План лекції

4.1. Закони і принципи соціального управління

4.2. Закон децентралізації влади

4.3. Закон розмежування центрів влади та управління

4.3.1. Співвідношення державного управління та місцевого самоврядування: концептуальний підхід.

4.3.2. Місцеві державні адміністрації та органи місцевого самоврядування: взаємодія і розмежування повноважень.

4.4. Принципи публічного адміністрування

Основні поняття теми лекції

Соціальне управління

Децентарлізація

Дерегулювання повноважень

Делегування

Демократія

Адмінстративні повноваження

Службові повноваження

Інвестиційні повноваження

Регуляторні повноваження

4.1. Закони та принципи соціального управління

Нагадаємо, що до законів науки управління відносяться загальні, суттєві і необхідні зв'язки, що вивчаються наукою управління. Закони управління виражають важливі внутрішні стійкі риси, особливості процесу управління. Вони носять об'єктивний характер і не залежать від волі людей, навпаки, визначають їхню волю, свідомість і наміри. Усвідомлене використання законів дозволяє приводити діяльність людей у відповідність з об'єктивними вимогами життя.

До законів управління відносяться:

Закон необхідної різноманітності, по якому різноманітність керуючої системи має бути не менше розмаїття керованого об'єкта. Чим складніше об'єкт управління, тим складніше повинен бути і орган, який ним керує.

Отже, суть цього закону полягає в тому, що керуюча підсистема повинна володіти достатньою різноманітністю керуючих впливів і пропускною здатністю для переробки інформації і видачі керуючих рішень, з тим щоб успішно впоратися з різноманітністю системи та забезпечити її функціонування і розвиток відповідно до заданої програми. Це означає, що інформація повинна містити максимум відомостей, що дозволяють забезпечити формування керуючих впливів відповідно розмаїтості об'єкта управління.

Закон спеціалізації управління передбачає, що управління сучасними суспільними справами веде до розчленовування його функцій, до специфічного їх прояву в конкретних умовах, на різних рівнях управління, різних напрямках. Тому управління вимагає високого професіоналізму в різних сферах: економічній, соціальній, політичній, психологічної, організаційно-технічної, правової, екологічної, демографічної та т. п. Суб'єкт управління, освоюючи різні області професійних знань і спираючись на їх різноманіття, інтегрує, об'єднує многознание в прийнятих управлінських рішеннях, проектах, програмах та концепціях.

Закон інтеграції управління означає об'єднання в управлінні різних спеціалізованих дій на різних рівнях і напрямках управління в єдиний управлінський процес у рамках єдиного соціального організму - системи. Як інтегруючих факторів виступають цілі, завдання та інтереси суспільства, які вимагають підтримки нормальної життєдіяльності та розвитку складної соціальної системи відповідно до постійними змінами внутрішнього і зовнішнього середовища.

Одним з основоположних законів управління є закон економії часу, який характеризує ефективність управління, отже, досягнення поставленої мети з урахуванням найменших часових втрат: матеріальних, людських і фінансових ресурсів, що багато в чому залежить від швидкості та адекватності реакції суб'єкта управління на об'єкт управління, рішення будь-якого питання в управлінні у більш короткий час, своєчасно надає позитивний вплив на кінцевий результат.

До числа основних законів соціального управління відносяться також:

Закон пріоритетності соціальних цілей, що визначають при цілепокладання. Не виробництво, не політика, не економіка є метою розвитку суспільства і умовою підтримки його рівноваги і розвитку, а постійне підвищення якості життя його членів, їх добробуту, соціального самопочуття, безперервне вдосконалення способу життя.

Усвідомлення цієї закономірності призвело цивілізовані країни до побудови соціальної держави, соціально-орієнтованого ринку, до соціального партнерства. Більш того, виявлення цієї закономірного зв'язку обумовило встановлення не тільки якісних, а й кількісних характеристик у досягненні соціальної справедливості: стабільність в суспільстві не може допустити 10-кратну різницю в доходах найбагатших і найбідніших. З об'єктивних причин не більше 10% населення можуть проживати на порозі бідності. Це критична позначка для більшості розвинених країн. Інакше в суспільстві спостерігаються застій, стагнація, наростання кризових явищ, тут неможливий розвиток, в тому числі й економічне.

Наприкінці XX століття змінилася парадигма суспільного розвитку - не економіка визначає вектор розвитку, не саме по собі господарство, нарощування або скорочення його обсягів, а розвиток всього господарського життя для підвищення якості життя всіх громадян. Поліпшення соціальних параметрів, перш за все здоров'я громадян (фізичного і духовного), є і головним джерелом підвищення ефективності економічних результатів: надійності продукції, її якості, отже, більш високої ефективності виробництва.

Закон зростаючої суб'єктивності й інтелектуальності в управлінні попереджає характер управлінського впливу. Закономірністю управлінських відносин є те, що, будучи по суті своїй відносинами людей, що складаються в процесі управління, всі вони в тій чи іншій формі проходять через свідомість людей, створюються та вдосконалюються людьми, звичайно, в залежності від об'єктивних змін у виробництві, суспільстві. Тому природа управлінських відносин двоїста - об'єктивно-суб'єктивна.

Ніколи не можна забувати, що управлінські відносини в кінцевому рахунку породжуються способом виробництва, економічним базисом суспільства, але в такій же мірі шкідливо нерозуміння того, що в певних умовах, особливо відбулися науково-технічної та інформаційної революцій, управлінські відносини самі знаходять базисний характер, надають величезне зворотний вплив на всі сторони суспільного життя, а не тільки економічної, багато в чому визначають в цілому темпи соціального прогресу.

Отже, дуже важливо визнати як незаперечний факт, що управління, будучи суб'єктивною діяльністю різних суб'єктів управління (державний орган, суспільний інститут, окрема людина), несе на собі печатку цієї суб'єктивності у вигляді загальної та управлінської культури (її наявності або відсутності), специфіки традицій та історичного досвіду, інтересів, потреб, установок, позицій тієї чи іншої особистості, яка є лідером, і т. п. Тому, чим вище рівень управління, на якій розташований суб'єкт управління, окремий лідер, тим більше простір для прояву як позитивної, так і негативної суб'єктивності.

Характер суб'єктивності в управлінні багато в чому залежить від вибору, обгрунтування генеральної мети суспільства. Закон домінування глобальної мети в розвитку соціальної системи є основоположним для соціального управління. Суть його полягає в тому, що кожна соціальна система складається з ряду підсистем: економічної, політичної, технічної, організаційної, соціальної, духовно-культурній. У своїй єдності вони складають цілісний організм, але підтримка цілісності можливо тільки при домінуванні генеральної головної мети над цілями кожної підсистеми.

В цілому в теорії управління поняття закономірність звичайно розглядається як первісна стадія формулювання закону на початку його теоретичного дослідження. Слід підкреслити, що саме ця частина загальної теорії управління представляється найменш дослідженою. Необхідно більш докладне вивчення законів суспільного розвитку та управління складними системами, соціального і біологічного світу, соціального і технічного, інформаційного, стихійних і свідомих процесів. Інтегральне дослідження цих закономірностей - багато в чому справа майбутнього, але вже сьогодні можна сказати, що забезпечення збалансованого розвитку соціального і біологічного, досягнення гармонійного розвитку соціальної та природного середовища, запобігання екологічної катастрофи - одна з найважливіших закономірностей соціального управління.

Це, в свою чергу, актуалізує таку закономірність соціального управління, як її доктринального, розробка і реалізація якої в процесі управління дозволяє на ділі здійснити системний характер управлінського впливу. Тому її розробка і реалізація є універсальною закономірністю сучасного соціального управління.

Доктрина соціальна - різновид глобальної технології, яка визначає місце соціальної системи в геополітичному просторі, - виділяє пріоритети у реалізації корінних соціальних інтересів тієї чи іншої нації, містить механізми їх реалізації (економічні, міжнародні, культурно-духовні, екологічні, військові) і є основоположною для визначення стратегічних цілей соціальної політики, визначення соціальних орієнтирів реформування, вироблення якого виду політики, що виражає інтереси громадян. Процес її вироблення передбачає об'єктивний науковий аналіз сформованої соціально-економічної ситуації, тверезу оцінку минулого історичного досвіду, вивчення зовнішніх факторів, провідних тенденцій світового розвитку, формування геополітичного простору. На цій основі соціальна доктрина, по-перше, виділяє головні національні інтереси, відповідні перспективним цілям даної країни і всього людства, по-друге, серед них визначає ряд інтересів, від задоволення яких, в першу чергу, залежать національна безпека цієї країни і можливість існування незалежної національної держави, по-третє, визначає ті першочергові ресурси, які можуть бути використані для досягнення стратегічних соціальних цілей, збереження і розвитку генофонду нації, збільшення тривалості життя людей, зниження смертності, підвищення народжуваності, словом, для підвищення якості життя своїх громадян.

Слід зауважити, що в Росії йде процес формування сучасної соціальної доктрини розвитку суспільства як теоретичної основи загальних вихідних положень не тільки соціальної, а й інших видів політики. Соціальна доктрина розкриває найбільш загальні уявлення про соціальну сферу, про соціальні цілі суспільства і принципових механізмах її реалізації.

Логіка побудови соціальної доктрини включає декілька етапів:

1) визначення меж соціальної сфери, яка є об'єктом управлінських впливів;

2) оцінка проблемної ситуації в цій галузі;

3) розкриття алгоритму розробки соціальної програми дій, як довгострокових, так і середньострокових;

4) виявлення принципових механізмів соціального облаштування суспільства, якими керуються при розробці концепції соціальної безпеки.

Загальним вектором розробки сучасної соціальної доктрини російського суспільства і шляхи її реалізації, на наш погляд, є корпоратізм.

Само слово «корпоратізм» походить від «корпорація» (лат. corporatio - об'єднання, співтовариство). В літературі корпорація переважно до сих пір була відома як економічна, тобто такий вид взаємодії людей, який характеризується акціонерними початками, де капітал утворюється шляхом продажу акцій і облігацій. Однак у міру розвитку і затвердження корпоративної власності як однієї з провідних у всьому різноманітті її форм корпорація все в більшій мірі розглядається не тільки як певний тип економічної і соціальної організації, зі своїми нормами, специфічними інтересами і цілями діяльності, а й як особливий тип облаштування всієї суспільного життя (не тільки економічної, але й політичної, духовної). Він заснований на принципах співволодіння і сораспоряженія корпоративною власністю, справді народного самоврядування, договірних відносин між центральною і місцевою владою, відродження духовності та культури в кожному місцевому співтоваристві, якому центр делегує всі права розпорядження ресурсами, у тому числі інтелектуальними. Таким чином, корпоратізм сьогодні розуміється нами як спосіб організації суспільного життя, де піраміда суспільного життя, нарешті, приймає стійке положення, не тільки центр ініціює розвиток, а самі місцеві спільноти, соціальні організації, господарські суб'єкти, люди, які проживають на територіях, включаються в активну суспільне життя. Ставши співвласниками власності, акціонерами, вони самі створюють владні структури, заробляють на свої соціальні потреби, фінансують науку, культуру, освіту на територіях і, нарешті, самі вирішують місцеві проблеми під свою відповідальність, розташовуючи необхідними повноваженнями і ресурсами.

Ясно, що в основу сучасної доктрини соціального управління в Росії повинна бути покладена інша парадигма суспільного розвитку, не ліберально-ринкова, а корпоративна.

З нашої точки зору, саме корпоратізм є теорією і методологією сучасного соціального управління в Росії, саме він визначає соціальні цілі її відродження і подальшого розвитку. Поки соціальні цілі в російській Конституції тільки декларуються (соціальна держава), але не реалізуються, відбувається постійне падіння життєвого рівня більшої частини населення, зниження якості його життя. Корпоратізм як основний метод реалізації соціальної доктрини став світовою практикою суспільного розвитку. Саме на його засадах розроблялися і реалізовувалися «проривні» проекти виведення країн з розрухи і криз (Німеччина, Японія, Південна Корея та ін.) В даний час ці ідеї проникли в усі куточки земної кулі. Корпоратізм як найдинамічніша сила в історії цивілізації нині є міжнародною системою, що визначає економічну, соціальну, політичну та культурну долю більшої частини людства. З великих країн не скористалася корпоративним досвідом тільки Росія, яка продовжує і сьогодні бездумний пошук «позикових дослідів».

Важливим, багато в чому визначальним законом суспільного розвитку, перш за все відноситься до головного суб'єкту сьогоднішнього управління, є вироблення і здійснення соціальної політики як головного механізму реалізації принципів «соціальної держави», «соціально обмеженого ринку». Вона, в свою чергу, розробляється і реалізується тільки на основі загальної доктрини розвитку суспільства - корпоратізма, яка є його генеральної об'єднуючою метою, і її частини - соціальної доктрини, механізмом реалізації якої, в свою чергу, є соціальна політика.

Одним з найважливіших законів сучасного соціального управління є передача функцій управління (функцій, прав, повноважень, ресурсів) народним органам самоврядування, розвиток їх самодіяльної активності з управління громадськими справами, всебічне розгортання сил саморегулювання і саморозвитку.

На наш погляд, корпоративний спосіб організації соціального життя в сучасних умовах дозволяє не просто декларувати ці цілі, а реалізовувати їх. Чому? Перш за все тому, що ці турботи беруть на себе не тільки держава, центральна влада, а й органи місцевого самоврядування, муніципальні освіти, населення територій, міст і районів. Тому центр ваги в області здоров'я нації в усьому світі переміщається в муніципальні освіти, які при корпоративному господарюванні здатні раціонально вирішувати ці питання, забезпечувати здоровий спосіб життя свого населення.

Вирішення цих завдань можливе за однієї умови: населення - господар і власник території, на якій вона проживає.

Тому самоврядування - основа розвитку муніципальних утворень. Населення міст і районів виступає власником, співвласником фінансових інститутів, підприємств, комерційних і некомерційних організацій. Цілком очевидно, що до досягнення цих цілей в усьому світі ще дуже далеко. У Росії, наприклад, доходи населення вкрай низькі (до 80% бюджету сім'ї становлять витрати на харчування), умови життя не відповідають сучасному рівню цивілізованого розвитку, у підростаючого покоління немає сприятливою «стартового майданчика» для життя, власність більшої частини населення зведена до наявності приватизованої квартири. Узагальнюючи сказане, можна зробити висновок: спроба реформувати Росію в інтересах суспільства зайшла в глухий кут, теорія і практика соціального управління поки вкрай недосконалі.

Особливу увагу слід звернути на єдність теорії і практики: в практиці соціального управління повинні реалізовуватися такі закономірності управління;

- система соціального управління цілісною, що зумовлено культурними, політичними та економічними факторами суспільного розвитку. Це проявляється в нерозривному ланцюзі відносин управління (від вищих органів управління до нижчих його ланок), в єдності соціального управління з усіма його складовими частинами на основі гармонізації різних цілей і інтересів суспільства, в поєднанні основних функцій і методів управління;

- між керованою і керуючою підсистемами соціальної системи повинна дотримуватися пропорційність, передбачає раціональну співвідносність всередині них, а також між ними з метою забезпечення найбільш ефективного функціонування цих підсистем;

- між централізацією і децентралізацією функцій соціального управління має дотримуватися оптимальне співвідношення. Рівень централізації управління змінюється в процесі суспільного розвитку, і ця зміна є законом соціального управління. Для кожного етапу суспільного розвитку повинен бути свій оптимальний рівень централізації (децентралізації);

- різні верстви населення повинні брати участь у соціальному управлінні, в підвищенні його ефективності та відповідальності, оскільки суспільне виробництво матеріальних і духовних благ підпорядковане мети задоволення потреб населення.

Під принципами соціального управління слід розуміти правила, основні положення і норми поведінки, якими керуються органи управління в соціальних умовах, що склалися в суспільстві. Вони визначають вимоги до системи, структурі, процесу і механізму соціального управління. Принципи управління представляють собою результат узагальнення людьми об'єктивно діючих законів та закономірностей, притаманних їм спільних рис, характерних фактів та ознак, які стають загальним початком їх діяльності. Отже, принципи соціального управління - це керівні ідеї, вихідні положення, що відображають закони розвитку відносин управління. Взаємозв'язок принципів, законів і закономірностей можна уявити в такій послідовності: закони соціального розвитку соціальні закони відповідного періоду (етапу) соціального розвитку закони та закономірності соціального управління принципи соціального управління. При цьому важлива відмінність між принципами та методами соціального управління полягає в тому, що принципи управління не вибирають - їм слідують.

До основних принципів соціального управління відносять принципи:

єдиноначальності в прийнятті рішень і колегіальності при їх обговоренні;

єдності впливу всіх методів управління для підтримки цілісності соціальної системи;

поєднання галузевого та територіального управління;

пріоритетності в досягненні стратегічних цілей;

науковості соціального управління;

прогнозування соціального управління;

мотивації (стимулювання) праці;

відповідальності за результати соціального управління;

раціонального підбору, підготовки, розстановки і використання кадрів;

економічності та ефективності управління;

системності (розгляд об'єкта або суб'єкта управління як системи, що складається з різних ланок);

ієрархічності (розгляд систем як багатоступінчастих, багаторівневих, які вимагають поділу на елементи; при цьому кожен ступінь управляє нижчестоящої щаблем і одночасно є об'єктом управління по відношенню до вищестоящого рівня);

необхідної різноманітності (керуюча система повинна володіти не меншою складністю і різноманітністю, ніж керована система);

обов'язковості зворотного зв'язку (отримання інформації про результати впливу керуючої системи на керовану систему шляхом порівняння фактичного стану із заданим);

поєднання єдиноначальності і колегіальності;

ситуаційного управління з прогнозування збурень;

програмно-цільового забезпечення;

делегування повноважень;

гуманізму і моральності в управлінні;

гласності у прийнятті рішення.

Принципи управління дозволяють формувати систему методів і вибирати кожен метод окремо, а проте кожен окремий метод не має такого ж впливу на принципи управління.

Таким чином, принципи соціального управління повинні:

грунтуватися на законах розвитку суспільства, на законах управління;

відповідати цілям соціального управління і відображати основні властивості, зв'язки і відносини управління;

враховувати часові та територіальні аспекти процесів соціального управління;

в необхідних випадках мати правове оформлення, отримувати закріплення в різних нормативних документах.

Системи принципів управління змінюються в процесі розвитку соціального управління. Тим не менш, основні принципи управління повністю зникнути не можуть, так як виражають загальні вимоги до системи соціального управління. Форми ж і методи використання цих принципів на різних етапах соціального розвитку можуть і повинні бути різними.