постали ті ж самі проблеми, що й перед Центральною Радою. Це були соціально-економічні проблеми і проблеми державотворення.

Чимало зусиль від Генерального Секретаріату вимагали й питання організаційного характеру (час роботи, кворум, порядок заміщення відсутнього генерального секретаря, порядок подання документів на розгляд Генерального Секретаріату, порядок складання протоколів та ін.).

Діяльність Генерального Секретаріату ускладнювали й інші проблеми. І хоча вони стосувалися вже не матеріальної чи організаційної сфери, однак вирішувати їх було не легше — практично впродовж усього недовгого існування Генерального Секретаріату над ним тяжіла загроза невизначеності його правового статусу і компетенції.

Спочатку каменем спотикання були відносини з Тимчасовим урядом. Затверджена ним Інструкція не могла задовольнити Генеральний Секретаріат, що послідовно прагнув розширити свої повноваження. Це втілилося, зокрема, у другій Декларації Генерального Секретаріату від 12 жовтня 1917 р. У ній зазначалося, що Генеральний Секретаріат, затверджений Тимчасовим урядом як вищий орган влади в Україні, виступає у тісні державно-правові відносини її вищим «органом» влади всеросійської республіки. Генеральний Секретаріат «розробляє по всіх секретаріатах ті норми, які повинні визначати межі компетенції кожного секретарства й усього секретаріату в цілому» [17, c. 239].

26 жовтня 1917 р. Генеральний Секретаріат надіслав до Петрограда меморандум, в якому підкреслив, що сам Тимчасовий уряд, всупереч його ж Інструкції, «не тільки не звертається до адміністрації України через Генеральний Секретаріат, але навіть приписує своїм органам дотримуватися старого порядку у зносинах з центральним урядом». Подібні дії Тимчасового уряду, як зазначалося у меморандумі, «не тільки не сприяють організації влади у країні, але й просто викликають її дезорганізацію». Тому Генеральний Секретаріат вважав за необхідне вжити низку заходів, щоб усунути непорозуміння у взаємовідносинах між секретаріатом і Тимчасовим урядом.

Українських лідерів турбувала і суто внутрішня проблема, яка полягала у прагненні розподілити «сфери впливу» між Генеральним Секретаріатом і самою Центральною Радою. 22 серпня 1917 р. пленум Центральної Ради прийняв резолюцію з питань ставлення до Інструкції Тимчасового уряду, одним з пунктів якої доручав «Малій Раді і Генеральному Секретаріату розробити статут, який би визначав взаємовідносини між Українською Центральною Радою і її Генеральним Секретаріатом».

Після проголошення УНР ця проблема стає першочерговою, хоча вона так і не була розв'язана. У підсумку Центральна Рада як законодавчий орган і Генеральний Секретаріат як орган виконавчий займалися одними й тими ж самими питаннями, щодо яких приймалися то постанови, то закони. Наприклад, протягом грудня 1917 р. і Центральна Рада, і Генеральний Секретаріат розглянули проблеми ціноутворення: 19 грудня уряд видав постанову «Про ціни на державний спирт», а парламент ухвалив закон «Про затвердження тарифів на вантажі».

Досить яскраво ця ситуація виявилася у випадку з Генеральним секретарством земельних справ. Так, протягом вересня Генеральний Секретаріат неодноразово обговорював питання, що стосуються його діяльності, зокрема питання «Про створення при секретарстві земельних справ продовольчого відділу» (11 вересня), «Про встановлення третьої посади товариша Генерального Секретаря земельних справ для здійснення продовольчої справи» (20 вересня), затвердження положення про секретарство земельних справ (21 вересня). Однак через деякий час у «сферу впливу» Генерального Секретаріату вже активно втручається Центральна Рада, яка 15 листопада приймає постанову «Про розширення компетенції Генерального секретарством земельних справ» [9, c. 425].

Подібна правова невизначеність характерна і для двох наступних універсалів, що обмежувалися тільки загальними положеннями і містили конкретні доручення Центральній Раді, уряду й окремим секретарствам.

Втім, у тих умовах значно більшої шкоди українській справі завдали не протистояння «гілок влади», а партійні чвари й суперечки між політичними силами, які реально впливали на державне будівництво. П. Христюк писав, зокрема, про фракцію УПРС у Центральній Раді, яка постійно була незадоволена політикою «есерівсько-есдеківського Генерального Секретаріату».

І все ж незважаючи на всі проблеми і помилки, Центральна Рада зробила важливий крок у напрямі формування державного механізму, ухваливши 25 листопада 1917 р. закон про порядок видання нових законів, відповідно до якого залишалися «в силі до прийдучих змін законодавчим порядком усі державні уряди й установи, які зоставалися на території Української Народної Республіки по день 7 листопада 1917 p.». Цей акт фактично заклав правові основи державного будівництва. Видані ще до жовтневого перевороту універсали й декларації мали здебільшого політичний і пропагандистський характер. Вони були розраховані на тривалий переговорний процес з російським центром щодо кожного генерального секретаря, кожного конкретного повноваження. Проте жовтневі події в Петрограді докорінно змінили ситуацію і поставили Центральну Раду перед необхідністю терміново будувати повноцінну державу.