Гос.политика и администрирование / 02.Учебники РФ / Гос.политика и управление в России.1(48).2012

Вопросы к докладчику и ответы

чески воздействующий на все, что происходит в обществе и в природе; либо госуправление понимается как управление, осуществляемое только исполнительно-распорядительным органом; либо, третье, и другими государственными органами — муниципальными и т. д.

И второй вопрос: Вы как-то сопрягаете два понятия — госуправление и самоуправление, саморегулирование?

Ответ:

Спасибо за вопрос, он для меня непрост. Наверное, и мой доклад был непрост для присутствующих, потому что он как раз задан в некой стилистике и традиции правового дискурса. Юрий Александрович Тихомиров — доктор юридических наук, замдиректора Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве России. Вопрос задан о том, как я представляю себе воздействие при государственном управлении на общественные процессы — либо как универсальное, либо в части административно-исполнительного воздействия, либо через другие институции, такие как муниципальный уровень власти и т. д. Во-первых, Юрий Александрович сделал четкое структурирующее разграничение. Провел в вертикали разделительную границу. Нужно уточнение. Приведу конституционную номинацию. Государственная власть — это федеральный уровень и уровень субъекта Федерации, государственная власть. А дальше вниз — это негосударственная власть и негосударственное управление. По правовой терминологии, это местное самоуправление. К этому второй вопрос апеллирует. Я ответил бы в иной структурной картине мира, а именно на языке управленческих воздействий. Ведь под общественными процессами — слова из вопроса Юрия Александровича можно и так воспринимать — можно понимать все показатели развития территории, народа и собственно государственного аппарата. Они могут быть подвергнуты разным типам воздействий — инвестиции, материальное приращение чегонибудь — от табуретов и столов чиновника до основных фондов рабочих мест, инфраструктур государства. Это первое воздействие. Второе — через мотивационные механизмы, когда создаются некоторые ментальные установки, подвигающие и чиновника,

71

Выпуск № 1(48)

ибандита, и нормального человека к некоторым действиям — те или иные манипуляции, производимые его ментальным и мотивационным аппаратом. Для специфических хозяйствующих субъектов эта мотивация в рыночной экономике осуществляется через норму прибыли, через показатель устойчивости и связанного с ним показателя реноме компании.

Атеперь возвращаюсь к ответу: государство может воздействовать материальным образом с помощью собственных ресурсов, для чего у него имеются бюджет, мобилизационные резервы, госрезервы, трудовые резервы. Либо через управление потоками негосударственного капитала, создавая мотивационные условия собственно для этих капиталов. Первый путь — это бюджетные назначения, это различные распорядительные, исполнительные акты, в том числе когда дают 5 млрд руб., как кандидат в президенты, на расселение шахтерского поселка, или когда президент страны дарит платье за 100 руб. девочке и т. д. Либо издаются законы, которые определяют хозяйственные условия для хозяйствующих субъектов. Например, по депрессивным территориям — здесь тебе будет выгодно, а здесь будет невыгодно, потому что мы назначили разные ставки налогообложения. Либо разные преференционные условия на тендерах, которые позволяют тебе синдицировать в государственно-частном партнерстве свои возможности или прокредитоваться в государственных банках. Поэтому законодательство устанавливает мотивации для хозяйствующих субъектов. А для прочих общественных процессов и их акторов мотивации тоже устанавливаются. Вот только самый яркий, острый

идраматичный для нашей страны пример: либо эта мотивация — набивать себе желудок и карманы, удовлетворяя свое стремление к плотским утехам, наблюдая телешоу «Дом–2» или светских львиц собчаковой породы. Либо думать о том, что ты человек, что у тебя есть дети, родители, семья, коллеги, твой народ, твое Отечество, твоя Родина, твоя страна, твое государство. Все эти типы мотиваций государства реализуются где? При управлении СМИ. И вопрос цензуры здесь совершенно нетривиален. Есть понятие нравственной цензуры, кроме цензуры разрешительной, как ее обычно понимают. Через институты воспитания дошкольного, школьного, вузовского и даже пенитенциарного воспитания, как и в иных

72

Вопросы к докладчику и ответы

сферах воспитания. Через процедуры образования, выпуск соответствующих стандартов, требований к процессу и т. д.

Таким образом, наш тезис «государство отвечает за все» расшифровывается следующим образом: оно либо директивно воздействует на так названные общественные процессы за счет собственных ресурсов, прямых материальных или мотивационных воздействий, либо создает условия, которые мотивируют негосударственных акторов на действия, балансирующие их интересы с интересами общества и государства в целом. Это касается, естественно, и муниципального уровня. Потому что все, что сказано, через систему трансфертов, рамочного законодательства — федерального или субъекта Федерации — все это проецируется и на муниципальный уровень.

И второе: различаю ли я госуправление и самоуправление? Разумеется, да, потому что общество принципиально, в значительной степени является самоорганизующейся системой, но не на 100%, а в той степени, в какой государство, будучи мудрым и балансируя интересы в треугольнике «общество — государство — индивид», позволяет этим процессам самоорганизации самоорганизовываться. В письменном тексте доклада указано, что если это позволение избыточно, то самоорганизуются в основном самые грязные интенции, присущие биологическому началу человека: обокрасть, утащить, сожрать первому, утешить свои плотские потребности и не более того. В этом смысле оптимум свобод и государственного управления, цензурирования, сертифицирования, надзора, лицензирования — вот это задача в числе многомерных оптимизационных задач госуправления, как мы ее пытаемся формулировать.

Вопрос (С.Г. Кара-Мурза):

В самом начале доклада указано на факт, который мы все знаем: российское общество разделяется все дальше и дальше на части, в которых и картина мира совершенно разная. Соответственно, у них и ценности другие, и антропология, и представление о государстве, собственности, хозяйстве, правах. Естественно, что в обеих этих частях наполнение категориального понятия «политика управления» совершенно разное. Получается взаимное непонимание. Есть ли смысл в такой полемике, учитывая что, как Вы

73

Выпуск № 1(48)

говорили, большие операции происходят, даже манипулятивнодиверсионные? При таком раскладе дискуссии о категориях и быть не может, потому что все это просто спектакль. По-моему, совершенно бесполезно в таком случае связываться со всем этим. Может, надо лучше не спорить, а просто разрабатывать свою парадигму и добиваться каких-то эффективных результатов?

Ответ:

Спасибо, Сергей Георгиевич. Я с последней Вашей ремарки как раз и начну. Если оставаться на диагностированном мною дескриптивном основании и в рамках этого подхода, то Вы абсолютно правы. Надо вообще не обращать внимания на мир, на то что там происходит, блистать нашими интеллектуальными возможностями, производить продукт, отдавать его людям — читайте, используйте как хотите. В этом подходе совершенно правильная формулировка. Но если же подход активно деятельностный, когда нужно и важно не только познать мир и представить это знание в виде научного продукта или сквозного практического продукта, но еще и поменять мир в соответствии с твоими представлениями о добре и зле, о ценностях развития человечества — то положение иное. Тогда ввязываться совершенно обязательно — и в дискуссию, и в гражданскую борьбу мнений, позиций, влиять на умы, социумы или на представителей органов власти. Это действительно развилка, причем здесь нет момента какого-то укора или апелляции к превосходству того или иного выбора. Это — жизненные позиции, которые имеют право на существование. Мы полагаем, что имеет право на существование активно деятельностная жизненная, профессиональная, государственно-управленческая, политическая, гражданская позиция.

Начало Вашего вопроса тоже очень важно. Согласен, что каковы ценности, таково и представление о проблемах, задачах и методах решения — с этого я и начинал. У тех, для кого ценность — это страну «подоить», вывезти из нее и человеческие, и финансовые, и природные ресурсы и там где-то кого-то удовлетворить — проблемы одни. Скажем, надо было вступать в ВТО — вступили. Задачи, вроде бы, одни, но результаты, соответственно, их цели удовлетворяют. А цели, которые являются всеобщими для суверенной

74

Вопросы к докладчику и ответы

России, для ее народонаселения, — вовсе не удовлетворяются. Это тот диссонанс, то напряжение, которое и к революциям приводит. Когда сегодняшнее российское властное пространство в доминирующей степени заполнено сторонниками неолиберального подхода (он же и в Конституции изложен), то и цели они такие ставят, и методы применяют, и результаты получают соответствующие.

Вопрос (Г.Б. Клейнер):

А они объявляют свои цели? Мы их можем узнать?

Ответ:

Это актуальный вопрос, потому что чаще всего открытого, прозрачного и регламентированного объявления целей нет. Я приводил статистику документов — даже само понятие цели не установлено. Достаточно послание Президента РФ проанализировать. Или предвыборные риторики и документы. Ведь ни разу ведущий кандидат в президенты своей предвыборной программы не предъявлял. На сегодня все ограничилось интересными статьями, которые неизвестно кто писал, в которых углы расходятся, внутри имеются противоречия… Но главное — ни целей, ни обязательств, ни путей достижения этих целей нет. И 5 марта о них правомочно забыть, потому что это просто газетные статьи и не более того. Это большая проблема. Когда мы системно начали реконструировать реальные или теневые цели и соотносить их с как-то декларируемыми, то увидели, что действительно существуют две жизни. Это была целая статистическая работа. Были реконструированы две жизни: одна публичная, номинированная жизнь целей, а вторая — реально достигаемых целей, которые, в том числе, связаны и с коррупцией. Но не только, еще и с внешним управлением, целью которого является уязвимость национальной экономики России в условиях внешнего финансового влияния. Просто замечательно, как сейчас кандидат в президенты, будущий победитель, заявил о проблеме суверенности страны в своей статье по обороноспособности, но при этом ни слова не сказал о том, что ЦБ у нас не суверенен, финансовая политика подчинена внешним обстоятельствам, ну и т. д. Соответственно, для страны сегодня проблема в том, что правящий режим имеет свои представления о ценностях и целях. Из этих представлений

75

Выпуск № 1(48)

он формирует проблемную повестку, находит решения и таким образом управляет страной. Куда это управление страну двигает, мы объективно стараемся для себя реконструировать. Соответственно, прогноз в этой реконструкции таков, что разрыв ожиданий, интересов и потребностей большинства населения и результатов развития страны будет нарастать. Будет вызывать политическое, социально-экономическое напряжение и в итоге приведет к сильнейшему кризису. Поэтому, если нас не очень волнует угроза новых потрясений в стране — драматических и, скорее всего, трагедийных, — то можно ограничиться генерацией блестящих интеллектуальных продуктов. А если нас волнует, что реально в стране произойдет, то надо добавить еще и такую активность — дискуссионную, активность гражданскую, активность учебную, обучая студентов новым концептам, отличным от тех, которым 20 лет учат в высшей школе по либеральным учебникам. Тогда цели явные и цели теневые, может быть, соединятся.

Вопрос (В.Н. Лексин):

Есть ли какие-то примеры или хотя бы соображения по поводу того, что успешной политика — пусть не у нас, а где-то в мире — становится таковой, потому что там реализуется что-то похожее на предложенный в докладе подход?

Ответ:

Мне кажется, что страны друг другу подобны, потому что везде есть и материальная база, и везде есть ценностный нематериальный базис, везде имеются территория, экономика, инфраструктура, люди, гуманитарные сферы. Я уверен, что законы развития социальных систем — в том числе в этих странах — существуют, они объективны. Если эти законы познаны и используются для управления сложными социальными системами, страной, в соответствии с этими законами, в соответствии с совпадающими целями, то и результат будет примерно одинаковый. Успешный, с точки зрения удовлетворенности населения и его отношений к механизмам формирования власти, к властям. Не будет протестаций, не будет революций, не будет переворотов, и страна будет жить и гармонично развиваться в пределах своих национальных

76

Вопросы к докладчику и ответы

границ и интересов. Если же государственная власть, интеллектуальный корпус страны, который ее поддерживает, консультирует и вырабатывает ее решения, отказываются вообще от тезиса, что законы развития существуют, что они познаваемы, отказываются от алгоритмизации управления даже в этих изначальных звеньях, заявляя, что неизвестно, что такое ценность, что такое проблема, то тогда управление хаотично, оно подвешено в воздухе и результативным может быть только по счастливому случаю. Но он, вероятно, редко выпадает, этот счастливый случай. То, что мы пытаемся разработать и предложить в научные дискурсы и в прикладные применения, если это не содержит в себе каких-то серьезных ошибок — концептуальных, философских, этнических, технологических, — наверняка носит универсальный характер и может быть применено для самых разных стран.

Вопрос (Р.М. Качалов):

У Вас заявлена исследовательская часть: государственная политика, цель, а потом — государственное управление. Это действительно так?

И еще вопрос: как удается различать государственную политику и государственное управление?

Ответ:

Спасибо. Это как раз к когнитивному дискурсу о том, что понимать под государственной политикой и под государственным управлением? Диапазон понимания настолько широк, что на одном его полюсе находится утверждение «государственная политика

игосударственное управление — вещи непознанные, неизвестные,

исказать, что это такое, невозможно». Можете мне поверить, это действительно так — и даже в учебнике для студентов. Но ответить на вопрос, что это такое, можно, изучая связи этих двух явлений. Их еще и явлениями называют, как будто это не человеческая практика, которая номинируется самим человеком. Но смотрите: изучая связи неизвестных и неопределенных явлений, эти исследователи полагают возможным определить оба явления. Это нонсенс! Когнитивный, логический нонсенс. Это невозможно. Это тот самый агностицизм. На другом полюсе, на котором мы, вероятно, находимся, государ-

77

Выпуск № 1(48)

ственная политика и государственное управление — это не явления природы, которые надо изучать, а номинированные понятия, которые человек определяет для себя и устанавливает для своей практики. Они почти тождественны, потому что если политика и управление существенно диссонируют (политика мол это только по поводу захвата и удержания власти), то государственная политика — это исключительно управление по достижению целей при отправлении уже имеющейся власти. До захвата власти — одно, а после захвата

иудержания власти вся деятельность государства, которое и есть государственная политика, — это и есть государственное управление в рамках активного деятельностного подхода. И они почти не различимы. Поэтому говорить о том, что государственная политика опережает цель, а цель потом предваряет государственное управление — это не совсем правильно было воспринято.

Иеще один момент. В нашей смысловой пирамиде-цепочке есть два этажа: властно-политический и административноисполнительский. Они связаны иерархически, но они в одной пирамиде. В верхней части генерируется ценностная цель. Она генерируется в отношениях с социумом, с политическими, партийными проектами, конституционными номинациями. Она формирует систему целей, а та — систему проблем и задач. И так, спускаясь, мы попадаем на этаж административно-исполнительный, где цели тоже есть, но мы их называем техническими, операциональными. Они не носят ценностного содержания. В докладе, в письменном изложении, как раз акцентируется проблема их подмены — когда реформа сама по себе становится целью, а не, скажем, увеличение эффективности общественного производства. По вертикали цели распределены на уровне властно-политического этажа

иадминистративно-исполнительного этажа, есть цели ценностные, есть цели технические, операциональные, административные. Если иметь в виду властно-политический этаж, а госполитика традиционно тяготеет больше к нему, то госуправление — управление, менеджмент, административные процедуры — они вроде бы больше тяготеют ко второму этажу, но на самом деле это неразрывное пространство. Мы утверждаем, что государственная политика и государственное управление одновременно покрывают все это пространство.

78

Вопросы к докладчику и ответы

Вопрос (С.В. Володенков):

Допускаете ли Вы, что в процессе осуществления госуправления у субъекта управления может измениться набор ценностей? Что в таком случае, в соответствии с Вашим подходом, необходимо делать с этим госуправлением? Насколько я понимаю, тогда возникает необходимость переформулирования целей управления, которые зависят от системы ценностей…

Второй вопрос: возможно ли вообще эффективное государственное управление в ситуации, когда системы ценностей субъекта и объекта управления не совпадают между собой или даже противоречат друг другу?

Ответ:

Спасибо, очень точные вопросы. В ситуации, когда меняется набор ценностей, например, происходит революция, возникает новая Конституция. В истории стран это сплошь и рядом. У нас недавно это произошло — в 1991 г. Соответственно, поменялись ценности, и следом радикальным образом меняются цели. При этом такого спокойного, эволюционного перевыбора, переназначения ценностей и такого спокойного, деликатного производного от этого процесса смены целей, на мой взгляд, не бывает. Если это ценность, то это вещь достаточно цивилизационно отчетливая

иочень идентичная по отношению к антагонистическому выбору. Например, ценность труда и ценность ренты, присвоения. Цивилизации разделены по этому принципу. Сейчас нашу страну пытаются приучить к ценности ренты, ценности присвоения вместо ценности труда. Что происходит со всеми показателями — видно. А произошло это в результате революции 1991 года.

Очень интересен второй вопрос — он такой технологизированный, но тем и интересен. Возможно ли эффективное управление в государственной системе, если управленец, субъект, имеет систему ценностей, отличающуюся от системы ценностей объекта? Заметим, что объект тоже субъектен, потому что это люди

иобщество. Конечно, возможно. Называется это диктатура, оккупационный режим, геноцид населения или еще что-нибудь. Разве не эффективным было управление, скажем, в Кампучии? Листом пальмы по горлу — и всем управили. Эффективность управле-

79

Выпуск № 1(48)

ния — это тема отдельная. Наш подход заключается в том, что эффективность не по затратам самая интересная и агрегированная, а эффективность по реализации цели. Если цель поставлена людоедская, но она при этом эффективно реализуется, то, конечно, такое возможно. Хотя я привел слишком радикальный пример. Можно взять примеры и менее трагедийные, когда население чувствует, что его ценности не реализуются: это создает социальнополитическое напряжение. Оно может приводить к перевыборам, переформатированию правящего режима в демократических мирных процедурах, а может приводить и к революции — все зависит от степени напряжения.

В сегодняшней России 95% против ценностей либерализма, но ведь управление ведется.

80