Гос.политика и администрирование / 02.Учебники РФ / Гос.политика и управление в России.1(48).2012..

С.С. Сулакшин. Государственная политика и управление как категория…

ния,естественно,связансдеятельностьюгосударственныхлидеров, управленцев, политических лидеров, и это очень сложная сфера, применительно к которой обычно говорят так: «Она настолько сложная, что что-либо практически значимого, методически приемлемого, применимого на практике придумать трудно». И подход неизбежно скатывается в описательные формы. Это интересно, это позволяет демонстрировать широкую эрудицию, но мало дает навыков, умений и пониманий реалий, чтобы повысить свой квалификационный уровень и сбалансированную результативность государственного управления. Как правило, описание связано с искажениями смыслов, с торпедированием ценностей, с торжеством (или попытками торжествовать) различного рода девиаций в человеческой деятельности и поведении, в целеполагании. Поэтому дескриптивный подход, как правило, отпечатывает, фотографирует несовершенство систем мира, явлений, процессов и как бы переносит его в научную картину государственно управленческого мира, в учебный продукт, в учебники, и этим ограничивается.

Однако возможно, используя активно-деятельностный подход, ориентированный на позитивистскую программу деятельности человека, руководителя, предложить идеальные картины. Целеполагания, выбора решений, построения систем государственного управления, управленческой практики, построения нормативных документов и т. д. Понятно, что идеал никогда не воплощается в жизни, но, чем более отчетливо он целеполагается, чем более решительно его пытаются достигнуть в реальной практике, тем большая степень позитивизма и совершенства эта практика приобретает.

Государственная политика и управление — это очень ответственная человеческая деятельность, весьма небезобидная, потому что при ее неудачной реализации страна, граждане терпят ущерб, который иногда приобретает формы трагедий и даже распада государства.

От обычной политики, понимаемой как отношения по поводу борьбы за власть, государственная политика отличается тем, что это деятельность, осуществляемая государством в порядке отправления власти. В силу этого смыслового требования государственная политика и государственное управление становятся очень близкими и почти тождественными.

11

5-я колонна

Рис. 1. Государственное управление как классическое субъект-объектное

управление. Государственная политика накладывается на всю

топологию связей, представлена в ряде звеньев ценностного выбора, целеполагания, приоритезации, выбора решений, коррекции и т. д.

Однако государственную политику и управление не только пытаются представить как безнадежно неопределенное и непознаваемое дело, на практике его еще урезают либеральными ножницами, пытаясь представлять только лишь как администрирование, т. е. исполнительные процедуры.

Лукавство при этом, заключающееся в замалчивании ценност- но-целеобразующей стадии, означает, что интересы в таком подходе уже заложены (за кулисами публичного процесса) — и отнюдь не большинства граждан и не самого государства. А небольшого клуба бенефициаров от идеологии, теории и практики реального либерализма. Классический двухвековой идейный либерализм тут ни при чем. Реальность современного либерализма стала достаточно далекой от абстрактного теоретического классического концепта.

К государственной политике и управлению нужно относиться как к очень серьезной профессиональной деятельности, имеющей дело с очень сложным объектом, но объектом, подчиняющимся законам и закономерностям своего существования и развития. Социальный объект не менее материален и познаваем, чем тра-

12

С.С. Сулакшин. Государственная политика и управление как категория…

I Полный контур госполитики

II Администрирующий контур

Рис. 2. Цикл государственной политики и управления начинается

с ценностного выбора и включает в себя не только этап исполнения

(администрирования)

диционный предмет науки и преобразовательной деятельности человека — объект несоциального свойства, объект неживой природы. А сама деятельность должна быть столь же детализированной, профессионально, технологически, алгоритмически обустроенной, чтобы результат управления, результат проектирования, построения и реализации политики отвечал бы интересам, целям

изадачам, которые политик и государственный управленец перед собой ставит. «Ручное» управление громадной страной или отдание ее на произвол групповых или даже индивидуальных эгоистических саморегуляций слишком чревато неуспехом развития.

Любая сложная деятельность предварительно продумывается и планируется. Применительно к государственной политике

иуправлению возникает т.н. «цикл проектирования государственной политики и ее реализации». Почему «цикл»? Почему «проектирование»? Почему «проектирование» — понятно. Прежде чем выходить на управление сложным объектом, например, партийная

13

группировка, которая на выборах предъявляет свою платформу, — по сути, представляет проекты государственных политик, которые она в какой-то форме разработала и предлагает избирателям на выбор, на их предпочтение. Прежде чем предъявлять проект бюджета в парламент, он действительно проектируется. А почему «цикл»? Период от электорального до электорального события со всей очевидностью представляет собой цикл. Но можно ли говорить о цикле перманентном, когда проектирование и формирование государственной политики происходит не одноразово, с повторением через какой-то промежуток времени, а, условно говоря, каждый день. Государственная политика как рефлексивная к состоянию меняющегося объекта управления, как управленческая практика на самом деле формируется в двух режимах.

Режим первый — проектирования — приводит к тому, что появляется нормативный публичный документ, который имеет планирующее назначение. Режим второй — это постоянная коррекция государственной политики, мероприятий, текущий мониторинг, который показывает степень реализации поставленных целей. И отсюда цикл управления включает в себя два содержания: от раза к разу, от выборов до выборов, от выбора парадигмы развития до следующего выбора, и одновременно с этим — управление в перманентном режиме, коррекция плановых намерений.

Цепочка начинается с выбора ценности и заканчивается спроектированным документом, в котором изложена государственная политика в виде проекта. Называться он может «Стратегия–2020»,

Экономическая доктрина Российской Федерации

Рис. 3. Цикл проектирования государственной политики

14

С.С. Сулакшин. Государственная политика и управление как категория…

«Стратегия национальной безопасности», «Национальная демографическая политика» и т. п. в соответствии с многочисленными неотъемлемыми функциями государства.

Указанная цепочка противопоставляется идее «государственное управление как искусство», потому что это алгоритм. Вполне, и даже обязательно, научно обеспеченный и обоснованный.

Цикличность процесса проектирования — реализации — коррекции государственной политики и управления действительно наблюдается на схеме, отражающей сказанное.

В начале этой схемы — ценности, интересы, потребности, цели (их диалектическую связь мы еще увидим), а в конце, следя по стрелке-цепочке, мы приходим в начальную точку. Что включается в этот цикл как разового, так и перманентного проектирования и формирования политического и управленческого действия?

Это как обычно: идентификация управленческих проблем. Важно отметить, что это возможно только после того, как определены ценности, из которых вытекают и конкретизируются цели. Проблемы в такой постановке — это не утреннее прозрение очередного героя — высокого руководителя (менять часовые пояса туда или, наоборот, сюда), а препятствия на пути достижения цели. Это очень важная дефиниция. Она вызывает к жизни необходимость факторного анализа, достоверного установления сложной картины причинно-следственных связей, и без науки, одной интуицией здесь не обойдешься. Таким образом, формулируемые проблемы позволяют их декомпозицию на иерархически связанные субпроблемы и в конце концов — обоснованную постановку управленческих задач, которые могут получить соответствующие решения в виде мер, действий, ресурсов, назначений и т. д. Решения, концептуально и технологически сформулированные, должны превратиться в документы: нормативно-правовые акты, оперативно-распорядительные управленческие документы согласно регламенту государственного управления и государственных органов власти. В итоге когда речь идет о какой-то конкретной государственной политике, должен появиться документ высокого уровня, как документ — проект государственной политики. Затем наступает ее реализация, и получаемые результаты в процессе мониторинга-компарирования сопоставляются с поставленными

15

С.С. Сулакшин. Государственная политика и управление как категория…

целями. Если все хорошо, цель достигнута — то дальше продолжается та же самая реализация. Если цель не достигается, возникает коррекция либо целеполагания (как некорректного или несбыточного, или в итоге — изменения внешнесредовых условий), либо уточнение проблем, задач и их решений. Это и есть основный цикл государственного управления или реализации государственной политики.

Проектирование государственной политики

Проектирование государственной политики — это всегда выбор из альтернатив, которые представляют довольно множественные возможности для выбора. Существуют классические вопросы, помогающие при ответе на них этот выбор сделать.

Зачем и откуда берутся цели и ценности? Нужно задать вопрос: во имя чего вообще осуществляется любая государственная политика? Довольно естественный человеческий вопрос. Можно ответить, например, — чтобы реализовать замечательную теоретическую или идеологическую догму или чтобы набить себе карманы, а можно ответить — чтобы конкретно меньшее количество людей умерло от голода в собственной стране, или не плодились недоучки и псевдоспециалисты в системе образования, или чтобы страна была бы в безопасности. Дальше следует вопрос: что мешает достижению целей, в чем причины этих проблем — и это этап факторного анализа, на котором проблемы должны идентифицироваться, причем достоверно. Если государственный управленец борется с выдуманными проблемами, то это бессмысленный

ибезнадежный вид деятельности. Соответственно, формируется перечень проблем и задач, который позволяет, решив эти задачи, прийти к перечню управленческих решений, которые должны приобрести вид соответствующих НПА — нормативно-правовых актов.

Здесь уместно провозгласить принцип, что государственное управление — это генерация актов: нормативно-правовых

иоперативно-распорядительных (ОУР). Связанный вопрос: как разместить их во времени — возникает необходимость формирования программ и так называемых сетевых графиков реализации

17

Рис. 5. Методологическая цепочка формирования государственной политики

запланированных мероприятий. Как организовать управление, в том числе «защиту от дурака», — это важнейший момент. При планировании и реализации управленческих решений необходима коррекция на реальные средовые условия, включая человеческие. Планы могут искажаться. Компетенций может не хватать. Искажающие агрессии в ходе управленческих событий имеют место всегда либо в виде коррупции, либо в виде глупости и разгильдяйства. Должны быть готовы процедуры и ответы на форс-мажорные незапланированные обстоятельства.

Когда на все эти вопросы, плюс еще девяносто пять подобных, ответит проектант, то он подготовит документ, который можно отдавать лицам, принимающим решение, для его легализации.

Таким образом, формирование и проектирование государственной политики — это весьма творческая деятельность, которая сродни, конечно, экспертной, но она близка и настоящей исследовательской работе. У руководителя, государственного лидера обязательно должна быть научно-экспертная поддержка

18

С.С. Сулакшин. Государственная политика и управление как категория…

в виде многодисциплинарного коллектива, обладающего методологией, расчетными софтами, соответствующими программами стимулирования-прогнозирования и т. п. Научность в процессах формирования государственной политики и управления становится обязательным требованием. И наоборот, когда ею пренебрегают, заменяя идеологией, интуицией (искусством), коррупционными вожделениями, начальствующим произволом или внешним диверсионным «консультированием» — то успех в такой ситуации маловероятен.

В формировании государственной политики выделяется два классических исследовательских креативных этапа. Этап анализа ценностей, целей, проблем, задач, субъектов, их интересов, конфликтов этих интересов, ресурсных потребностей при решении проблем и т. д. И этап конструирования (синтеза). В науке этим этапам естественным образом отвечают два фундаментальных метода. Это анализ — разложение сложных категорий, комплексов, систем, декомпозиции на более простые составы и связи. И этап синтеза, т. е. конструирования, нахождения решений, увязывания их в программы, согласования по ресурсам, исполнителям, времени и т. д.

II этап. Конструирование

Рис. 6. Креативные этапы проектирования государственной политики

19

При этом очевидно, что если основные категории в контексте рассматриваемой задачи не определены, то все остальное утрачивает смысл, становится беспомощным и неэффективным или сопровождается просто теневым замыслом.

Поэтому когда в современной либеральной России реализован конституционный запрет на государственную идеологию, т. е. на выбор государством ценностного комплекса, — движения вперед, позитивного развития и не возникает. Возникают сплошные дисбалансы и перекосы, которые кончатся социальным потрясением, если не революцией. Само государственное управление сводится

ив практической, и в теоретико-образовательной либеральной доктрине только к администрированию. Ни целей развития не возникает, ни ценностей для большинства не предлагается. Все ценности уже заложены, как говорят, по умолчанию. Это ценности богатого и сильного меньшинства. Именно это порождает основной конфликт.

Цель государственной политики — это не только «хотелка», «желалка» или предвыборная «обещалка», это, строго говоря, желаемые в силу неких осознанных причин количественные характеристики предмета человеческой (управленческой) деятельности.

Количественные характеристики разделяются на валовые, объемные, интегративно агрегированные и на формирующие качественные, которые обязательно предполагают пропорции и распределения. Здесь возникает интересный неочевидный момент. Качество характеризуется количественно в виде пропорций и распределений. А это означает требование выбора ценностно значимого структурообразующего параметра, соответствующей шкалы

ивыстраивания некоторого желаемого профиля распределения этого показателя как цели деятельности. Распределение показателя как цель. Таких основных показателей на самом деле немного.

Врамках социальной справедливости — это распределение населения по доходам (и подобным показателям). В рамках территориальной справедливости — это распределение по пространству, в случае Федерации — по субъектам Федерации конкретных показателей развитости регионов. В отношении экономики — это отраслевая структура по выпуску, по занятости, по основным фондам, инвестициям и т. п. В общем, структурные распределе-

20