титульный лист - копия

Міністерство освіти і науки України Національна металургійна академія України

Кафедра

Політичної економії

Індивідуальне завдання на тему: «Порівняльний аналіз зарубіжних моделей місцевого самоуправління»

Виконала: студентка групи МН01-13

Більченко Анна Миколаївна Перевірив: Леонідов Ігор Леонідович

Дніпропетровськ 2014

План Вступ 1. Англосаксонська модель місцевого самоврядування 2. Французька (континентальна) модель місцевого самоврядування 3. Змішана (іберійська) модель місцевого самоврядування 4. Радянська модель місцевого самоврядування Висновки Література

Вступ У сучасних державах світу система місцевого самоврядування будується відповідно до системи адміністративно-територіальному поділу країни. Під адміністративно-територіальним поділом прийнято розуміти поділ державної території на певні частини з метою найбільш раціонального управління державою. Встановлення адміністративно-територіального поділу країни в унітарних державах відноситься до компетенції центральних органів влади, а у федеративних державах - до компетенції суб'єктів федерації (штат, земля, провінція, кантон тощо). Між адміністративно-територіальними одиницями існують певні відмінності щодо їх розміру, економічного потенціалу, чисельності населення.

Система місцевого самоврядування може містити в собі по вертикалі від двох до п'яти ланок, що відповідає адміністративно-територіальній одиниці країни. Так, у Болгарії, Данії, Естонії, Коста-Ріка, Польщі, Румунії, Нідерландах, Угорщині, Японії існує дволанкова система місцевого самоврядування, у Великобританії, Іспанії, Італії, Казахстані, Кенії, Монголії, Україні - триланкова, у Камеруні, Сенегалі - чотириланкова, у Франції - п'ятиланкова. Наприклад, у ч. 1 ст. 155 Конституції Естонської Республіки 1992 р. зазначено, що "одиницями місцевого самоврядування є повіти і міста". Немає такого поділу, як правило, в невеликих державах (Бахрейн, Мальта, Монако, Сан-Марино, Науру).

Залежно від відносин місцевих органів між собою та з центральними органами влади, а також від національних особливостей та традицій різних держав розрізняють основні системи (або моделі) організації публічної влади на місцях: англосаксонську (англо-американську), романо-германську (континентально-європейську), іберійську та "радянську".

1. Англосаксонська модель місцевого самоврядування У межах англосаксонської моделі, що набула поширення у Великобританії,

США, Канаді, Австралії, Новій Зеландії та в багатьох інших країнах з

англосаксонською правовою системою, місцеві представницькі органи

формально виступають як діючі автономно в межах наданих їм повноважень,

пряме підпорядкування нижчих органів вищим відсутнє.

Підкреслимо, що використання даної моделі припускає обрання в усіх

адміністративно-територіальних одиницях відповідних рад звичайно на термін не

більш трьох років. У малих адміністративно-територіальних утвореннях до цієї

ради входять 3 – 5 осіб, у великих – до 50 осіб, але не більше.

Примітно, що у країнах з англосаксонським типом місцевого

самоврядування теоретично провести розмежування між функціями держави і

місцевого самоврядування досить просто: уряд країни і державні адміністративні

служби, які знаходяться в його підпорядкуванні, діють в основному в межах

виконання політичних завдань, а всі повсякденні управлінські функції передані

місцевій владі. Однак, незважаючи на те, що місцеві ради в цих країнах діють у

межах закону, звичаю, практики, що склалася, і самостійно вирішують питання,

які не входять до компетенції державних органів, існують певні форми контролю

та координації діяльності місцевого самоврядування з боку Центра.

Оскільки уряд не владний прямо контролювати місцеві колективи, тому що

останні виступають не як частина держави, а як цілком автономні утворення,

контроль здійснюється, як правило, непрямим шляхом. Можна виділити такі

способи контролю діяльності органів місцевого самоврядування: через фінансові

ревізії, оскільки велика частка дотацій надається з державного бюджету; через

прийняття законів, що регламентують структуру органів місцевого

самоврядування; за допомогою міністерських інспекційних перевірок; за

допомогою судового контролю (центральні органи можуть звертатися до суду з

позовами проти органів місцевого самоврядування); через затвердження

чиновників муніципального управління департаментами відповідних міністерств.

Таким чином, на практиці повне самоврядування деякою мірою утискується, і3

Зовнішня політика та національна безпека

англосаксонська модель еволюціонує в бік моделі простої децентралізації,

характерної для низки країн континентальної Європи.

У Великобританії основними видами адміністративно-територіальних

одиниць є графства, міста-графства, міські та сільські округи, приходи. Кожна з

них має відповідний орган місцевого самоврядування. Розмір муніципальних

утворень і чисельність населення в кожному з них істотно відрізняються. Одні

муніципальні утворення розташовуються на території інших. При цьому якої-

небудь супідрядності муніципалітетів між собою немає.

Система ж управління побудована таким чином, що кожний муніципалітет,

залежно від виду адміністративно-територіальної одиниці та деяких інших факторів,

має свої предмети відання, власні повноваження і ресурси. Аналогічно вибудована

система муніципальних органів США, але на відміну від Великобританії, що є

унітарною державою, в США місцеве самоврядування законодавчо регулюється

на рівні штату. Багаторівнева, розгалужена, заплутана система місцевого

самоврядування має низку недоліків, що заважають ефективному управлінню.

Тому в обох країнах намітилася загальна лінія в реформі місцевого самоврядування,

спрямована на укрупнення муніципальних підрозділів. 2. Французька (континентальна) модель місцевого самоврядування Континентальна модель поширена в країнах континентальної Європи (Франція, Італія, Іспанія, Бельгія) і в більшості країн Латинської Америки, Близького Сходу, франкомовної Африки.

Основні риси, притаманні цій моделі: ● поєднання місцевого самоврядування і місцевих адміністрацій (органів державної влади місцевого рівня), виборності і призначення; певна ієрархія системи управління, у якій місцеве самоврядування є нижчестоящою ланкою в порівнянні з вищестоящою державною; ● обмежена автономія місцевого самоврядування; наявність на місцях спеціальних державних уповноважених, контролюючих органи місцевого самоврядування. Яскравим прикладом втілення такої моделі виступає Франція, де передбачено місцеве самоврядування на рівні комун, більш крупні кантони і округа є місцевими рівнями державної влади, елементи самоврядування знов з’являються на рівні департаменту, щоб повністю замінитися державною владою на рівні регіону. Основною ланкою місцевого самоврядування комуни, кожна комуна має свій представницький орган – раду і мера, обраного з

числа депутатів ради. Мер і депутати муніципальної ради, працюючи на постійній основі, утворюють муніципалітет. У той же час мер являється державним службовцем. Діяльність мера здійснюється під контролем муніципальної ради та під адміністративним контролем

комісара республіки. Останній також спостерігає за законністю ухвалених комуною рішень і у разі потреби звертається до суду за їх відміною (тобто відносно муніципальної ради принцип

адміністративного контролю вже не діє). У Німеччині, Австрії, Японії та деяких постсоціалістичних країнах діють змішані моделі, що увібрали в себе різні риси англосакської і

континентальної. Сьогодні можна спостерігати тенденцію до зближення моделей

місцевого самоврядування: “Порівнюючи англосакську і континентальну моделі місцевого самоврядування, слід мати на увазі, що в демократично розвинутих країнах відмінності між цими двома моделями не носять принципового характеру. Їх сучасна форма, яка

фактично є результатом проведених реформ місцевого самоврядування, дозволяє говорити про певне зближення зовсім відмінних одна від одної муніципальних систем” .

Сутнісними рисами для всіх муніципальних систем, що розвиваються в умовах демократії, є збереження і розвиток різноманітності форм місцевого самоврядування. Це справедливо і для тих країн, які приділяють особливу увагу дотриманню єдиних стандартів рівня життя для жителів різних територій. Наприклад, у Німеччині, де комунальне право – виняткова компетенція земель, існує безліч відмінностей між земельними комунальними

конституціями. У країні діють чотири моделі організації місцевого самоврядування:  “сильний мер”, що займається і місцевими питаннями, і виконанням державних повноважень (французька); ● “сильний магістрат”, обраний зборами депутатів і колегіально здійснюючий виконавську владу (північнонімецька); ● “сильний директор” – голова виконавчої влади, обраний комунальною радою, при тому, що бургомістр несе в основному представницькі функції (англосакська); ● “сильна рада”, що є найвищим органом влади громади, бургомістр є головою ради і одночасно головою виконавчої влади (південнонімецька).

Спроби уніфікувати структуру органів місцевого самоврядування в Німеччині робилися неодноразово, але були визнані недоцільними . У цілому в Європі відношення до місцевого самоврядування поляризується по осі “північ” – “південь”. Скандинавські країни відрізняються високим ступенем автономії місцевого самоврядування, країни Південної Європи – низьким. Адольф Гессер у своїй книзі “Свобода муніципальних утворень як порятунок Європи” пов’язує рівень розвитку місцевого

самоврядування з історією розвитку суспільних свобод і державності, виділяючи:

●“відвічно-вільні” країни з традиційно високим ступенем цивільних свобод, що виробили імунітет проти монархічно-бюрократичної централізації (Великобританія, держави Північної Європи, Нідерланди, Швейцарія, поза Європою – США); ● “лібералізовані держави верховної влади”, засновані на загальному підкоренні бюрократичному апарату, який залишає небагато місця для реального “управління під свою відповідальність” на місцевому рівні (Іспанія, Франція, Італія і Німеччина).

Тим самим, А. Гессер дає більш широку класифікацію, ніж наведена вище (англосакська та континентальна моделі). Для першої групи країн у його класифікації “точкою відліку” є

місцева громада, для другої – держава. Наприклад, ще в XIX столітті законодавці Бельгії відстоювали тезу: громада старше за державу, закон ї знаходить, а не створює. Для Франції справедливо зворотне, а саме верховенство держави, там закон може створити громаду.

Першість виявляється в тому, яку увагу в країнах першої групи надають впливу і контролю громадян за місцевим самоврядуванням. У Фінляндії принципи здійснення демократичних прав громадян гарантовані законом про місцеве самоврядування, який складається з

105 статей, з них 6 – про права безпосередньої участі громадян у місцевому самоврядуванні і 13 статей – про право громадян не погодитися з рішеннями муніципалітету або подати скаргу на нього. У законі є положення, що зобов’язують муніципалітет інформувати

громадян про свою діяльність. Громадяни можуть в індивідуальному порядку виступити з ініціативою з будь-якого питання місцевого значення. При цьому закон наказує обов’язковий розгляд органами місцевого самоврядування цивільних ініціатив. У країнах Скандинавії

і Данії вивчення всіляких скарг громадян на рішення муніципалітетів – важлива частина адміністративної роботи. Такі скарги відділяються від звичайних судових позовів і розглядаються в спеціальних адміністративних судах – швидко, дешево, обґрунтовано.

У країнах другої групи також вважають, що активні громадяни – благо для муніципалітету, проте більше уваги приділяють державному контролю. У Німеччині начальник окружного управління – керівник району в землі здійснює загальний або правовий нагляд за громадами

районного підпорядкування, адміністрація округу здійснює правовий нагляд за містами не районного підпорядкування, одночасно вона (адміністрація округу) є вищестоящим органом нагляду за громадами районного підпорядкування. Міністерство внутрішніх справ федеральної

землі здійснює нагляд за районами і містами не районного підпорядкування. Особливі норми діють відносно державного фінансового нагляду. Бюджет кожного муніципалітету до його вступу в силу піддається ретельному державному контролю, зокрема на предмет

збалансованості доходів і видатків і підлягає затвердженню в рамках спеціальних погоджувальних бюджетних процедур.

3. Змішана (іберійська) модель місцевого самоврядування

У деяких країнах (Австрія, Німеччина, Японія) функціонує змішана система

місцевого самоврядування, що має подібність як з англосаксонською, так і з

континентальною, маючи при цьому специфічні риси, що дозволяє говорити

про своєрідні “змішані”, “гібридні” форми управління на місцях. Так, у деяких

ланках місцевого управління виборний орган є одночасно і ланкою

муніципального управління, і представником “державної адміністрації”.

Наприклад, губернатор японської префектури, що обирається місцевим5

Зовнішня політика та національна безпека

населенням і вважається головою місцевої адміністрації, виконує цілу низку

загальнодержавних функцій [11, с. 94], а в Німеччині голови адміністрацій районів

(ландрати чи районні директори) є одночасно державними чиновниками і

головами виконавчих органів “комунального самоврядування”. Проте місцеве

(комунальне) самоврядування Німеччини окремі країнознавці вважають

самостійною муніципальною системою [7, с. 52].

Прусський Статут міст, уведений фон Штейном у 1808 р., припускав наявність

представницького органу, колегіального виконавчого органу (магістрат) і

бургомістра, що головував у першому й очолював другий орган самоврядування.

Відповідно до Статуту, органи місцевого самоврядування були зобов’язані

вирішувати місцеві справи не лише від свого імені, але і за дорученням уряду.

Надалі магістрати ввійшли до системи державного управління. “Це було прямим

результатом безпосереднього впливу республіканського законодавства, з одного

боку, на розвиток компетенції державних органів у комунальній сфері, а з іншого

боку – на залучення і міських, і сільських громад у процес виконання державних

завдань. Насамперед, подібні відносини виникли у фінансовій сфері” [8, с. 15].

Сутність німецького підходу полягає в тому, що державні завдання вирішують

юридичні особи публічного права, в тому числі й органи самоврядування. Таким

чином, органи місцевого самоврядування виступають при вирішенні одних питань

як органи самоврядування, а при вирішенні інших – від імені держави, за

розпорядженням державного органу, в рамках делегованих їм повноважень.

4. Радянська модель місцевого самоврядування Принципову відмінність від вищевказаних систем муніципального управління має так звана “радянська” модель, де органи місцевого самоврядування по суті виконували функції місцевих осередків КПРС, які, поряд з ідеологічною діяльністю, здійснювали контроль за окремими сферами господарської діяльності. До теперішнього часу ця система багато в чому відійшла в історію і являє собою не стільки практичний, скільки академічний інтерес. Дана модель була характерна для Радянського Союзу та інших країн “світової системи соціалізму”,а також для деяких держав, що розвивались, орієнтуючись на соціалістичнуперспективу. Зараз у тій чи іншій формі вона продовжує зберігатися лише вдеяких країнах, наприклад, Кубі, КНДР Діяльність російського імперського місцевого самоврядування після Жовтневої революції була недовгою. Декретом Раднаркому від 24 грудня 1917 року земства як органи місцевої влади було скасовано. На їх місці було сформовано систему Рад. Принципи міського самоврядування були відкинуті як буржуазні та неприйнятні для радянської держави. В основу органі-

зації влади на місцях було покладено принцип єдності системи рад як органів державної влади з жорсткою вертикаллю влади. Власне, ідея влади Рад від самого початку дискредитувала себе

тим, що стала будуватися за ієрархічним принципом: райрада, далі

міська, облрада і, нарешті, Верховна рада. Справжнє самоврядування повинно бути позбавленим будь якої жорсткої ієрархії. У демократичному суспільстві міська Дума (Рада) і територіальна громада мають рівні права на існування, вони доповнюють один одного, бо

кожен з них діє в межах своєї компетенції, вирішує певне коло питань. Так, міська Дума (Рада), як орган, орієнтований на загальноміські проблеми, не в змозі оперативно вирішувати конкретні питання на рівні двору та вулиці: це завдання громади, і крім неї їх вирішувати нікому.

ДЕРЖАВА ТА СУСПІЛЬСТВО

Згідно із Конституцією РСФСР від 1918 року, міські Ради створювалися в містах

з населенням понад 10 тис. мешканців. Вони утворювалися з розрахунку один депу-

тат на тисячу осіб населення. Для поточної роботи міська Рада обирала виконком у

складі від 3 до 15 членів (для Москви і Петербурга – не більше 40 членів). У великих

містах створювалися районні Ради, які в свою чергу обирали виконкоми. Структура

апарату виконкому включала до себе кілька відділів. Крім того, при відділах могли

створюватися комісії, секції, депутатські групи [1, с.9-10]. Згодом цю логіку було

поширено на весь радянський простір. У 1925 р. було прийнято нове положення про

міські Ради, яке передбачало створення Рад у всіх містах і робочих селищах. До їх

повноважень надходило затвердження міського бюджету та звіту щодо його вико-

нання, обрання делегатів на з’їзди Рад, розгляд плану робіт пленуму і секцій тощо.

У 1928 році ЦВК СРСР знову розширив права міських Рад, закріпивши за ними

всі підприємства, будівлі та землі, що входять в межі міста. Керівним органом місь-

кради був його пленум, який збирався раз на місяць. Пленум обирав робочий орган

Ради – президію. Тоді ж була затверджена інструкція щодо освіти в містах з населен-

ням більше 100 000 жителів – районних Рад, а безпосереднє управління повсякден-

ним життям міста здійснювали відповідні виконкоми.

З іншого боку, у другій половині 1920-х років почали з’являтися роботи, в яких

висловлювалася думка, що якщо термін «радянське самоврядування» ще і зберігся,

то це стало лише результатом неповної ясності проблеми. Поступово все більш ак-

центуються ідеї, що заперечують це поняття. Розвиток держави відбувався шляхом,

за якого самостійності територій не було місця. Ідея місцевого самоврядування, що

передбачала відому децентралізацію влади, незалежність і самостійність органів са-

моврядування, вступила в протиріччя з практичними завданнями держави, яка буду-

валася за централізованим принципом. Ще через п’ять років положення про міські

ради було переглянуто. Були встановлені міськради двох типів: республіканського

(обласного) підпорядкування, а також районного підпорядкування. Це положення

підвищило роль пленуму міськради до повноважень, якого відносились питання пла-

нування, складання та виконання бюджету, перепланування міст тощо.

У діяльності міських Рад проявлялися дві протилежно спрямовані тенденції: пер-

ша – посилення централізованості управління господарством і державою, друга –

розширення відповідальності міських Рад за стан справ на місцях. Компроміс було

знайдено наступним чином: виконком та його відділи знайшли подвійне підпорядку-

вання. З одного боку, вони залишалися у веденні міськради та звітували перед ним,

з іншого – отримували завдання і ресурси від галузевих міністерств, союзних рес-

публіканських комісій. Згодом, виконкоми стали виконавцями завдань центральних

відомств, але по суті контролювалися регіональним партійним комітетом. У той час

гроші на капітальне будівництво і матеріальні ресурси, необхідні для роботи підпри-

ємств, виділялися «зверху» під планові завдання. Сама по собі міськрада могла вирі-

шувати багато питань, в тому числі і з перепланування міста, однак профінансувати

свої проекти і рішення вона був не в змозі.

Партійні органи тримали міськради під суворим контролем, оскільки саме вони

приймали рішення щодо призначення, звільнення або переміщення всіх номенкла-

турних працівників і керівників. При цьому керівником майже будь-якої організації

міг бути лише член партії. Тому виходило, що у всіх прийнятих міськими Радами

рішеннях, з одного боку, йшлося про підвищення їх ролі та розширення автономії, а

реально вони все більше ставали виконавцями рішень партійних органів.

У результаті відзначених вище тенденцій, розвиток теоретичних і практичних

напрацювань з місцевого самоврядування на території СРСР затрималося в своєму

розвитку на довгий час. У 1930 – 40-і роки в багатьох наукових дослідженнях відки-

дається сама ідея самоврядування.

Після війни ситуація практично не змінилася. Для усієї території Української PCP,

що збільшилася після війни за рахунок приєднаних західноукраїнських територій,

характерною була ліквідація місцевого самоврядування, централізація й одержав-

лення місцевого життя. Слід відзначити, що спроби розвитку громадського комуніс-170

тичного самоврядування мали місце у 1956-1964 роках, але згодом знову посилю-

ється централізм та одержавлення місцевого життя. Тож на українських територіях

розвиток місцевого самоврядування відбувався лише на західноукраїнських землях у

складі міжвоєнної Польщі, Чехословаччини та Румунії до возз’єднання західноукра-

їнських земель з Українською PCP у складі СРСР (1939-1945 pp.).

Поряд із тим, для цього періоду є характерним певний інтерес науковців до про-

блем місцевого самоврядування. Серед радянських дослідників, які зверталися до цієї

теми, слід відзначити роботи В. В. Гарміза, Л.Г. Захарової та інших, але основний

наголос робився, перш за все, на політичній складовій самоврядування. І лише на

початку 1950-х років, вперше в роботі радянського вченого С.Н. Братуся «Суб’єкти

цивільного права» знову з’являється поняття «самоврядування», правда, самовря-

дування тут пов’язувалося з діяльністю місцевих Рад депутатів. Відзначалось, що

«ради є також і місцевими органами влади, тобто самоврядуванням в справжньо-

му сенсі» . Особливо широко проблеми самоврядування стали обговорюватися

у 1960-х роках. З’явилися навіть спеціальні дослідження, присвячені проблематиці

розвитку самоврядування, основою для якого повинні були стати саме місцеві Ради.

Конституція 1978 року закріпила принцип єдності системи Рад виключно як ор-

ганів державної влади. Ради народних депутатів та їх органи не могли ухвалювати

самостійних рішень. Справи, що за Конституцією належали до компетенції Рад на-

родних депутатів, не могли вирішуватися ними без погодження з партійними керів-

никами. Тобто, в реальності система Рад залишалася складною та складалась з ба-

гатьох ланок. Фактично, робота Рад зводилася до обговорення та прийняття рішень,

підготовлених найчастіше професійним апаратом виконкому, який регулював, на-

правляв і контролював діяльність депутатів, їх підготовку до сесій, засідань і т.д. Він

же стежив за ходом виконання прийнятих рішень, наказів та депутатських запитів.

Реалізація рішення будь-якого питання в органах районної влади була пов’язана з

багатьма труднощами. Зокрема, цей процес ускладнювався відсутністю чіткого роз-

межування взаємопов’язаних повноважень, сфер відповідальності кожного органу в

структурах влади та належної взаємодії між районними Радами та її виконкомами.

Існувала невизначеність в сферах впливу не лише всередині місцевих Рад, а і у вза-

ємодії їх одна з іншою та з організаціями, що стояли вище. Слабко налагодженими

були і взаємини органів влади з комітетами самоврядування, які не були належним

чином узаконені в правах та обов’язках.

Період перебудови, що розпочався наприкінці 1980-х років та ознаменувався

спробами адаптації ліберальних ідей до реалій радянських управлінських практик,

суттєво не змінив ситуації у сфері місцевого самоврядування. У цей період у СРСР

було опубліковано переклад Європейської хартії місцевого самоврядування, однак

він був кон’юнктурним та неповним, оскільки розкривав не усі аспекти її об’єктів

(«місцевий уряд», «місцеве управління», «місцеве самоврядування»), та торкався

лише прийнятних для поглядів партійного керівництва сторін, адже продовжувала

діяти ст. 6 Конституції СРСР про керівну роль КПРС.

Датою завершення радянського періоду в формуванні політики місцевого само-

врядування можна вважати 9 квітня 1990 р., коли було прийнято Закон «Про загальні

засади місцевого самоврядування і місцевого господарства в СРСР» [5]. Цим Зако-

ном місцеве самоврядування вперше визнавалося як самоорганізація громадян з ме-

тою вирішення безпосередньо або через органи, що ними обираються, усіх питань

місцевого значення, виходячи з інтересів населення та особливостей адміністратив-

но-територіальних одиниць, на основі законів та відповідної матеріальної і фінансо-

вої бази. Місцеві Ради отримали можливість створювати спільні підприємства, за-

сновувати позабюджетні фонди. В процесах «перебудови» їм відводилася особлива

роль – безпосереднє вирішення питань, що торкалися якості життя регіонів. Висновки Таким чином, порівняльний аналіз основних світових моделей місцевого

самоврядування провідних країн світу дозволяє виявити специфіку системи

управління, механізм, зміст та кількість закріплених за ними повноважень, можливі

схеми організації місцевого самоврядування.

Подальші дослідження будуть корисними в напрямку узагальнення досвіду

перебудови системи місцевого самоврядування з радянської моделі на

європейські пострадянських країн, що обрали чітко виражений європейський

напрямок розвитку.

Література: 1. Англо-саксонська модель місцевого самоврядування. – Режим доступу : http://uk.wikipedia.org/wiki/.

2. Батанов О. В. Територіальна громада – основа місцевого самоврядування в Україні. – К. : Ін-т держави і права ім. В. М. Корецького НАНУ, 2001. – 260 с.

3. Біленчук П. Д., Кравченко В. В., Підмогильний М. В. Місцеве самоврядування в Україні (муніципальне право): Навч. посіб. – К. : Атіка, 2000. – 304 с.

4. Матвиенко В. Я. Прогностика: прогнозирование социальных и экономических процесов: теория, методика, практика. – К. : Укр. пропілеї, 2000. – 500 с.