3. Федеративное государство

 

Второй основной формой государственно-территориального устройства является федеративное государство.

Федерация – это сложное союзное государство, состоящее из государств, государственных образований, обладающих юридической и определенной политической самостоятельностью.

 

Эта форма государственно-территориального устройства обладает следующими характерными признаками:

· территория федеративного государства не представляет собой в политико-административных отношениях единого целого. Она состоит: из территорий субъектов федерации; в ряде федераций также из территорий не имеющих статуса субъектов (в Индии наряду с 26 штатами – субъектами федерации имеются 7 союзных территорий, не являющимися субъектами);

· государства и государственные образования, составляющие федерацию не обладают государственным суверенитетом, под которым следует понимать свойство государственной власти быть независимой как в сфере внутренних, так и в сфере внешних отношений (лишь Конституция Швейцарии (ст.3) устанавливает, что «Кантоны суверенны, поскольку их суверенитет не ограничен Федеральной конституцией; они осуществляют все права, которые не переданы Союзу»);

· за исключением Конституции Эфиопии 1994 года все остальные конституции федеративных государств не признают за субъектами федерации права сецессии, то есть права на выход из федерации;

· субъекты федерации, как правило, наделяются учредительной властью, то есть правом принятия собственной конституции. Наделение субъектов федерации учредительной властью закрепляется в федеративных конституциях, устанавливающих наряду с этим принцип субординации, согласно которому конституции субъектов федерации должны полностью соответствовать союзным конституциям. Этот принцип соблюдается и в тех случаях, когда в отдельных субъектах федерации конституции были приняты до вступления в федерацию. Таковы, например, конституции штата Массачусетс 1780 года, штата Нью-Гэмпшир 1783 года принятые за несколько лет до Конституции США. В то же время субъекты федерации в Канаде, Венесуэле своих конституций не имеют. В Индии из 26 только один штат обладает конституцией;

· субъекты федерации наделяются в пределах, установленной для них компетенции правом издания законов. Эти акты действуют только на территории субъектов федерации и должны соответствовать федеральному законодательству. Принцип приоритета федерального законодательства является всеобщим для всех федераций. Соответствующие нормы установлены в федеральных конституциях. Например, ст.31 Конституции Германии постановляет: «Федеральное право имеет перевес над правом земель»;

· субъект федерации может иметь свою собственную правовую и судебную систему. Конституции федерации и ее субъектов определяют порядок организации, процедуру и пределы юрисдикции судебных органов субъекта федерации;

· формальным признаком федерации является наличие двойного гражданства. То есть каждый гражданина субъекта федерации является одновременно гражданином федерации. Система двойного гражданства закрепляется конституциями большинства федеративных государств. В то же время конституции Малазийской федерации, Индии признают только федеральное гражданство. Предоставление субъектам федерации права собственного гражданства большинство государствоведов считают неким символом, поскольку этот институт на практике, как правило, никаких последствий не порождает;

· признаком федеративного устройства государства является бикамерализм, то есть двухпалатная структура федерального парламента. Исключение из этого правила – однопалатные парламенты Венесуэлы и Танзании. Если нижняя палата парламента является органов общефедерального представительства и избирается по территориальным избирательным округам, то верхняя палата представляет интересы субъектов федерации. Существует два принципа представительства субъектов федерации в верхней палате:

· равное представительство;

· неравное представительство.

При равном представительстве каждый субъект независимо от численности населения посылает в верхнюю палату одинаковое число депутатов.

Так, в Сенате Конгресса США – по два сенатора от каждого штата.

Принцип равного представительства приводит на практике к преобладающему влиянию в верхней палате малонаселенных субъектов федерации. Согласно неравному представительству федеральные конституции устанавливают представительство субъекта федерации в зависимости от численности населения в нем. Конституция Германии установила, что земли с населением менее 2 млн. человек имеют в Бундесрате – 3 голоса, землям, имеющим более 2 млн. населения предоставляется 4 голоса, свыше 6 млн. – 5 голосов. В Индии норма представительства штатов в совете штатов колеблется от 1 до 34. По методу формирования верхние палаты федеральных парламентов подразделяются на выборные (Сенаты Австралии, Мексики) и назначаемые (Бундесрат Германии, Сенат Канады);

· отличительной чертой федерации является и то, что ее субъекты обычно имеют свои государственные символы: герб, флаг, гимн, столицу;

· для всех федераций характерно, что для изменения ее состава и границ ее субъектов необходима воля как федерации, так и ее субъектов.

 

Виды федеративных государств

Большинство федераций в мире основано на чисто территориальном принципе (это Австралия, Австрия, Бразилия, Германия, США).

В ряде федераций ее субъекты образованы с учетом национального состава населения, т.е. этнического, религиозного, языкового факторов.

Так, в Канаде 9 провинций англоязычные и одна – Квебек франкоязычная. По языковому фактору сформированы 3 субъекта федерации в Бельгии.

Отдельные федерации (Индия, Малайзия) построены как по территориальному, так и по национально-территориальному принципам.

Современные федерации с определенной долей условности подразделяются на договорные и конституционные. К первым можно отнести ОАЭ, Танзанию, сформировавшиеся из независимых суверенных государств. Субъекты таких федераций обладают более высоким конституционным статусом, чем субъекты конституционных федераций, например, штаты в Мексике.

В Конституционных федерациях (Индия, Канада) субъекты обычно не имеют конституций, при изменении границ мнение субъектов федерации хотя и учитывается, но имеет консультативный характер.

Федеративные государства в зависимости от их структуры подразделяются на: симметричные и ассиметричные.

Симметричные федерации состоят только из однопорядковых субъектов федерации (Австрия, Германия, Швейцария).

Ассиметричные федерации состоят либо из разнопорядковых субъектов (Босния и Герцеговина), либо наряду с субъектами федерации имеют в своем составе – не субъекты: союзные территории в Индии, свободно присоединившиеся государства в США (Пуэрто-Рико).

 

При федеративной форме государственно-территориального государства наиболее сложной проблемой является юридическое и фактическое разграничение компетенции между федерацией и ее субъектами.

Прежде всего, это относится к принципам определения объема предметной компетенции федерации и ее субъектов, их представительных органов.

Установление принципов разграничения компетенции имеет громадное значение в силу того, что от этого зависит конституционный статус субъекта федерации, а также характер отношений между федерацией и ее субъектами.

В конституционном законодательстве зарубежных федераций вопросы компетенции закрепляются несколькими способами. И в зависимости от способов конституционного регулирования вопросов компетенции все федеративные государства можно разделить на несколько групп.

Бразилия, Танзания, Австралия, США, конституции которых закрепляют вопросы, отнесенные к исключительной компетенции федерации. Все остальные вопросы, так называемая остаточная компетенция, составляют компетенцию субъектов федерации. Ряд федераций, например, США дополняют эту схему так называемым принципом «подразумеваемых полномочий», означающим, что все вновь возникающие предметы правового регулирования относятся только к компетенции федерации. В таких федерациях лишь в процессе применения конституции постепенно сложилась сфера совместной компетенции, нашедшая правовое основание в толковании конституции органами конституционного контроля.

В Аргентине, Канаде и других федерациях конституции устанавливают две сферы компетенции: 1) федерации; 2) ее субъектов. Конституции одних федераций (Канада) не названные в них полномочия относят к полномочиям федерации, другие федерации (ФРГ) относят их к ведению субъектов федерации.

Такие федерации как Индия и Малайзия в своих конституциях устанавливают трехзвенную систему разграничения полномочий.

Первую группу составляют вопросы, относящиеся к компетенции федерации.

Вторая группа – это вопросы совместной компетенции федерации и ее субъектов.

Третья группа – перечень предметов ведения субъектов федерации.

Причем, в случае издания главой государства акта о введении на территории субъекта федерации чрезвычайного положения, эти полномочия переходят к федерации, парламент которой вправе принимать законы по любым вопросам, отнесенным к компетенции субъекта.

Четвертый способ разграничения предметов ведения именуется «Австрийской моделью». Он предусматривает несколько вариантов их распределения.

Первый содержит перечень предметов ведения законодательной и исполнительной деятельности, по которым является исключительной компетенцией федерации.

Второй заключается в том, что законодательствование по таким вопросам как гражданство, жилищное обеспечение и др. относится к ведению федерации, а исполнительная деятельность к ведению субъектов федерации.

Третий вариант состоит в установлении федерацией общих принципов в таких сферах как трудовое право, земельные отношения, а субъекты федерации издают конкретизирующие законы и осуществляют исполнительную деятельность.

Четвертый вариант «австрийской модели» - это установление исключительной компетенции субъектов федерации.

В рассмотренной модели разграничения предметов ведения перечисленные варианты задействованы в комплексе.

 

Федеральный контроль и федеральное принуждение

Федеральные конституции и федеральные законы, обладающие верховенством над актами субъектов федерации побуждают федеральную власть осуществлять федеральный контроль за соблюдением федеральной конституции и федеральных законов субъектами федерации. Он осуществляется конституционными и иными судами, парламентом и исполнительной властью.

В то же время в большинстве федераций существуют также и чрезвычайные способы федерального контроля, которые именуются федеральным принуждением.

К ним относятся:

а) введение чрезвычайного положения на территории субъектов федерации;

б) президентское правление в субъектах;

в) федеральное управление;

г) институт федеральной интервенции;

д) приостановление собственного управления субъекта федерации;

е) резервирование законов субъекта федерации на усмотрение главы государства;

ж) федеральное законодательное замещение.

Конституции некоторых федераций, например, Австрии, не предусматривают возможности и меры федерального принуждения, но и в этих федерациях глава государства с согласия парламента федерации может распускать законодательный орган субъекта федерации.

 

Законодательная власть: парламент в зарубежных странах