ДРУ

1. Наприкінці XX ст. підвищується інтерес політиків, наукової спільноти, громадськості до проблеми децентралізації державного управління. Аналіз вітчизняної та зарубіжної наукової літератури й законодавчої бази щодо співвідношення централізації та децентралізації показує, що проблема недостатньо досліджена. Незавершеність розробки окресленої проблематики створює необхідні передумови для її ґрунтовного та всебічного дослідження.

2. На основі ґрунтовного вивчення різноманітних підходів до визначення централізації сформулюємо власне визначення децентралізації державного управління, під яким розуміємо процес передачі відповідальності за планування, розподіл та реалізацію ресурсного забезпечення від центральних органів державної влади до регіональних, місцевих органів державної виконавчої влади і самоврядування. Поняття “децентралізація” є родовим щодо понять “деконцентрація”, “деволюція”, “делегування”.

Доведено, що нелінійна ієрархія є структурною організацією складних відкритих багаторівневих систем, елементи яких по-різному впорядковані за рівнями як субординації, так і координації. Будь-якій соціальній ієрархії притаманні нелінійні характеристики, а отже, система державного управління характеризується не тільки своїми властивостями та структурою, що існують у цей час, а й набором потенційних (що належно не проявляють себе у певних умовах) структур, які перебувають між собою у відносинах альтернативності.

3. З’ясовано, що в процесі дослідження будь-якої державної нелінійної ієрархії необхідно зосереджуватися не на існуванні повністю централізованої чи децентралізованої системи, а на певному співвідношенні централізації та децентралізації в державному управлінні. Ці принципи управління виступають як певна взаємодіюча єдність, спрямована на підтримання структури та виконання ієрархією функцій. Властивості згаданої єдності не зводяться до простої суми властивостей окремо взятих централізації та децентралізації.

Механізм взаємодії центральних, регіональних владних інститутів й органів місцевого самоврядування включає в себе наявність:

прозорої й чіткої системи правових регуляторів, конституційної та законодавчої бази, які забезпечують процедуру взаємодії;

відкритих та контрольованих процедур розробки й реалізації проектів та моделей взаємодії;

різноманітних форм фінансування взаємодії за рахунок різних джерел.

4. Доведено, що співвідношення централізації та децентралізації у державному управлінні насамперед зумовлено політичними рішеннями та залежить від них. Різні моделі розподілу повноважень між ієрархічними щаблями у державному управлінні характеризують підходи до поділу влади та розподілу ресурсів між суперечливими інтересами учасників управлінського процесу. Політика децентралізації є ефективним соціально-політичним способом управління конфліктами в межах нелінійної ієрархії.

Одержані результати дають підставу констатувати, що головними завданнями та очікуваним результатом проведення політики децентралізації державного управління в Україні є:

чітке розмежування сфер діяльності, функцій та відповідальності між центральним, регіональним та місцевим рівнями влади;

виділення відповідних фінансових ресурсів та узгодження процедур бюджетного процесу для ефективного надання державних послуг;

вдосконалення прозорої процедури прийняття рішень органами державної виконавчої влади та органами місцевого самоврядування із залученням громадян до управління державою;

визначення послуг, які надає кожен із рівнів влади, чіткий розподіл власних і делегованих повноважень, усунення невідповідності між повноваженнями щодо прийняття рішень і відповідальністю за надання послуг;

розробка комунікаційних та інформаційних стратегій взаємодії різних рівнів влади з громадськістю.

5. Установлено, що базовими формами децентралізації є: політична, територіальна, ринкова, адміністративна, фінансово-бюджетна та децентралізація надання громадських послуг. Основоположним принципом, що зумовлює чіткий розподіл прав та обов’язків у виконавчій вертикалі з делегуванням конкретних повноважень і рішень на адміністративно-територіальний рівень, де вони можуть виконуватися найбільш ефективно, є принцип субсидіарності. Його сучасний зміст відображає практику постійного перерозподілу повноважень між управлінськими щаблями, враховує динаміку зміни умов та обставин протягом певного часу.

6. Проблема вибору оптимального рішення з множини можливих, що виникає в державних нелінійних ієрархіях в умовах швидкоплинності й невизначеності соціальних процесів, радикальних змін у соціумі, призводить до поширення практики використання в управлінні тимчасових мобільних структур. Такі структури покликані розв’язувати складні специфічні проблеми, які не під силу традиційним структурам, або результативність їх діяльності є низькою і не відповідає викликам часу. Використання експертів та активне залучення громадян до участі в управлінні державою є найбільш характерними рисами нових оперативних форм управління, що певною мірою змінює звичну бюрократичну структуру організацій, традиційні уявлення про критерії раціональності та ефективності. Водночас це забезпечує більшу гнучкість, чутливість та неупередженість взаємовідносин між органами влади і громадянами. Функції експертів у державному управлінні полягають у наданні консультацій з виявлення й аналізу проблем державного управління, постановки завдань управлінського впливу; у розробці та реалізації управлінських рішень; проведенні їх експертизи; прогнозуванні вірогідних шляхів розвитку подій; технічному забезпеченні управлінського процесу; розробці механізму залучення громадян до участі в управлінні державою. Основними методами залучення громадян є: інформування; опитування громадської думки; проведення громадських слухань; створення консультативних рад, цільових груп та громадських комітетів.

7. Зазначено, що соціальні системи та їх організаційні структури в умовах проведення політики децентралізації державного управління розвиваються шляхом поєднання керованих організаційних зусиль та самоорганізаційних процесів, які відбуваються в цих системах. Перехід навіть окремих елементів управлінських структур на принципи самоорганізації є суттєвою інновацією, що стосується організації в цілому. Факторами, які сприяють розгортанню процесів самоорганізації в рамках формальних владних структур, є: позитивне ставлення керівників до самоорганізації на різних щаблях ієрархії; готовність співробітників працювати в нових умовах; органічна включеність інновацій в організацію, врахування її внутрішніх характеристик. Визначено два варіанти самоорганізації в державних нелінійних ієрархіях: спонтанне формоутворення на основі ініціативної кооперації співробітників і цілеспрямоване утворення вищим керівництвом відносно автономних структурних одиниць, управління якими здійснюється самими їх учасниками без втручання представників вищої влади. У зв’язку з цим запропоновано використання таких основних напрямів забезпечення процесів самоорганізації в державних управлінських структурах: оптимальна організація соціального простору - перерозподіл завдань на користь виконавця, делегування повноважень, розвиток горизонтальних зв’язків тощо; формування єдиного культурного поля організації, системи організаційних цінностей; розвиток суб’єктного потенціалу - готовність та бажання співробітників працювати в інноваційних умовах.

На основі результатів дослідження доцільно запропонувати такі рекомендації:

підвищити спроможність органів державної виконавчої влади та органів місцевого самоврядування розробляти й вдосконалювати процедури своєї діяльності, використовувати стратегічне планування з урахуванням динаміки співвідношення централізації та децентралізації для врегулювання конфліктів, досягнення консенсусу між різними ланками в ієрархії;

розробити дієві механізми залучення експертних груп до політичних й управлінських процесів, зокрема через аналіз політики у сфері забезпечення доступу до інформації та консультування, аналіз внутрішніх правил та процедур управління;

запровадити навчання державних службовців управлінню інформаційними процесами, сприяти створенню незалежних інформаційно-аналітичних центрів;

створити систему організаційних стандартів забезпечення процесів самоорганізації в державних управлінських структурах.

Отже, будь-яка складна відкрита соціальна система має ієрархічну структуру досить автономних підсистем, у якій сигнали, що надходять з верхнього рівня управління, не мають характеру жорстких команд, а задають параметри переходу підсистем від одного режиму функціонування до іншого. Врахування нелінійності дає змогу уникнути небажаної динаміки розвитку державної ієрархії, яка виникає в системах із занадто централізованим управлінням.

Перспектива подальших досліджень вбачається у вивченні взаємозв’язку державного регулювання та самоорганізації на нижчих рівнях державної ієрархії, процесів самоорганізації громад на шляху до побудови громадянського суспільства.

Розвиток демократії безпосередньо пов’язаний з децентралізацією державного управління. Передача певного кола повноважень з центрального рівня на регіональний, у ведення органів місцевого самоврядування обговорюється весь час незалежного існування України як теоретиками, так і практиками. Зараз, напередодні реалізації другого етапу політичної реформи, ця тема набула ще більшої актуальності. У грудні 2005 р. у Верховній Раді України відбулися парламентські слухання на тему "Децентралізація влади в Україні. Розширення прав місцевого самоврядування". В Рекомендаціях, що були ухвалені, зокрема, йдеться про те, що "система побудови влади в Україні, з точки зору втілення конституційного принципу народовладдя, переживає глибоку системну кризу [1]", а виходом з неї є впровадження децентралізованої моделі організації державної влади, яка в розвинутих країнах Заходу довела свою перевагу над централізованою. В документі перелічуються основні чинники, що обмежують можливості місцевого самоврядування, та пропонується комплекс заходів з послаблення їх дії. До переліку віднесені: опрацювання концептуальних засад і визначення пріоритетних напрямків проведення змін, спрямованих на децентралізацію державного управління; розроблення проектів відповідних законодавчих актів; регулярне проведення заходів просвітницького, інформаційного та роз’яснювального характеру щодо необхідності здійснення в Україні децентралізації державного управління. Ця тема широко обговорюється науковцями, у працях Авер’янова В.Б., Грицяка І.А., Дубенко С.Д., Кривенко Л.Т., Мироненко Н.М., Надолішнього П.І., Нижник Н.Р., Скуратівського В.А., Цвєткова В.В. тощо розглядаються теоретичні аспекти та проблеми практичного здійснення децентралізації державної влади. Але досі залишаються недослідженими питання сутності та змісту цього явища, чинники, що впливають на формування співвідношення централізації та децентралізації в системах управління, відбиття його на характеристиках елементів системи тощо. У зв’язку з цим метою цієї роботи є уточнення змісту поняття категорій централізація і децентралізація з точки зору поглиблення дослідження державно–управлінських відносин та формування практичних пропозицій щодо децентралізації виконання окремих функцій та етапів прийняття і реалізації управлінських рішень.  В науковій літературі існують різні підходи до визначення поняття "децентралізація": ─ "характерне для сфери державного управління явище, зумовлене об’єктивними і суб’єктивними факторами, … певна протилежна сторона централізації, … своєрідний засіб відображення централізації" [2, с. 16]; ─ "самостійність у підходах до управління з урахуванням багатоманітності місцевих особливостей при збереженні єдності в основному, в суттєвому" [3, с. 112]; ─ "передання частини функцій державного управління центральних органів виконавчої влади місцевим органам виконавчої влади та органам місцевого самоврядування, розширення повноважень нижчих органів за рахунок вищих за рівнем" [4, с. 111]; ─ "процес передачі частини функцій та повноважень вищими рівнями управління нижчим (від центральних органів виконавчої влади до місцевих органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування); у широкому розумінні – ослаблення або скасування централізації" [5, с. 51]. Аналіз наведених тлумачень свідчить про те, що децентралізація трактується як явище, дія (передання, процес передачі) та характеристика управлінської дії (самостійність). Не можна не погодитися з думкою Н.Р. Нижник про те, що ця категорія є певною протилежною стороною централізації, своєрідним засобом її відображення. Виходячи з цього, для розуміння сутності явища доцільно розглядати обидві категорії разом.  На думку О.Ю. Оболенського "централізація – зосередження управління в одному місці, в одних руках, в одному центрі, створення ієрархічної структури управління, в якій переважають вертикальні зв’язки і верхні рівні мають повноваження щодо прийняття рішень, а прийняті ними рішення є обов’язковими для нижчих рівнів" [4, с. 429]. За В.Я. Малиновським "централізація – форма організації державного управління, за якої більшість владних повноважень зосереджена в єдиному центрі, а управлінська система являє собою вертикальну структуру, побудовану на засадах субординації" [5, с. 218]. Н.С. Миронова вважає, що "централізація – безперервна, постійнодіюча та достатньо стійка підлеглість кожної ланки вищим органам управління" [3, с. 112], та формулює закон поєднання централізації та децентралізації як "доцільну відповідність потребам суспільства функціональної відповідальності різних рівнів управління" [3, с. 112]. Розгляд наведених висловлювань дозволяє говорити про те, що централізація і децентралізація є парними категоріями, вони позначають певне явище, дії, форму організації чи характеристику дій з управління. Дуже корисним для наближення до розуміння сутності поняття, що досліджується, є трактування вищенаведеного закону, в якому мова йде про розподіл повноважень і відповідальності (функціональна відповідальність) та про обумовленість розподілу потребами суспільства. Централізацію і децентралізацію, безумовно, можна розглядати як певні дії щодо збільшення або зменшення кількості повноважень і відповідальності органів влади, структурних підрозділів або посадових осіб, що знаходяться на різних ієрархічних рівнях у тієї або іншої системі управління (державою, галуззю, установою, колективом людей тощо). Це характеристика розвитку системи (динамічна), але вона може бути і статичною, коли здійснюється порівняння організації управління в різних системах, йдеться про рівень централізації (наприклад, демократичних та тоталітарних державах). В цьому контексті ближчим до суті є визначення "форма організації" чи характеристика системи управління. Враховуючи те, що сутністю управління є відносини між учасникам процесу, централізація і децентралізація це характеристики відносин між суб’єктом і об’єктом управління, що відбивають розподіл повноважень та відповідальності у прийнятті рішень стосовно внутрішніх стосунків і зовнішніх зносин системи. Розподіл функцій включати в визначення недоречно тому, що головна відмінність суб’єкта – це прийняття рішення, а збільшення функцій відбиває не зростання самостійності, а лише перерозподіл праці. Наголос на можливість регулювання зовнішніх та внутрішніх стосунків зроблено тому, що збільшення повноважень щодо взаємодії з оточуючим середовищем вимагає внесення змін у перелік функцій, робіт, структуру, чисельність і кваліфікаційні характеристики персоналу, технологію здійснення управлінських процедур тощо. Це викликає необхідність певної самостійності у прийнятті рішень стосовно таких трансформацій. В усіх наведених трактуваннях досліджуваних категорій йдеться про різні рівні ієрархії державного управління та органи місцевого самоврядування. В визначеннях поняття "об’єкт державного управління" до їх переліку майже завжди включені суспільство в цілому і окрема людина. Більш того, багато науковців називають народ первісним суб’єктом державного управління, що базується на конституційному положенні про народ як джерело влади. Виходячи з цього і з завдань подальшої демократизації українського суспільства доцільним є розглядати децентралізацію державного управління в широкому та вузькому розумінні. Перший підхід – це відносини між державою та громадянським суспільством, а саме – збільшення прав щодо прийняття рішень людини, громадських організацій і зменшення їх у органів державної влади. Другий стосується традиційного погляду на проблему – перерозподілу повноважень між органами влади, що належать до різних рівнів ієрархії, та суб’єктами місцевого самоврядування. Науково–прикладні та методичні розробки з цього питання можуть суттєво допомогти практичному руху українського суспільства до європейських стандартів суспільного життя. Позитивний результат на цьому шляху може бути досягнутий тільки в разі використання комплексного підходу, тобто децентралізація має відбуватися паралельно у відносинах "держава – громадянське суспільство", "органи влади – людина", "державна виконавча влада – місцеве самоврядування", "керівництво установи – структурні підрозділи", "керівник – підлеглі". Фактичне співвідношення централізації і децентралізації в суспільстві чи в установі свідчить про реальний стан справ з урахуванням інтересів населення чи підлеглих в процесах управління. Високий рівень централізації відбиває нехтування інтересів об’єкта управління і навпаки. Тобто децентралізація державного управління у широкому та вузькому розумінні означає підвищенні можливості з реалізації інтересів, прав і свобод населення. Практична децентралізація влади передбачає реалізацію комплексу заходів по перерозподілу повноважень і відповідальності за виконання основних і конкретних функцій, а також окремих етапів процесу прийняття та реалізації управлінських рішень. Наприклад, відомо, які повноваження мають органи влади різних ієрархічних рівнів стосовно здійснення соціальної функції держави. Певні дослідження мають довести, повноваження і відповідальність у вирішенні яких питань можуть взяти на себе громадянин, неурядові організації, місцеве самоврядування, а які необхідно покласти на установи державної виконавчої влади (районні, обласні, центральні). Це необхідно визначити стосовно усіх основних функцій – планування, організації, мотивації і контролю. Процес прийняття і реалізації державно–управлінських рішень теж може бути децентралізованим. Працівники об’єктів державного управління, представники громадськості можуть залучатися до виконання робіт на етапах аналізу ситуації, підготовки варіантів вирішення проблеми, оцінки цих альтернатив, реалізації рішення, визначення позитивних і негативних наслідків. Це стосується усіх державно–управлінських рішень – законів, постанов, розпоряджень керівників місцевих державних адміністрацій, нормативно–правових актів органів місцевого самоврядування і внутрішньоорганізаційних. Такий підхід до реформування системи державного управління дозволяє організувати реальний зворотний зв’язок, який набуває у цьому разі законотворчу функцію і буде сприяти підвищенню якості і дієвості рішень, громадської активності населення, професіоналізму працівників об’єктів державного управління. Недостатня увага з боку центральних владних інституцій до такої децентралізації (від держави до людини) є однією з причин, що гальмують адміністративну реформу. Шляхи, форми і методи її проведення не можуть бути предметом спілкування вузького кола посадовців та науковців. Пропозиції громадян та різних неурядових організацій можуть бути джерелом креативних підходів до виходу України з скрутного становища, яке склалося. Виявляється дискусійною думка деяких науковців стосовно того, що "централізація може конструктивно розвиватись поряд із зміцненням децентралізації" [2, с. 18]. Якщо керівник вищого рівня передав керівнику середнього рівня право приймати рішення стосовно певних питань, то за ним залишаються лише повноваження контролю за якістю роботи (рішень та їх виконання) і створення умов, які необхідні для досягнення цієї якості (функція мотивації). Це стосується і передачі повноважень від органів державної влади до громадських організацій або органів місцевого самоврядування. Тобто один учасник відносин навантажується за рахунок часткового розвантаження іншого. Розвиток децентралізації завжди супроводжується зменшенням рівня централізації в системі і навпаки. Значимість характеристик управлінських відносин, що досліджуються, підкреслюється ще й тим, що вони мають системоутворюючі властивості [2, с. 12]. Централізація сприяє зміцненню цілісності системи, а децентралізація є умовою поширення багатоманітності, яка забезпечує її динамізм і стійкість. Надмірна централізація заважає розвитку елементів системи, безконтрольна децентралізація знижує рівень керованості, що може стати причиною розвалу системи. Наочними прикладами є управління в Радянському Союзі і Польському князівстві середньовіччя. У зв’язку з цим дуже важливим є визначення оптимального співвідношення цих характеристик в окремих системах (держава, регіон, установа). Поширеною серед теоретиків і практиків є думка про те, що питання місцевого значення мають вирішуватися у населених пунктах, районах, областях відповідно, а загальнонаціональні проблеми – у центральних органах влади. Але ж ці загальні теж зачіпають інтереси кожного регіону та багатьох громадян.  Тому доцільним є дослідження можливого рівня децентралізації їх вирішення за основними функціями та етапами процесу прийняття і реалізації управлінських рішень. Практичне досягнення оптимального співвідношення централізації і децентралізації потребує ретельного обґрунтування. Тому, що усі сфери життєдіяльності суспільства пов’язані між собою і хаотична децентралізація може бути причиною формування нових протиріч і проблем. Перш ніж планувати заходи з децентралізації (наприклад, у системі "Регіон", тобто між місцевими державними адміністраціями та органами місцевого самоврядування), необхідно зробити інвентаризацію фактично виконуваних повноважень, їх відповідність закону "Про місцеві державні адміністрації", чинників, що сприяють або заважають здійсненню тощо. У Постанові Верховної Ради України "Про Рекомендації парламентських слухань "Децентралізація влади в Україні. Розширення прав місцевого самоврядування" сформульоване завдання "Кабінету Міністрів України, комітетам Верховної Ради України з питань державного будівництва та місцевого самоврядування, з питань правової політики, з питань бюджету, з питань економічної політики, управління народним господарством, власності та інвестицій, з питань фінансів і банківської діяльності у четвертому кварталі 2006 року проінформувати Верховну Раду України про стан виконання Рекомендацій, схвалених цією Постановою" [1]. Закінчується листопад 2006 року, але це питання не обговорювалося на засіданнях Верховної Ради України, що свідчить про відсутність сьогодні політичної волі для вирішення питань співвідношення централізації і децентралізації влади. Результати дослідження дозволяють зробити наступні висновки: ─ централізація і децентралізація є парними категоріями, що позначають явище, дії, форму організації чи характеристику дій з управління. Як явище це певний стан відносин між суб’єктом і об’єктом управління, що відбиває розподіл повноважень та відповідальності у прийнятті рішень стосовно внутрішніх стосунків і зовнішніх зносин системи; ─ децентралізація державного управління в широкому розумінні характеризує відносини держави з громадянським суспільством та людиною, а у вузькому – між органами влади, що знаходяться на різних ієрархічних рівнях; ─ децентралізацію в державному управлінні необхідно здійснювати комплексно, тобто паралельно у відносинах "держава–громадянське суспільство", "органи влади – людина", "державна виконавча влада – місцеве самоврядування", "керівництво установи – структурні підрозділи", "керівник – підлеглі"; ─ процес децентралізації має охопити виконання основних і конкретних функцій, усі етапи процесів прийняття і реалізації управлінських рішень; ─ практичне досягнення оптимального співвідношення централізації і децентралізації потребує ретельного обґрунтування стосовно управління певними сферами життєдіяльності суспільства.

Результати

У сучасних наукових дослідженнях з регіоналістики склалися різні підходи до пояснення суті державного регулювання регіонального розвитку.  Всю різноманітність визначень можна розділити на чотири групи: першу групу складають дефініції, в яких державне регулювання регіонального розвитку розглядається як система економічних впливів держави на ситуацію в регіоні [5, с. 23]; друга група складається з визначень, що розглядають державне регулювання регіонального розвитку як сукупність різноманітних впливів на умови, пріоритети й обмеження трансформації окремих елементів регіональної системи [4, с. 58]; третя група дефініцій відображає функціональний  підхід дослідників – державне регулювання здійснюється через загальні і спеціальні функції органів виконавчої влади [2, с. 66]; четверта група розкриває сутність державного регулювання регіонального розвитку через визначення  поняття «регіон» як територію держави, на якій впроваджується особлива політика розвитку  і діють специфічні механізми регулювання [1, с. 147].

На регіональному рівні максимально повно проявляється принцип багатоманітності організаційних зв’язків, який розкриває реальні вертикальні і горизонтальні організаційні взаємодії органів виконавчої влади і місцевого самоврядування.  Державне управління на рівні адміністративно-територіальних одиниць характеризується домінуванням централізованого механізму державного управління через створення центральною владою спеціалізованих установ на відповідному рівні та призначення посадових осіб, що знаходяться у субординаційних відносинах із вищестоящою ланкою. Державне управління на регіональному рівні має здійснюватися виключно у межах адміністративно-територіальних одиниць (АТО).

У даному випадку регіон – це територія держави, на якій впроваджується особлива політика розвитку і відповідно діють специфічні механізми державної підтримки регіонального розвитку  (наприклад, спеціальні економічні зони, території пріоритетного розвитку, єврорегіони). Але, слід зазначити, що за таким  підходом, регіон як територіальна (просторова) одиниця не є об’єктом безпосереднього впливу держави. Ним є економічні, політичні, соціальні, екологічні, культурні та інші процеси, які виникають всередині регіональних підсистем [1, с. 152].

Тобто, на регіональному рівні держава покликана не тільки управляти, що пов’язано з прямим адмініструванням процесів, а й здійснювати регулюючий вплив на розвиток, вибираючи методи і межі втручання в ту чи іншу сферу життя регіону. Першочерговою умовою ефективного регіонального управління є дотримання принципу субсидіарності. Ідеальною є схема –  держава регулює за допомогою законодавчих актів і надає ресурси, а регіони діють, максимально використовуючи внутрішні ресурси.