4.2. Закон децентралізації влади

Згідно із загальним визначенням, децентралізація - це процес розширення і зміцнення прав та повноважень адміністративно-територіальних одиниць або нижчих органів та організацій при одночасному звуженні прав і повноважень відповідного центру з метою оптимізації та підвищення ефективності управління суспільно важливими справами, найповнішої реалізації регіональних і місцевих інтересів. Децентралізація - це специфічний метод управління, який є важливим для місцевої демократії та розвитку.

Відрізняють два типи децентралізації: адміністративну (бюрократичну) і демократичну. Децентралізація адміністративна (інститут намісництва) означає розширення компетенції місцевих адміністративних органів, які отримують право на самостійну діяльність по відношенню до центральної влади, хоч і призначаються центральним урядом. Такий спосіб децентралізації по суті означає не децентралізацію, а деконцентрацію влади. Децентралізація демократична передбачає створення розгалуженої системи місцевого самоврядування, за якої вирішення місцевих справ покладається не на представників центрального уряду, а на осіб, обраних населенням відповідних громад чи регіонів.

Форми децентралізації

Існує декілька різних форм децентралізації, які можуть існувати у країні (певні сектори можуть навіть мати риси різних форм децентралізації):

• Деконцентрація означає розширення компетенції місцевих адміністративних органів, які діють в межах цієї компетенції самостійно і до певної міри незалежно від центральної влади, хоча і призначаються центральним урядом. Це найпростіша форма децентралізації, оскільки вона не включає жодної передачі повноважень органам місцевого самоврядування. В Україні міністерства фінансів, освіти, захисту навколишнього середовища, економіки та інші практикують такий спосіб передачі повноважень регіональним та місцевим органам, які є, по суті, їхніми структурними підрозділами (управління, відділи, департаменти) в областях, районах та містах обласного значення.

• Делегування повноважень - тимчасова передача своїх повноважень одними органами державної влади іншим органам державної влади або органам місцевого самоврядування, підприємствам, установам та організаціям. За даної форми децентралізації немає постійної передачі повноважень. Організація - ініціатор зберігає за собою повноваження та несе повну відповідальність за виконання вказаної функції. Вона має право повернути делеговані повноваження. Подібне делегування повноважень може включати майже всі аспекти певної функції. Проте, як правило, відбираються тільки певні аспекти функції.

Наприклад, в Албанії готівкові надходження від соціальних послуг контролюються відділами місцевих органів влади. Тимчасом, в Україні, відповідно до Конституції України (стаття 143) органам місцевого самоврядування можуть бути делеговані окремі повноваження органів виконавчої влади. Разом з тим обласні і районні ради відповідно до закону делегують ряд своїх повноважень місцевим державним адміністраціям.

• Деволюція є більш інтенсивною формою децентралізації, за якої центральний уряд передає повноваження у прийнятті рішень, фінансуванні та управлінні органам місцевого самоврядування. Останні мають свою визначену законом юрисдикцію на виконання повноважень, в межах котрих вони виконують суспільні функції для своїх виборців, яким вони підзвітні. Деволюція - це та форма децентралізації, яка може призвести до реального самоврядування. На неї покладаються найбільші надії, але з нею ж пов'язаний найбільший ризик. В Україні ця форма поки що не знайшла свого реального втілення.

• Делегування надання послуг означає, що певні послуги органи місцевого самоврядування вимушені надавати та оплачувати зі свого бюджету. Це значить, що центральний уряд доручає органам місцевого самоврядування надавати певні послуги без фінансування з державного бюджету. Так, наприклад, у деяких країнах органи місцевого самоврядування платять за утримання закладів освіти та надання первинних медичних послуг.

Існують такі види децентралізації: політична, адміністративна та фінансова. Вони мають різні форми та комбінації у різних країнах, всередині країни і навіть всередині окремого сектору.

Децентралізація може призвести до більш креативних, інноваційних та ефективних програм, дозволяючи собі місцеве експериментування. Вона може зміцнити політичну стабільність та національну єдність, надаючи можливість громадянам краще контролювати державні програми на місцевому рівні.

Адміністративна відповідальність може передаватися на місцеві рівні без відповідних фінансових ресурсів, що може ускладнити справедливий розподіл або надання послуг. Це спільна проблема для багатьох країн. Органи місцевого самоврядування мають окремі повноваження на стягнення місцевих податків та зборів, але їх не завжди вистачає на виконання поставлених завдань. Крім цього, іноді органам місцевого самоврядування не вистачає кваліфікованого та підготовленого персоналу, і тому вони не в змозі функціонувати належним чином, навіть коли є фінанси. Часто, коли органам місцевого самоврядування передаються широкі повноваження від центральних органів влади, недостатність ресурсів, як фінансових так і кадрових, набирає загрозливих розмірів. Тобто необхідно, щоб обсяг повноважень був збалансованим і підкріпленим відповідними ресурсами.

Успіх децентралізації, тобто дійсне самоврядування, залежить в значній мірі від наявності достатніх ресурсів та можливостей автономно використовувати ці ресурси. Це означає наступне:

• право органів місцевого самоврядування запроваджувати та стягувати місцеві податки та збори;

• право отримувати від уряду необхідні фонди для виконання переданих (делегованих) від нього повноважень та завдань;

• право використовувати ці фонди (кошти, інші ресурси) без надмірного контролю з боку органів влади вищих рівнів;

• право вирішувати питання місцевого значення, включаючи реалізацію проектів з місцевого розвитку, без надмірного втручання центральних органів планування та міністерств;

• достатня кількість висококваліфікованих кадрів та право призначати та звільняти працівників; а також технічна підтримка та консультативне і методичне забезпечення з центру.

Централізація та децентралізація не є умовами «або - або». У більшості країн відповідний баланс централізації та децентралізації є необхідним для ефективної діяльності органів місцевої та центральної влади.

При обговоренні питання децентралізації проблема справедливого розподілу є основною. Деякі регіони мають більше ресурсів, ніж інші, завдяки, можливо, своєму розташуванню чи природних особливостей або розміру. Ось чому існує необхідність у розробці державної, національної програми щодо передачі ресурсів від багатих регіонів у бідніші для того, щоб всі громадяни отримували мінімальний рівень послуг, визначених державними стандартами, незалежно від місця проживання.

Хоча політика не є рушійною силою децентралізації у більшості країн, децентралізація може бути одним з тих напрямків, де добра політика і добра економіка можуть слугувати одній кінцевій меті. Політичні цілі щодо посилення політичної відповідальності влади і підвищення ролі участі громадян у реалізації програм місцевого розвитку можуть співпадати з економічними цілями прийняття кращих рішень щодо використання суспільних ресурсів.

Чому місцеве самоврядування?

Серед важливих причин, що зумовлюють тенденцію передачі більшого обсягу повноважень та відповідальності органам місцевого самоврядування, можна виділити такі:

• краща ефективність та підзвітність органів місцевого самоврядування;

• ефективніший місцевий розвиток;

• впровадження демократії та захист прав громадян.

Слід відзначити той факт, що найвизначнішим наслідком зміцнення місцевого самоврядування є те, що держава в цілому краще виконує свої функції. Коли громадяни довіряють своїм посадовцям і більш активно залучаються до покращання стану справ у своїх громадах, їхнє ставлення до держави також змінюється на краще. Таким чином, хоча обсяг повноважень центрального уряду внаслідок децентралізації може звужуватися, легітимність держави в цілому зміцнюється. Тому децентралізацію можна розглядати як спосіб, від застосування якого виграють усі рівні влади і громадяни одночасно.

Доцільність його полягає в тому, що рішення про суспільні витрати приймаються на місцевому рівні, що є більш наближеним до місцевих реалій і населення, і тому такі витрати в більшій мірі відображатимуть потреби в місцевих послугах, аніж прийняті на центральному рівні рішення. Ще одним результатом цього є те, що громадяни демонструють більше бажання платити за послуги, які відповідають їхнім пріоритетам, особливо якщо вони були залучені до процесу прийняття рішень щодо надання послуг.

Більш ефективна та відповідальна адміністрація

Досвід багатьох країн свідчить, що органи місцевого самоврядування мають потенціал функціонувати ефективніше, ніж центральні органи.

Слід також враховувати те, що краще врядування не є автоматичним результатом децентралізації. Шанс покращити ефективність врядування шляхом децентралізації збільшується тоді, коли органи місцевого самоврядування достатнім чином підготовлені до виконання своїх завдань,.

Децентралізована влада у порівнянні з національним урядом може бути більш доступною, викликати більшу прихильність людей та швидше реагувати на місцеві потреби. На місцевому рівні програми та послуги можна легше адаптувати до особливих місцевих умов та потреб, тому що органи місцевого самоврядування краще ознайомлені з місцевою ситуацією, аніж влада, яка є далекою від реалій громад. Місцева влада краще володіє інформацією, необхідною для планування та виконання програм та послуг, вона є більш повною та доступною. Потенційно близькі стосунки між громадянами та владою сприяють кращій звітності. Вже доведено, що прийняття рішень за участю населення є прекрасним механізмом запобігання зловживанню владою, оскільки важче приховати корупцію посадовим особам, яких громадяни знають, порівняно з тими, якиі знаходяться далеко і є недоступними. Тому у посадових осіб органів місцевого самоврядування, як правило, менше можливості приховати корупційні наміри, ніж у посадових осіб в центральному уряді. Крім цього, посадових осіб органів місцевого самоврядування та вибраних політиків легше тримати підзвітними за їхню діяльність, ніж отримати звіт від політиків вищих рівнів влади. Працівники органів місцевого самоврядування є, як правило, менш «захищеними» політично, ніж посадові особи в центральному уряді.

Разом з тим, як наявність інформації, необхідної для прийняття відповідних дій та рішень, так і потенційно вищий рівень звітності місцевої влади призводить до ефективнішого використання ресурсів. Це також сприяє тому, що реалізація місцевих програм досягається за більш ефективного використання обмежених ресурсів. Урядові ресурси можуть використовуватись ефективніше, якщо відповідальність за кожний вид суспільних витрат несе той рівень влади, що найближче представляє споживачів відповідних послуг. Таким чином, можна зробити беззаперечний висновок, що децентралізація фінансових ресурсів сприяє суттєвому зменшенню витрат.

Ефективніший місцевий розвиток

У багатьох країнах одним із основних мотивів децентралізації є кращі перспективи місцевого розвитку. Це в повній мірі стосується й України. Розвиток, звичайно, можливий і без децентралізації, але перевага сильних органів місцевого самоврядування в більш ефективному управлінні, про що йшлося раніше, сприяє покращанню місцевих проектів розвитку. Місцеве самоврядування може усунути інституційні та юридичні перешкоди і заохочує інноваційні форми вирішення місцевих проблем. Заходи з розвитку за участю громадян дозволяють планувати діяльність у відповідності до специфічних потреб місцевого населення.

Світовий досвід свідчить, що більшість громадян готові робити свій внесок у місцеві проекти розвитку, коли вони можуть брати участь у прийнятті рішень і відчувають, що проект покращує конкретні умови проживання. Дозволяючи місцевим громадам визначати, як потрібно планувати ту чи іншу програму розвитку, органи місцевого самоврядування цим самим зміцнюють їхні почуття власності та відповідальності за проект. Це також створює персональну зацікавленість конкретного громадянина в успішному завершенні програми. Тому громадяни витратять більше часу та ресурсів на досягнення цілей проекту, що, в свою чергу, допоможе досягти кращих результатів, аніжу випадку, коли рішення про заходи програми приймаються далеким центральним урядом. Органи місцевого самоврядування можуть зробити розвиток більш сталим шляхом безпосереднього залучення громадян до реалізації проектів. Зацікавлені сторони, що є «власниками» проекту, візьмуть на себе відповідальність за утримання проекту. Можливість брати участь у плануванні проектів розвитку на ранніх стадіях, в свою чергу, заохочує місцеве населення належним чином контролювати і захищати результати проектів.

Зміцнення демократії

Поняття демократії не повинно обмежуватись виключно участю в національних виборах. Хоча право обирати органи влади є дійсно частиною демократичних принципів, демократія включає також і здатність впливати на рішення, що безпосередньо впливають на життя людини. Органи місцевого самоврядування здатні забезпечувати ці аспекти демократії у такий спосіб, який неможливий для центрального уряду. Як згадувалося раніше, органи місцевого самоврядування є більш доступними для пересічного громадянина, ніж віддалені та могутні центральні адміністрації.

Хоча державна повага до демократії та індивідуальних прав не залежить від децентралізації, така форма влади уряду може посприяти утвердженню цих двох фундаментальних цінностей. Право і можливість громадянина брати участь у процесі прийняття рішень на місцевому рівні і забезпечує справжню демократію.

Децентралізація може краще формувати почуття громади і дозволяє її більш значущу участь в місцевому самоврядуванні. Але це, звичайно, за умови, що органи місцевого самоврядування організовані таким чином, щоб уможливити справжню участь. Розподіл повноважень між різними гілками влади і конкуренція між ними дозволяє контролювати дії уряду і обмежувати його владу у ситуаціях, коли він намагається перевищити свої повноваження. У такий спосіб місцеве самоврядування становить також специфічне вираження основного конституційного принципу розподілу влади.

Більше того, обрані органи місцевого самоврядування та децентралізовані територіальні органи дають можливість більшій кількості людей брати участь у державних справах. Досвід також свідчить, що робота в органах місцевого самоврядування є більш доступною для жінок, молодих людей, а також для різних за фахом спеціалістів.