Глава 7

Настоящее положение и развитие системы

Государственного социального страхования в России

Общее вопросы финансового обеспечения

Решение проблем социальной защищенности населения выступает непременной предпосылкой успехов демократических преобразований в современной России. В значительной мере экономическая защита граждан осуществляется через систему государственного социального страхования. Перспективы развития и совершенствования этой систе­мы должны учитывать как потребности населения в различных формах услуг, так и ресурсные возможности Фонда социального страхования.

При анализе бюджета Фонда социального страхования Российской Федерации автор считают важным выделить долгосрочные факторы, которые будут обусловливать размер и структуру его расходов в перспективе, а также кратковременные преходящие причи­ны, создававшие нетипичную ситуацию с исполнением доходов и расходов бюджета.

Результаты анализа позволяют сделать выводы о необходимых ко­личественных параметрах взносов для реализации задач госу­дарственного социального страхования, критически оценить систему ставок (тарифов) взносов в Фонд социального страхования, пре­дусмотренную проектом Налогового Кодекса РФ, принятым в первом чтении Государственной Думой 19 июля 1997г., обосновать другие вопросы, требующие решения.

Система государственного социального страхования прошла в своем развитии несколько этапов. В определенной мере она унасле­довала то, что сохранилось из прошлого.

Опыт социального страхования, накопленный в царской России, был весьма существенным. Хотя он не охватывал все трудящиеся на­селение, тем не менее он обладал другим преимуществом. Пенсионное страхование и страхование на случай заболеваемости, а также страхование профессиональных рисков было поставлено на коммерческую основу с привлечением таких инструментов, как актуарные расчеты, учет профессиональных особенностей и т. п.

После революционных событий все страховые коммерческие струк­туры в России были ликвидированы и на их месте были созданы госу­дарственные страховые органы, которые первое время действовали на страховых принципах, учитывая отраслевые различия в страховых рисках, в дифференцированных тарифах. Однако уже в скором времени система государственного социального страхования стала утрачивать свою хозяйственную независимость и стала действовать в русле об­щегосударственной политики. Это выразилось прежде всего в том, что во-первых, размер страховой компенсации, его уровень стали определять не реальным размером ущерба, а во многом политикой до­ходов, проводимой государством. Влияние страховых принципов постепенно стало снижаться. Социальное страхование стало элемен­том бюджетной системы и финансировалось в зависимости от общего роста и развития социалистической экономики и существовавшего уже в первые годы советской власти дефицита ресурсов. Механизм финансирования государственного страхования утратил свою самостоятельность и приобрел программный характер. Госу­дарство стало определять уровень тарифа взносов на социальное страхование, который постепенно из дифференцированного превра­тился в единый. Тем самым стала утрачиваться непосредственная связь между потребностями в реальной социальной помощи и выплата­ми по государственному социальному страхованию.

Государственное социальное страхование, в том виде, в котором оно сегодня существует, представляет собой систему мобилизации финансовых ресурсов, обеспечивающих конституционные права и га­рантии граждан России в получении социальной помощи в определен­ных законом условиях. Усиление коммерческих принципов в функцио­нировании государственного социального страхования наталкивается на препятствия, среди которых важнейшим является бюджетный дефи­цит. Несмотря на то, что формально система государственного соци­ального страхования функционирует автономно, тем не менее ее свя­зи с бюджетом очевидны.

Во-первых, взносы в Фонд социального страхования носят обязательный характер и тем самым объективно соотносятся и взаимодействуют с налоговой системой. Их изменение неизбежно сопровождается оценкой всей системы обязательных плате­жей, независимо от того, относятся они к специфическим социальным налогам или нет. Всякое решение об изменении уровня тарифных ста­вок принимается при учете совокупного уровня налогового давления (пресса) на налогоплательщиков.

Во-вторых, будучи обязательными, взносы в Фонд социального страхования включаются в себестоимость производимой продукции и услуг. На их величину уменьшается налогооблагаемая база. Тем самым изменение тарифных ставок взносов в Фонд социального страхования оказывает прямое воздействие на ве­личину налоговых платежей.

В-третьих, законодательные изменения в размере и условиях предоставления денежных выплат и оказания социальных льгот и услуг неизбежно ведут к дополнительным расходам бюджета. Достаточно сослаться на увеличение расходов государства по финансированию организаций и учреждений бюджетной сферы. Кроме того, бюджет возмещает обязательные взносы во внебюджетные соци­альные фонды за отдельные социальные группы населения (военнослу­жащие срочной службы, неработающие пенсионеры и т. п. ).

Если принять во внимание, что все без исключения внебюджетные социальные фонды, объявленные в соответствующих законах самостоя­тельными структурами, вместе с тем лишены права по своему усмот­рению с учетом складывающейся ситуации изменять условия формиро­вания своей ресурсной базы и прежде всего пересматривать ставки страховых взносов, то становится очевидным программный характер их деятельности.

В нынешних условиях внедрение в практику деятельности внебюд­жетных Фондов, в том числе, в практику деятельности фонда социального страхования, страховых принципов затрудняется. Вместе с тем перспектива развития и финансирования социальной помощи насе­лению на важнейших участках социальной сферы, к которым относятся различные виды и формы социального страхования, должна сохранить­ся за внебюджетными фондами.

Существующая функциональная структура социальных внебюджетных фондов носит укрупненный характер. Четыре внебюджетных фонда ох­ватывают важнейшие сектора и направления в деятельности социаль­ного обслуживания и социальной сферы. Современная организация де­ятельности и финансирования, с нашей точки зрения, соответствует существующему относительно низкому уровню развития социальной сферы, ограниченного возможностями современной российской эконо­мики. Мировой опыт показывает, что, увеличивая расходы на соци­альное развитие, многие страны идут по пути детализации и специализации социального развития. В этой связи именно в свете накоп­ленного международного опыта представляются недальновидными по­пытки укрупнения социальных внебюджетных фондов. И хотя сегодня возможности ресурсного обеспечения государственного социального страхования ограничены, как правило, не по вине собственно Фонда, в интересах перспектив­ного развития следует сохранить самостоятельное существование этого Фонда, прежде всего, учитывая ряд затрат, специфических и далеких от услуг медицинского страхования.

Разделение функции оплаты временной нетрудоспособности и оп­латы медицинской помощи сложилось в России давно и во многом оп­равдывает себя до сего времени. Это связано с тем, что был найден удачный механизм (оплата на производстве и за счет производства), тем самым найден и применен механизм прямой связи оплаты труда и одного из важнейших элементов социальной помощи трудящимся. Стро­го говоря, расходы на компенсацию потери заработка в период вре­менной нетрудоспособности прямого отношения к расходам на меди­цинское обслуживание трудящихся не имеют. Действующий механизм оплаты временной нетрудоспособности по болезни, беременности и родам удачно сочетает общегосударственные интересы с интересами людей. И с точки зрения формирования ресурсов, и информационно, и с точки зрения трудоемкости оформления, и наконец, с точки зрения учета персональных качеств получателя пособия, выбранный финансо­вый источник (средства предприятия) представляется в нынешних условиях оптимальным.

Несомненно, что передача функций выплаты пособия по временной нетрудоспособности учреждениям Фонда обязательного медицинского страхования создаст значительные трудности. Средства, на которые рассчитывают авторы предложения о слиянии фондов, будут использо­ваться социально неэффективно. Если это предложение направлено на повышение эффективности медицинского обслуживания, то оно неиз­бежно приведет к росту выплат. Ибо нет ни малейших оснований для того, чтобы считать сложившуюся ситуацию с охраной здоровья в России удовлетворительной.

При рациональном построении работы Фонд обязательного меди­цинского страхования может в случае объединения проиграть, так как расходы на оплату медицинских услуг можно сокращать, а выпла­ты по временной нетрудоспособности юридически оформлены и непод­вижны. С нашей точки зрения, наиболее вероятным представляется желание "объединителей" использовать средства Фонда социального страхования на сугубо медицинские нужды. Если это так, то явно не рационально ли укреплять одно звено социальной сферы за счет дру­гого.

В качестве одного из доводов в пользу слияния фондов социаль­ного страхования и обязательного медицинского страхования приво­дится практика выполнения первым несвойственных ему функций. Но за то, что Фонд социального страхования безропотно принимает к исполнению задания Правительства Российской Федерации об оплате разного рода чрезвычайных или неотложных мероприятий, его - фонд - надо благодарить, а не критиковать. Благодаря его существованию государство может быть временно освобождено от непредвиденных и заранее не предусмотренных расходов. Это особенно важно учитывать в условиях острого бюджетного дефицита, который все еще существу­ет в экономике Российской Федерации. Переложить подобного рода расходы на Фонд обязательного медицинского страхования будет во много раз труднее. Функцию Фонда социального страхования, как специфического резерва разумнее сохранить.

Относительно снижения тарифной ставки взносов на социальное страхование. Это предложение рестрикционное по своему характеру. Очевидно, что уложиться по полной программе при ставке 3,5% не­возможно. Как показывают расчеты, такой уровень уже сегодня не­достаточен для выплаты одного пособия - пособия по оплате боль­ничных листов. А о других направлениях и говорить нельзя. Ясно и другое, что всякого рода экзотические предложения о прекращении оплаты больничных листов за первые три дня болезни и т.п. не по­лучат поддержки в Государственной Думе и Федеральном Собрании. Средства Фонда социального страхования - это почти на 3/4 деньги, принадлежащие предприятиям. Отнять или снизить их равносильны по­вышению налоговой нагрузки. Во-первых, при снижении тарифной ставки взносов в Фонд социально страхования абсолютно уменьшатся средства, остающиеся на предприятиях, в организациях и учреждени­ях-плательщиках и, во-вторых, в результате понижения тарифной ставки снизится себестоимость производимой продукции и услуг и увеличится налогооблагаемая база прибыли предприятия.

Наконец, относительно введения социального налога, объединяю­щего взносы в Фонд социального страхования, занятости и медицинс­кого социального страхования. Даже, если юридически утвержденная ставка будет ниже ныне действующей, вероятнее всего, предприятия будут расходовать средства на направления по линии социального страхования полной мерой. В результатах в рамках социального на­лога реальная ставка взносов в Фонд социального страхования ока­жется прежней, а ставки в Фонд занятости и Фонд обязательного ме­дицинского страхования снизятся.

Приведенные выше соображения почти полностью подтверждаются анализом факторов, оказывающих влияние на исполнение бюджета Фон­да социального страхования.