III розділ. Основні елементи державно-правового розвитку

3.1. Органи влади

Функції українського уряду виконував Генеральний Секретаріат. У документах того періоду він називався по-різному: виконавчий орган Центральної Ради (Декларація Генерального Секретаріату від 10 липня 1917 p.), окремий підзвітний Центральній Раді орган (II Універсал), нарешті, «уряд» (III Універсал). Після проголошення IV Універсалу Генеральний Секретаріат перетворився в Раду народних міністрів.Різним був і склад українського уряду. Спочатку до нього входили 9 членів: В. Винниченко — голова і генеральний секретар внутрішніх справ, П. Христюк — генеральний писар, X. Барановський — генеральний секретар фінансів, С. Єфремов — генеральний секретар міжнаціональних справ, С. Петлюра — генеральний секретар військових справ, Б. Мартос — генеральний секретар земельних справ, І. Стешенко — генеральний секретар просвіти, М. Стасюк — генеральний секретар продовольчих справ [5; c.28].

Після проголошення першої декларації Генерального Секретаріату його склад розширився за рахунок нових членів, якими стали: В. Голубович — генеральний секретар у справах шляхів, А. Зарубін — генеральний секретар пошт і телеграфів, М. Рафес — генеральний контролер, П. Стебницький — статс-секретар у справах України при Тимчасовому уряді. Крім того, залишалося ще дві вакансії: генерального секретаря праці і генерального секретаря торгівлі і промисловості [19; c.24-25].Пізніше, в умовах посилення протистояння між Центральною Радою і Тимчасовим урядом і, зокрема, затвердження його інструкції, склад Генерального Секретаріату зменшився: до нього вже входили тільки генеральні секретарі внутрішніх справ, фінансів, земельних справ, просвіти, торгівлі і промисловості, праці, а також генеральний контролер і генеральний писар. Зразу ж після проголошення УНР Генеральний Секретаріат знову поповнився тими генеральними секретарями, яких «заборонив» Тимчасовий Уряд [2; c.284].

Чимало зусиль від Генерального Секретаріату вимагали й питання організаційного характеру (час роботи, кворум, порядок заміщення відсутнього генерального секретаря, порядок подання документів на розгляд Генерального Секретаріату, порядок складання протоколів та ін.).Діяльність Генерального Секретаріату ускладнювали й інші проблеми. І хоча вони стосувалися вже не матеріальної чи організаційної сфери, однак вирішувати їх було не легше — практично впродовж усього недовгого існування Генерального Секретаріату над ним тяжіла загроза невизначеності його правового статусу і компетенції[6; c.239].

Загальні принципи місцевої влади вперше окреслив ще до утворення УНР М. Грушевський, який розробив таку схему: «Щоб не було ніякої тісноти від власті людям, щоб вона не коверзувала людьми, не накидала їм своєї волі, не має бути іншої власті, тільки з вибору народного! Це називається устроєм демократичним — щоб народ сам собою управляв» [20; c.610].Органи місцевого самоврядування і місцева державна адміністрація не мали ресурсів для здійснення своїх повноважень і реального впливу на місцеве життя.

Фінансова ситуація була настільки загрожуючою, що 2 квітня 1918 р. на розгляд Центральної Ради було внесено законопроект про асигнування 100 млн крб. для потреб місцевого самоврядування. 20 квітня Центральна Рада виділила понад 15 млн крб. на утримання місцевих земельних комітетів.

Однак ці заходи істотно запізнилися [18; c.118].Поряд з органами місцевого самоврядування, більшість з яких була успадкована ще від Російської держави, в Україні діяли губернські і повітові комісари Центральної Ради та згадані ще в III Універсалі «органи революційної демократії». Функціонували, наприклад, волосні, повітові і губернські земельні комітети та Ради селянських депутатів.

Значна непослідовність у діях Центральної Ради зберігалася до останнього дня її існування коли, нарешті, Конституція УНР, прийнята 29 квітня 1918 р., не звела все до спільного знаменника. Відповідно до ст. 5 Конституції систему місцевого самоврядування складали землі, волості й общини, а їх відносини з державою регулювалися у такий спосіб: «Не порушуючи єдиної своєї власті, УНР надає своїм землям, волостям і громадам права широкого самоврядування, додержуючи принципу децентралізації» [4; c.43].

На чолі українського правительства в УНР за часів правління П. Скоропадського, стояв гетьман. Сам П. Скоропадський сподівався свторити «здібний до державної праці сильний уряд, відбудувати армію і адміністративний апарат, яких в той час фактично не існувало, і за їх поміччю відбудувати порядок, опертий на праві». Гетьман приділяв значну увагу інституту державної служби. Він намагався поповнювати кадри управлінців досвідченими, кваліфікованими людьми [11; с.153].

Взагалі ж відмінною ознакою кадрової політики було те, що апарат правління формувався не за національною ознакою, а за принципом професійності [11; с.154 ].Центральне місце серед місцевих органів влади УНРчасів Дерикторії, відводилось Департаменту місцевого самоврядування, якому підпорядковувалася вертикаль місцевихорганів. Департамент був створений для координування діяльності органів самоврядування на місцях, а також представлення їх інтересів перед органами центральної влади. Департамент очолював директор, який ніс відповідальність за роботу всіх підрозділів.

Структурно Департамент поділявся на відділення, до яких входило й створене за попереднього режиму відділення особового складу. За доби Директорії його було дещо розширено та реорганізовано в загальне відділення, роботою якого керував начальник, котрий відповідав за виконання основних завдань, покладених на Департамент. Він підпорядковувався директору Департаменту.

Основними функціональними обов’язками начальника відділення були: контроль за виконанням справ, збирання необхідних довідок для розгляду певних питань, організація листування з іншими установами і посадовцями, створення проектів „особливо важливих паперів” та представлення їх на підпис директору Департаменту.

Залежно від форм місцевого самоврядування, кожне відділення Департаменту поділялось на 2 столи, в яких працювали: керівник столу – старший діловод; спеціалісти столу – діловод, помічник діловода; технічні працівники – урядовці І-го, ІІ-го та ІІІ-го рангів. Старший діловод збирав та аналізував інформацію зі справи, на підставі якої готував проект рішення та передавав його на розгляд начальнику відділення. Діловод – відповідав за організацію діловодства у столі, контролював роботу інших працівників, створював документи. Помічники діловода „виконували роботу по канцелярії”. Урядовці, незалежно від рангу, займалися виключно переписуванням документів і  підпорядковувалися помічникам діловода[8; с.45-50].