What is social policy

11

чином, її користь для розвитку соціальної політики все ще представляє собою невиконану обіцянку.

Марксистський аналіз соціальної політики базується на уявленні, що сучасна соціальна, економічна і політична система в демократичній країні, такій як Канада, експлуатує бідних на користь багатих. Надаючи особливу увагу доктринам діалектичного матеріалізму, класової боротьби, трудової теорії вартості і неминучого загнивання капіталізму, що ведуть до загибелі класового суспільства, марксисти розглядають соціальну політику як один з кількох засобів викликати соціальну революцію.

ВаЖЛИВО П О З П ІЗ Н Я Т И ПЯПИК£ПЯШШ_-Л „МаПКСЖ^Т^Кте^ о т * ™ г»гмтіаттт^ттглї

Гелпер твердить, що проблеми в рівні добробуту і соціальних службах ТОйРДДЖ!V,. 1П О ї і ' Л «л п пй:кцулчу,ь"фу ндамсАгалтінил ^м ш ‘ череі заходи соціальної політики, однак кінцеві результати чи цілі залишені на розсуд суспільству, яке в демократичній системі урядування представляється більшістю. Радикали прагнутимуть підтримувати зміни демократичними засобами, тоді як марксисти залишать як засоби так і результати для визначення тим, хто прагне викликати революційну зміну.

Таким чином, різні ідеологічні підходи до соціальної політики є антагоністичними. Вони відображають різні філософії, що стосуються людини, її стосунків із суспільством і природи умов життя, що передбачають втручання уряду. Соціальна політика через втручання уряду може бути виправдана підтримкою пристосування людини до постійно зростаючих складності і проблем суспільства. З іншого боку, соціальна політика може бути інструментом в осягненні і впровадженні основних соціальних, економічних і політичних змін. Соціальна політика, як така, що піднімає фундаментальні питання свободи людини і урядового контролю, часто створює напруження в розходженні думок щодо суспільних цінностей.

Підсумуємо дискусію про соціальну політику до цього моменту: розглянуті ключові положення, що лежать в основі концепції соціальної політики; розглянуто кілька визначень і проаналізовані різноманітні ідеології, що мають вплив на соціальну політику. В нашій дискусії ми тільки окреслили складні питання, що виникають при визначенні соціальної політики. Однак, ми можемо зробити висновок з цієї дискусії, що соціальна політика має справу з цінностями, фактами, соціальними потребами і проблемами, і способами розгляду цих проблем. Соціальна політика відображає мораль і політичну ідеологію суспільства. За загальною думкою це є доволі широка концепція соціальної політики, але вона забезпечує ступінь інтелектуальної свободи для тих, хто цікавиться як її теорією, так і практикою.

12

Давайте зараз дослідимо практичні застосування соціальної політики. Соціальна політика є не тільки академічною дисципліною, але також і областю, яка ставить наголос на практичному застосуванні концепцій соціальної політики до широкого кола людських проблем. Соціальна політика використовується в плануванні служб добробуту, у встановленні пріоритетів і цілей урядових витрат, в розподілі прибутків і заохочень економічної системи, в спрямуванні соціоекономічної системи до певних бажаних цілей, і в оправданні відсутності дії для досягнення соціальних потреб. Проаналізуємо чотири загальні напрямки використання соціальної політики:

1) необмежене використання в оцінці соціальних впливів громадської політики;

2)планування служб і програм захисту;

3)функціональне використання в оцінці результатів соціальної політики;

4)порівняльний аналіз соціальної політики.

Увисокорозвинутому складному, сучасному індустріальному суспільстві, такому як канадське, громадська політика в загальному впливає, прямо чи опосередковано, на життя, працю і цінності усіх громадян. Зважаючи на те, що громадська політика має такий глибокий і різноманітний вплив на людей, необхідно вивчати їх як комплексне явище. Відмінність між громадською і соціальною політикою є корисною для того, щоб описати ці впливи. Коли соціальні результати громадської політики негативно впливають на “якість життя” окремих груп, громади чи верстви суспільства, важливо дослідити громадську політику з точки зору соціальної політики. Така перспектива допомагає нам забезпечити погляд на те, як і чому політики введені в дію, і дають результат, і чому за певних умов приймаються певні політичні рішення.

Це “необмежене” використання соціальної політики допомагає дослідити багато виборів і рішень політики з критичної точки зору за результатами її соціальних наслідків. За таких обставин її користь в соціальному плануванні і акціях є необмеженою. Дійсно, питання цілей і оцінок залишені на розсуд тих, хто прагне використовувати соціальну політику як інструмент для зміни.

Функція захисту і використання соціальної політики можуть просто бути узагальнені як задоволення потреб соціального добробуту. Термін “соціальна безпека” охоплює такі програми як громадське медичне страхування, захист доходів (страхування доходів і заходи по підтримці доходів), як і служби соціального захисту, спрямовані на вирішення особистих і соціальних проблем. В широкому колі соціальної політики, політики соціального захисту є заходами, обмеженими в своїх можливостях і особливими в їхніх завданнях. Однак, завдання політики соціального захисту є відкритими для подальших дебатів. Три

14

особистості досягнути самовираження. Стадність сучасного життя є загальновідома. Нездатність особистості повністю себе забезпечити чи забезпечити всі потреби в родині і в робочих умовах, розглядається як нормальна обставина; і агенції, що допомагають, набувають статусу постійних установ.

Інші письменники уточнили цю інституційну концепцію соціальної політики. Альфред Кан ідентифікував цю концепцію як “фазу соціального планування стану добробуту”, тоді як різні соціальні служби приймаються як соціальні інструменти громад на тих самих напрямках, що і публічні інструменти, діяльність яких визначається громадською відповідальністю для забезпечення основних потреб місцевих громад. Джон Романишин уточнив цю концепцію як “соціальний розвиток”,

(який) визначає динамічну якість урбанізованого індустріального суспільства і відповідну потребу адаптуватися до зміни і до нових прагнень для людського самовираження. Він веде, крім стану добробуту, до постійного відновлення його інституцій, що забезпечують найповніший розвитої подини.

Коли Канадська Рада Захисту прийняла нову назву Канадської Ради Соціального Розвитку, активними і стимулюючими виявились дебати про ідеологію залежності захисту від розвитку. Підсумовувати усі дебати кількома словами було б очевидно несправедливо по відношенню до багатьох складних питань. Але якби треба було встановити ядро дебатів, то це чітко б стосувалося питання, чи рада як політична установа мала би принципово концентрувати себе на результатах забезпечення захисту, чи звертати увагу на ті питання соціальної політики, які створюють проблеми в захисті. Як незалежна автономна організація з підтримкою думки інформованої громади і участю громадян, рада вирішила зробити вибір за соціальний розвиток. Таким чином одним з основних завдань КРСР є забезпечення лідерства Канади в питаннях соціальної політики і спрямування уваги на зміни, які можуть бути застосовані в існуючій соціальній політиці, і в заходах, і в шляхах розвитку гідної нової політики і програм, і з цією метою до подальших зусиль співпраці між усіма учасниками.

Кілька концепцій історії сучасної соціальної науки породили такі ж широкі дискусії як і дискусії щодо структури і функцій і пов’язаного з ними типу аналізу. Структурно-функціональний аналіз не є новим ні для соціальних, ні для природничих наук; він походить з глибини обох дисциплін. Що є відносно новим, однак, то це використання структурно-функціонального підходу в аналізі соціальної політики. Коротко кажучи, застосування структурно-функціональної концепції до аналізу соціальної політики полягає у формулюванні і концептуалізації емпіричних питань в одній з таких форм чи деяких комбінацій з них: 1) Які помітні риси чи картини можна відкрити чи припустити їх існування в досліджуваних явищах? 2) Які умови (емпіричні стани чи відносини), отримані в попередніх операціях, можна відкрити чи припустити їх існування в

15

досліджуваних явищах? 3) Який процес (чи дія, а саме, зміни в картинах, умовах чи в обох одразу, залежні від чиєїсь точки зору, відрізнятимуться в двох чи більше часових точках) можна виявити (чи твердити про його існування) в термінах виявленої подібності, чи які результуючі умови можуть бути відкриті? Коротко, перше питання звучить: “Які структури залучені?” Друге питання: “Які функції виконуються?”. І третє запитання звучить: “Які функції виконуються з точки зору даної структури?”. Під терміном “функція” розуміють будь-яку умову, будь який стан відносин, що є результатами операції......, а термін “структура” є картиною, тобто виявленою однорідністю, з точки зору якої має місце дія.

Фундаментальний підхід до аналізу соціальної політики ставить запитання: Хто виграє від заходів соціальної політики? Що являють собою проголошені задачі зазначеної політики? Які приховані задачі цих програм і яким є спосіб впровадження цієї політики? Якими є неочікувані наслідки соціальної політики? Чому вони мають місце? Якими є побічні ефекти соціальної політики? В розробці і розвитку соціальної політики перетинаються численні інтереси. Різні групи за інтересами з їхніми власними законними інтересами і зацікавленнями хочуть заявити право на “частку пирога”. Якщо це так, як приймаються ці рішення? Хто отримує шматок, а хто ні? І якими є основні критерії в прийнятті рішень? Питання щодо пріоритетів в розробці соціальної політики є також вирішальним. Функціональний підхід до аналізу соціальної політики обов’язково піднімає питання результатів політики і розгляду положень, на яких політика базується.

Роберт Мертон один з тих, хто запропонував функціональний аналіз, вважає, що важливо при дослідженні функцій соціальних установ розрізняти цілі і причини, які узгоджені для їхнього існування і об’єктивні наслідки, які з них випливають. Природна мета і результати не повинні і, в більшості випадків, імовірно не завжди співпадають. Розрізняти, таким чином необхідно проголошені і приховані функції соціальної політики. Проголошені функції - це ті об’єктивні наслідки соціальної політики, які маються на увазі і визнаються тими, хто її розробляв. Прихованими функціями є ті наслідки, які ніколи “ні не маються на увазі, ні не признаються”. Межа між проголошеними і прихованими функціями не є фіксованою чи неодмінною. В деяких концепціях соціальної політики приховані наслідки можуть стати явними тільки після того, як політика була впроваджена, в інших - вони можуть проявитися після довгого періоду часу.

Герберт Дж.Ганс аналізував проблеми бідності в Сполучених Штатах. Цей аналіз розпочинався з тези, що бідні здійснюють певні функції в суспільстві, що є необхідними і сприяючими підтримці бідності. Були названі три категорії функцій: економічна, соціальна і політична. Аналіз також визначив кілька альтернатив політики і охарактеризував їх в звичній термінології. Ганс зробив

16

висновок, що бідність в США є дуже складною проблемою і її вирішення полягає як в структурних, так і в функціональних змінах в суспільстві.

Франсез Півен і Річард Кловард в своїй книжці “Регулювання бідності. Функції громадського захисту” відзначають, що ключ для розуміння надання допомоги полягає у функції, що вона служить кращому економічному і політичному порядку. Політика допомоги є циклічною, ліберальною чи обмежуючою в залежності від проблем регулювання в більшому суспільстві, з якими уряд повинен змагатися. Коли економічні умови створюють значне безробіття і результуюче збурення, допомога повинна бути поширена до контрольованого безпорядку. Коли порядок відновлюється і умови стабілізуються, допомога анулюється і зростаюче число людей може змагатися за працю на ринку праці. Автори критикують твердження, що урядова соціальна політика, включаючи політику допомоги, стають більш відповідальними, гуманними і благородними. Вони роблять висновок, що урядове регулювання бідності було фактором, в першу чергу відповідальним за драматичне зростання переліку багатих на протязі 60-х років. Критики цієї тези, однак звертають увагу на помилковість використання однієї змінної (зростання чи зменшення кількості багатих) для аналізу. Використовуючи багатоваріантний аналіз, один з критиків вважає, що Півен і Кловард зазнали невдачі в широкому розгляді захисту як складної соціальної інституції, що взаємодіє з іншими соціальними інституціями і з демографічними тенденціями, які є важливими факторами, що впливають на ріст добробуту.

Одним з важливих внесків функціонального аналізу в соціальну політику є те, що він відкриває неочікувані чи не проголошені наслідки соціальної політики і програм. Прикладом, що ілюструє цю точку зору, є пілотна програма, розвинута і застосована в малих громадах Ярмута в Новій Шотландії, що була спрямована на “стратегію сприяння збільшення участі непривілейованих членів громади в громадських зусиллях по знаходженню рішень їхніх соціо-економічних проблем.” Було виявлено, що основний виграш від програми потрапив до тих, хто не розглядався як основний об’єкт, що мав зазнати змін в рамках проекту. Хоча розгляд дав обережне зауваження щодо міри успіху в залученні непривілейованих в процес планування і прийняття рішень, було зроблено висновок у вигляді запитання, який справжній виграш може бути отриманий від таких проектів для непривілейованої частини і для громади в цілому?

Девід Гіл визначив чотири функції соціальної політики:

17

3)розподіляти права, компенсації і обмеження;

4)регулювати відносинами цих прав і законів в суспільстві.

Ця функції соціальної політики допомагають нам зрозуміти, якими є приховані, так і проголошені цілі соціальної політики.

Даючи велику різноманітність програм соціального захисту (громадських і приватних), корисно мати рамки, в межах яких аналізується певна програма. Аналітичні рамки допомагають виділити основні характеристики програми, пояснити їх соціальне значення і оцінити межі, до яких програма виконує оголошені завдання. Белл формулює концептуальні рамки, що є корисними в оцінці як структури, так і результатів соціальної політики. Ці рамки беруть до уваги сім критеріїв, що є орієнтирами в розвитку соціальної політики. Це є: задачі (оголошені і неочікувані), законодавче наділення правами, джерела надходжень, адміністративна структура, вимога на право виборів, зона дії, адекватність і право справедливості. Хоча основне застосування цих рамок стосується програм громадського соціального захисту, їхнє потенціальне застосування до інших соціальних політик і соціальних служб заслуговує дослідження. При функціональному розгляді соціальної політики, ці рамки мають сильні переваги, оскільки вносять аналітичне мислення і чіткість в розвиток соціальної політики.

Одним з ключових апологетів структурно-функціональної школи мислення є Телкотт Парсонс, який визначив чотири функціональні проблеми, що повинні бути вирішені кожною соціальною системою. До них відносяться:

Адапт ація: Системи повинні продукувати ресурси і можливості для покращення оточення і створення нових технік пристосування.

Досягнення цілей: Системи повинні визначати цілі і встановлювати пріоритети, мобілізувати засоби їх досягнення, і заохочувати успішних.

Інтеграція: Системи повинні розвивати агенції соціального контролю, що забезпечать ті чи інші частини чи системи в цілому.

Прихований стан: Системи повинні підтримувати інституції і врегульовувати тертя між ними, щоб мінімізувати напруження.

В останні роки були зроблені зусилля, щоб поширити аналітичну парадигму Парсонса, відому як А.О.І.Ь., на проблеми соціального захисту і аналіз соціальної політики. Парсонс вважає, що проблема пристосування вирішується економікою; проблема досягнення цілей - політикою; інтеграційна проблема - релігією, судами, поліцією, лікарнями і професією (установи соціального добробуту); і проблема підтримки стану речей і залагодження напружень - сім’єю, системою освіти і мережею соціальної політики. Загалом аналітичні рамки Парсонса виявилися корисними для соціальної політики. Функціональний підхід до аналізу проблем соціального захисту, інституцій і напрямків соціальної політики є корисний, оскільки допомагає побачити їх як механізми для вирішення

18

проблем. Однак, функціональний аналіз може також приводити до надмірного захоплення коригуванням і неперервністю, при яких не достатньо береться до уваги соціальна зміна.

Порівняльний огляд і аналіз соціальної політики виявився одним з корисних концептуальних знарядь в області соціальної політики. Порівняльний метод швидко стає заповненим перехрестям в соціальних науках. Він став результатом двох взаємопов’язаних факторів. Співпраця між соціальними науками набуває усе більшого розмаху. Традиційні межі дисциплін зникають і наростає переконання, що соціальні науки повинні розвивати цілісний підхід до соціальної дійсності. Разом з тим, соціальна політика більше не залишається законним предметом однієї дисципліни. Зовсім навпаки, вона стала об’єктом вивчення науковців-соціологів, оскільки вони підтверджують свої ліберально-гуманітарні традиції.

Порівняльна соціальна політика розглядається на кількох аналітичних рівнях. Вона може розпочинатися з простої кодифікації і опису програм соціального захисту, включаючи їхні задачі, перелік операцій, фінансові витрати, адміністративну структуру і т.д. в двох чи більше країнах. Об’єктом уваги тут є опис “програми” з метою визначення і документування подібностей і відмінностей, що існують між країнами, які вивчаються. Таке порівняння має обмежене застосування в тому, що допомагає визначити, як різні країни реагують на соціо-економічні потреби через політику і програми соціального захисту. Далі, воно може інформувати нас про інноваційні чи нові ідеї, що виникають у соціальній політиці. Наприклад, новаторські плани Бісмарка щодо соціального захисту, впроваджені в 1980-х в Німеччині, вивчалися по усій Європі і Америці і копіювалися деякими країнами. Звіт про британський соціальний захист, зроблений під керівництвом сера Уільяма Беверіджа в 1942 р. був подібним стандартом, відповідно до якого багато націй розробляли філософії і програми узаконення соціального захисту. Дещо пізніше американці серйозно зацікавились канадською політикою і програмами охорони здоров’я, а канадці застосували програми соціального захисту, апробовані в СІЛА. Такий пошук і запозичення були настільки істотними, що багато західних держав інституціоналізували об’єднання зусиль порівняльної соціальної політики в рамках урядової бюрократії. Спеціальні установи в рамках ООН об’єднали різноманітність інформації, щодо порівняльної і соціальної політики і зробили її доступною щодо використання в національному і міжнародному соціальному плануванні. Порівняльний аналіз соціальної політики також має метою пояснювати, чому певна картина політики виникає при певних суспільних умовах і які наслідки вона буде мати. Для того, щоб дати відповіді на ці запитання, було б необхідно дослідити соціальну і політичну природу політики і програм, їхній розвиток в часі, їхню операційну

19

динаміку, взаємодії з їхнім соціальним і культурним оточенням і їхні соціальні наслідки. Вивчення може починатися з розгляду окремої нації з наступним порівнянням результатів для двох чи більше націй. Тут завданням є встановити і дати розумне пояснення схожим рисам і відмінностям в політиці, але не є необхідним перевіряти гіпотезу засобами емпіричних пошуків. Прикладом цього типу порівняльного дослідження є дослідження Вендта про політику забезпечення житлом, в якому він порівнює політику і програми в Об’єднаному Королівстві, Швеції, Західній Німеччині і Сполучених Штатах після Другої Світової війни.

Наступний рівень порівняльного аналізу відбувається поза межами описового дослідження і раціональних пояснень. Його метою є аналіз тих соціальних, економічних, політичних, культурних та інших факторів, які впливають на розвиток соціальної політики. Набір емпірично розроблених пропозицій, що стосуються характерних картин і процесів в розробці політики і їхніх взаємодій з національними факторами, супроводжують розробку гіпотези. Порівняльний аналіз політики має метою перевірку таких гіпотез про однорідність чи розбіжності політики в різних державах. Для того, щоб розробити ці гіпотези, порівняльний аналітик мусить встановити рамки і також встановити попередні критерії для конструювання тих аспектів політики, які порівнюються в двох чи більше контекстах. Гіпотези, таким чином, визначені у встановлених рамках і збираються емпіричні докази.

Ціллю порівняльного аналізу соціальної політики, таким чином, є встановлення, усвідомлення і дослідження спільних рис і відмінностей соціальної політики і програм в розрізі націй. Далі він прагне знайти відповіді і забезпечити розуміння того, як і чому впроваджена національна політика дає результати і чому наслідки певної політики проявляються при певних умовах.

Однак ми мусимо відзначити деякі труднощі, що обмежують ефективне використання порівняльного методу в аналізі політики. Перша і глибоко концептуальна проблема виникає з теорії “середнього класу” і супутніх труднощах у використанні цієї теорії як бази для цілей передбачення. Порівняльний метод повинен, за необхідності, зважати на абстракції “середнього класу” в соціальній політиці. Далі, вибір рамок порівняльного аналізу перевантажений проблемами. Неможливо виділити обман оцінок в будь-яких аналітичних рамках. Сама природа питань чи проблем, представлених для аналізу, має тенденцію до віддзеркалення необ’єктивності оцінок. І, навпаки, аналітик може несвідомо впливати на інформацію і дані, що аналізуються з точки зору певного напрямку. Наприклад, при будь-якому порівняльному вивченні соціальної політики в демократичних і тоталітарних суспільствах, особисті оцінки, пов’язані з ососбистою свободою і її наслідками для самоповаги і гідності, можуть забарвлювати хід аналізу. І ще ясно, що застосування на практиці цих оцінок

20

істотно відрізняється в усіх суспільствах. Разом з тим, знаходження, відслідковування і документування адекватної інформації і даних є можливо першочерговим бар’єром. Аналітики, що підтримують порівняльний аналіз в політиці, повинні використовувати інформацію, наявну в урядових агенціях і відділах, які розробляють і зберігають інформацію про їхні власні цілі. Доступ до інформації також становить проблему, оскільки тільки в обмеженій кількості країн світу є відносно вільний доступ до інформації щодо соціальної політики і наявних програм. Надалі тривають дебати щодо використання і невірного використання такої інформації: за яких обставин вона мала би бути оприлюдненою і хто мав би мати доступ до неї, і які умови, кваліфікація і т.д., при наявності таких, мали б обмежувати доступ.

Ми обговорили різноманітні застосування соціальної політики. Існує багато аналітичних підходів на різній теоретичній основі. Наукова достовірність усіх цих аналітичних підходів лежить поза межами нашого розгляду. Деякі аналітичні підходи є кориснішими, ніж інші. Деякі з підходів базуються на об’єктивному емпіричному доведенні, тоді як інші знаходяться на рівні формування гіпотез для подальших досліджень і перевірки достовірності. Ще інші є теоретичними. Однак, відзначається, що соціальна політика стоїть перед лицем відсутності адекватної бази соціальної теорії, що є викликом і розчаруванням як для науковців, так і практиків.