Гос.политика и администрирование / 02.Учебники РФ / Гос.политика и управление в России.1(48).2012

Таблица 2

Соотношение основных характеристик российских доктринальных документов

31

Рис. 10. Субъектное ценностное пространство

Внешний актор (иностранные государства) в презумпции государственного суверенитета рассматривается не как субъект, а как внешнесредовое условие, хотя в практическом плане он, конечно, выступает как субъект международных отношений. Деталь в том, что рассматриваются не отношения, а формирование государственной политики. Интересы субъектов не тождественны. Они образуют некое пространство, в котором интересы зачастую конфликтуют, и задача проектировщика государственной политики, государственного управленца — найти такое сложное синтетическое решение, которое балансирует эти конфликтующие интересы.

Государственная политика — принципиально многодисциплинарное занятие, вместилище знания и технологий. Она проектируется в пространстве интересов как минимум трех субъектов, которые, конечно, умножаются за счет интересов множественных социальных групп, внешних условий, задающих свои ограничения. Речь идет о множественных человеческих отношениях в самых разных сферах. Экономических, финансовых, информационных, этнических, гуманитарных, вертикально, горизонтально связанных или иерархизированных. Квалификация в этих сферах относится к самым разным отраслям знаний и профессий, консультирующих отраслей науки. При всем тематическом многообразии нормативно-правовые акты, управленческие документы не могут быть сделаны без привлечения отраслевой содержательной, регламентной, правовой и юридической техники. Поэтому как

32

С.С. Сулакшин. Государственная политика и управление как категория…

минимум специалист или отраслевая квалификация должна сочетаться с нормативно-правовой и государственно-управленческой квалификацией. Учат ли в современных вузах такой квалификационной комбинации? Вопрос риторический.

Государственная политика (ПРОЕКТИРОВАНИЕ)

Экономисты, финансисты, историки, философы, психологи, медики, математики,

демографы, управленцы, физики, юристы, социологи, статистики

Рис. 11. Междисциплинарный характер пространства формирования и реализации государственной политики

Уже говорилось о том, что интересы разных субъектов конфликтуют, они различны, и задача органичной к успеху государственной политики заключается в синтезе, нахождении баланса интересов.

Принцип его нахождения, если очень упрощать картину алгоритма, состоит в том, чтобы учитывались все законные интересы без исключения, и поэтому с неизбежностью решение, балансирующее конфликтующие интересы, должно стать сложным. Простого, однопараметрического решения не бывает. Прежде всего баланс достигается государственным перераспределением, сглаживанием главного противоречия — между сильным и слабым. Либеральная вольница поведения и саморегуляций в принципе уничтожает этот механизм, шанс на гармонию.

33

–Личность

–Общество (группы)

–Государство

Интерес Интерес Интерес Интерес Интерес Интерес

Балансинтересов

Принцип:

•Учитываются все интересы.

•Только сложное решение балансирует интересы

Рис. 12. Баланс интересов в формировании государственной политики

Часто бывает невозможно априорно задать или найти решение — в таком случае задается алгоритм или механизм, которые динамичны и в ходе самой жизни создают процедуры, балансирующие интересы. Если заранее нельзя все разрешить, то нужно задать процедуры, ведущие к разрешению в частной конкретной ситуации. Это различного рода согласительные, переговорные, референтные процедуры. И это тоже есть своеобразное решение, хотя оно отложенное и динамическое.

Общество всегда гетерогенно, и в этой связи важно понятие политического центризма и центристской культуры поведения. Экстремистские решения или максимы в выборе решений, на полюсах пространства выбора решения всегда (по определению) не оптимальны. Оптимальное соотношение противоположных методов, способов управления, противоположных, противостоящих решений находится в виде синтеза. Характерен пример в виде политики реформ, в которой обязательно должна быть базовая часть, традиционная или консервативная, и новатизационная модернизирующая часть. Их баланс, их соотношение дает приближение к успешности государственного управления.

34

С.С. Сулакшин. Государственная политика и управление как категория…

Синтез ≡ баланс реформ и традиций

Рис. 13. Центристский принцип на пути к гармоничному

государственному управлению

Важно иметь в виду, что при идентификации проблем, при их иерархизирующей декомпозиции, при постановке управленческих задач возникает так называемое проблемно-управленческое дерево. В креативном поиске оно также имеет место, организуя тематическую логику, но там оно скорее должно называться немножко иначе: проблемно-тематическое дерево. Как оно строится?

Рис. 14. Проблемно-управленческое дерево в государственной политике

и управлении

35

Есть целый ряд горизонтальных этажей иерархических проблемных уровней. Начинается пирамида с ценности, которая порождает цель и систему целей. А потом, отталкиваясь от целей, генерируются проблемы. Как? Задаются «сто вопросов». Что ответственно за трудности по реализации этой ценности? В чем препятствие? Эксперты начинают анализировать, применяют факторный анализ, методы выявления причинно-следственных связей. Уровней проблем возникает несколько. Одни из них крупные, интегративные. Другие могут быть совершенно конкретными, пригодными для конкретного решения.

Например, что торпедирует демографическое развитие России? Смертность? Да. Смертность — проблема. Но дальше возникает еще вопрос: от чего возникает смертность? То есть переход с уровня на уровень в проблемной декомпозиции и приближение к самой сути и конкретике проблемы, подход к постановке управленческих задач — это нахождение причинно-следственных связей. Причина потому причина, поскольку она опережает следствие и вызывает это следствие (должна быть еще и связь, кроме временной задержки). Здесь очень важны специальные научные методы, которые управленцу и политику нужно знать. Не зная их, он беспомощен и волюнтаристичен — весьма распространенный портрет российского политика. Списывать причины с потолка — это самый распространенный и самый безответственный случай потому, что нужно доказать: именно это явление или процесс, или обстоятельство, или фактор является причиной такого-то следствия. Если это не доказано, или недостоверно, то политик борется не с реальной причиной, а с чем-то другим и никогда нужного следствия в результате не получит. Должен применяться целый ряд специальных приемов, о которых еще пойдет речь.

Таким образом, проблемное дерево ветвится по мере спуска вниз, где возникает этаж управленческих задач. Как и когда возникает конец ветвления? Критерий достаточности, хотя проблемы принципиально можно было бы ветвить бесконечно, заключается в том, что на определенном уровне становится возможным найти управленческое решение. Это и есть критерий отсечения дальнейшего ветвления. Обычно в государственных политиках возникает до 10 актуальных иерархических проблемных этажей, а ветвятся

36

С.С. Сулакшин. Государственная политика и управление как категория…

они на число субпроблем от десятков до сотен на уровне управленческих задач. В частности, в государственной экономической политике проблемно-управленческое дерево генерирует 550 с лишним управленческих задач. Закатив глаза к потолку, каким бы ни был гениальным руководитель, но 550 адекватно поставленных задач без применения специальных методов он сгенерировать не сможет, а значит, не сможет найти решения, значит, не сможет превратить их в агрегированные пакеты и в программу, значит, не сможет сформировать адекватную эффективную государственную политику. Так возникает неуспешность и беспомощность управления. Для государства это иногда заканчивается очень плохо.

Очень важным принципом является т.н. «принцип телескопа». Дело в том, что управление производится в трех временных скобках: текущее (рефлексивное), затем среднесрочное и стратегическое, долгосрочное.

Долго — или недолгосрочное — понятие относительное. Оно должно соотноситься с некими убедительными квантами времени, связанными с характерными этапами в развитии социума. Что это могут быть за кванты? Важен, например, цикл смены поколения. Это около 20 лет. Важны циклы технологического обновления. Важны иные циклы развития типа циклов Кузнеца, Кондратьева. Для среднесрочного управления очевидно важно характерное время структурных изменений. Текущее управление связано с главным управляющим фактором — материальным вложением, инвестированием, который дает в современных условиях отдачу начиная с нескольких месяцев до нескольких лет. Вероятно, будет оправданным считать текущим управление на отрезках месяцев до года-двух, среднесрочным — 3–5 лет и долгосрочным — 20 и более лет. Хотя степень условности и договорного начала в установлении подобных градаций высока.

Есть и соображение о глубине периода, на который еще имеет смысл заглядывать в связи с вариативностью прогнозирования. Дальше все становится очень неопределенным.

Важно всегда видеть цепочку: стартовое состояние — целевое состояние. Понятно, что кратчайшая траектория — это прямая, но имеет место очень важный момент, связанный с тем, что часто форс-мажорные обстоятельства заставляют в текущем государ-

37

Цель

Путь

Старт

t

Текущее Среднесрочное Стратегическое (долгосрочное)

Рис. 15. Сочетание глубин планирования развития

ственном управлении принимать решение, вроде бы направленное в сторону от конечной цели. Это по принципу «Умный в гору не пойдет, умный гору обойдет, чтобы прийти к тому же самому». Кутузов когда-то отдал Москву, чтобы сохранить Россию, а в итоге и Москву сохранил до наших времен. Догматических, раз и навсегда, невзирая ни на что, подходов в столь тонком и ответственном деле, как управление сложной социальной системой, не бывает.

Проблемно-управленческое декомпозирование основано на жесткой связи: если вы собираетесь решать какую-то проблему или какую-то задачу, то надо решать именно эту проблему и эту задачу, а идеи-концепты решения этой задачи должны вытекать из точного понимания причин или факторов, которые порождают данную проблему. Вроде бы элементарно просто, но как часто путаница в реальной государственной практике и в проектировании высокорангированных документов приводит к игнорированию этого принципа. Ищут решения не поставленных задач, а каких-то иных, выдуманных, вроде реформы милиции. Для поставленных задач ищут решения, связанные вовсе не с причинами, которые данную проблему форматируют, а с невесть как выдуманными факторными обстоятельствами.

Таким образом, создание проблемной матрицы определяет возможность реального решения задач развития. Обычное и распространенное в госуправленческой практике слово «решение» имеет несколько нагрузок. Решение — это отглагольное понятие,

38

С.С. Сулакшин. Государственная политика и управление как категория…

процесс разрешения поставленной задачи. Решение — как идея, которая воплощает в себе разрешение поставленного вопроса, ответ на вопрос. Решение — как документ государственного управления, который формализует это обстоятельство.

Наконец, решение — как итог реализации всего этого комплекса, который снимает проблему и позволяет достигнуть позитивных целей и ценностей, которые были установлены. Соответственно, все управленческие действия вытекают из решений. Но для этого решения должны приобрести вид документов, которые их материализуют.

Вся эта цепочка обязательна и достаточно ответственна, требует, чтобы и причинно-следственная связь, и решения поставленной проблемы для достижения поставленной цели состоялись бы в единой алгоритмической связке, а не по принципу «Где светло, там что-то пытаемся найти», хотя потеряно совсем в другом месте.

Проблемная матрица

Рис. 16. Проблемно-управленческая и управленческая матрица

39

Рис. 16 (окончание). Проблемно-управленческая и управленческая матрица

Вопрос о ценностях, хотя обычно кажется «ясен», на самом деле нагружен очень серьезными вызовами. Именно ценности формируют политический выбор и управленческие технологии государства в рамках либо социал-дарвинизма, либо социальной справедливости. Есть приземленные ценности, вытекающие, по Маслоу, из физиологических потребностей человека. Главное — понимать, что эти ценности могут быть позитивистскими, а могут быть самыми низменными, что и происходит, когда рыночная саморегуляция по критерию прибыли и не интересуясь вопросами нравственности их активирует. А в парадигме либерализма государство устраняется от этого вопроса. «Саморазвивается» человеческая грязь. Ценности, в идеале, должны улучшать, возвышать общество в соответствии с критерием человеческого, быть светлыми, служить каким-то высоким целям развития человека. Государство придумано не для того, чтобы унижать, разрушать, уничтожать и расчеловечивать человека. Но получается, что либеральное государство попустительствует именно этому.

По большому счету в мегаисторическом контексте человечество придумало и создает социальные оболочки самоорганизации, включая государство для того, чтобы увеличивать свой сущностный именно человеческий потенциал, потенциал очеловеченности. Достаточно решительные философские парадигмы утверждают, что человечество никогда не вернется к животному состоянию.

40