Новая аксиоматика социальных реформ

На постановочном, теоретическом уровне те же проблемы пытаются решить экономисты Р. Гринберг и А. Рубинштейн⁶². Они предлагают новую аксиоматику рыночных отношений, позволяющую решить: является ли финансирование социальных расходов социальной уступкой или это естественное требование рынка? Не мешает ли социальная ориентация собственно экономическому росту? И вообще, так ли необходимы обществу социальные реформы, особенно в переходный период?

Не смотря на парадоксальность постановки такого вопроса и вроде бы очевидность ответа, тем не менее, смысл в его постановке имеется. Во всяком случае некоторые авторы приходят к выводу, что стабильность, т.е. неизменность содержания структуры социальной политики является в определенной степени гарантом успешного развития рыночной экономики. С этим можно было бы согласиться, Но изменения в экономических отношениях самым непосредственным образом сказывается на политических отношений, а те в свою очередь оказывают влияние на характер социальной политики. Все в мире взаимосвязано и не всегда так как нам бы хотелось.

Здесь опять-таки встает вопрос о роли государства, степени его вмешательства в рыночные процессы. Авторы исходят из того положения, что мировая практика рыночных отношений уже пришла к тому, что помимо саморегулирующихся процессов необходим и дополнительный процесс регулирования. В терминах рыночной теории это выглядит так. Принцип "невидимой руки" действует в каждой из "плоскостей Смита", но поскольку существуют параллельные экономические миры (авторы определяют это как "постулат Кейнса"), то синтез саморегуляций в каждом из этих миров ("плоскостей Смита") и особенности переходов между ними создают новый механизм достижения общего равновесия. Выше уже говорилось о том, что в западных странах в последнее десятилетие распространилось критическое отношение к государственному вмешательству в социально-экономические процессы (впрочем, здесь трудно отделить критику самого явления от собственно результатов, т.е. несовершенства методов). Учитывая эти упреки и их природу, исследователи однако не согласны и с рыночным романтизмом новой волны (идеализация "смитсианства"), что характерно, например, для чикагской школы рыночной экономической теории (либеральная экономика Ф. Хайека и других).

Р. Гринберг и А. Рубинштейн настаивают на констатации такого явления как социализация самих субъектов рынка, наличие у них неэкономических целей и собственно социальных мотиваций. Они утверждают: "...В любом обществе генетически существуют силы, направленные на его самосохранение, на обеспечение стабильности его структуры и отдельных элементов"⁶³. Это явление исследователи определяют как социальный иммунитет. В частности, он проявляется в стремлении устранить напряжение в обществе, вызываемое появлением маргинальных элементов. Снятие напряжения должно идти по двумя линиям: поддержка маргиналов и профилактика социального иммунитета. Последнее включает такие направления, как стимулирование формирования среднего класса, развитие благоприятной культурной и экологически благополучной среды, просветительская и здравоохранительная деятельность.

Экономически это выражается в принципе двойственной полезности товаров и услуг. Это означает, что социальная полезность производимых в государстве товаров и благ не сводится к простой сумме индивидуальных потребностей, а они полезны и для конкретной социальной группы, и для общества в целом. Такой и должна быть большая часть производимого. Более того, авторы допускают существование деятельности, которая приносит исключительно социальную (а не индивидуальную) или преимущественно социальную пользу. И вот здесь встает вопрос о целесообразности и ее пределах: "...Особенностью социальной полезности любого блага является специфичность соотношения между его общей и предельной полезностью... При увеличении выпуска данного блага до определенного уровня его социальная полезность остается неизменной, затем возникает пороговый эффект, когда потребление блага маргинальной группой достигает установленного социального стандарта. Это кажется достаточным, чтобы вывести понятие предельной социальной полезности..."⁶⁴.

Ситуация усложнена тем, что экономический сектор, производящий блага с преимущественной социальной полезностью, страдает комплексом неполноценности: цены на факторы производства растут, как правило, быстрее, чем цены на конечный продукт. Поэтому и необходим здесь "государственный интервенционизм" - общественная поддержка производства и потребления такого рода благ. Государство выступает в этой сфере как полноправный участник, субъект рыночных отношений (в отличие от концепции государства - тушителя пожаров и ликвидатора "провалов"). Индивидуальную ценность этих благ (услуг, товаров) оплачивает сам потребитель, общественную их ценность компенсирует государство.

Рассмотрим эти положения применительно к системе социального страхования. Вне всякого сомнения эта система появилась при государственной поддержке и как проявление "социального иммунитета". Практически изначальна и его рыночная природа (учет рисков, ранжирование их приоритетности, долевое участие субъектов и проч.). Вполне можно согласиться и с предложенной формулой определения "предельной полезности". Действительно, в идеале, скажем компенсация потери трудоспособности и затрат на лечение должна производиться не в ограниченные сроки, а до того момента, как маргинал возвратится в строй, или же пожизненно в случае инвалидности.

Немаловажно и такое обстоятельство: средства социального страхования являются благом, производимым на предприятиях и в иного рода организациях, имеющих коммерческое значение. Если следовать схеме, предложенной В. Гринбергом и А. Рубинштейном, то действительно индивидуальная полезность этих благ оплачивается самими работниками, их трудом. Однако оплачивает ли государство их социальную полезность? И должно ли оно это делать?

В отечественной истории было разное. Государство могло дотировать (в случае необходимости) соцстраховский бюджет в пору формирования самой системы. В советское время оно практиковало и изъятие в бюджет годовых излишков и одновременно устанавливало и регламентировало долевое участие в содержании объектов материальной базы соцстраха хозяйствующих организаций, профсоюзов (из соцстраховского бюджета обеспечивалась 1/4 часть финансирования детских оздоровительных лагерей и 1/2 санаторно-профилактических учреждений).

В годы военного коммунизма соцстраховские средства стали частью госбюджета и использовались в соответствии с требованиями времени, как их понимала государственная власть. В известной мере схожая тенденция проявляется и ныне. В этом смысле подтверждается тезис, что государство выступает как самостоятельный полноправный участник рыночной экономики со своим интересом.

В наши дни специалисты, определяющие финансово-правовую природу социального страхования (в сравнении со страхованием вообще), отмечают следующее: "Большая часть договоров страхования заключается на основе свободного волеизъявления сторон... Однако в известных случаях, когда компенсация ущерба и участие в этом страховой организации представляет общественный интерес и необходимость, степень свободы сторон договора страхования существенно ограничивается"; "социальная значимость проводимых видов социального страхования предполагает также, что реализация права потерпевших на получение выплаты из фонда не должна зависеть от платежеспособности субъекта, который проводит страхование. Достаточность средств для осуществления выплат зависит от размера страхового взноса и сбалансированности между поступлениями и выплатами, однако государство несет обязанности по пополнению средств страхового фонда в случае недостатка средств. Поэтому средства фондов социального страхования и являются государственными..."⁶⁵. Исследователь отмечает, что в эпоху государственного монополизма возникло (и до сих пор бытует) убеждение, что обязательное страхование возникает в силу закона, а не договора. Однако даже при максимальной правовой доминанте государства страховые правоотношения являются результатом договора между страховой организацией (страховщиком) и страхователем. Поэтому, например, государство (как страховщик) могло брать пени за задержку страховых взносов с предприятия (организации), являвшегося страхователем.

В нынешней ситуации исследователи проблемы констатируют: "Правительственные структуры по закону не ответственны за уровень материального обеспечения застрахованных (в случае наступления их временной или постоянной нетрудоспособности) и за эффективность использования страховых средств внебюджетных фондов. Очевидно поэтому они заинтересованы в сохранении существующего положения и замораживании реформы обязательного страхования"⁶⁶.

Проявилась и другая тенденция - сокращение средств на развитие (а по сути и на поддержание) социальной сферы. Поскольку общая сумма средств, выделяемых на эти нужды, не утверждается парламентом, то она на 80% зависит от того, какая финансовая ситуация складывается в конкретном регионе. Такая политика отразилась на социальной инфраструктуре приватизируемых предприятий. Регионам предложили принять социальные субъекты в собственность. В случае нехватки средств на их содержание предложено договориться с предприятиями о совместном финансировании этих объектов. Но предприятия не спешили вступать в договор о финансировании того, что им уже не принадлежит. В результате социальная инфраструктура пошла "с молотка" и в большинстве своем была перепрофилирована.

В заявлении Правительства и Центробанка РФ "О среднесрочной стратегии и экономической политике на 1996 г." в пункте 53 было высказано предложение о прекращении выплат из бюджета Фонда социального страхования на санаторно-курортное лечение. Аналогичные предложения вошли в подготовленный группой, созданной при правительстве, проект реформы социального страхования.

Речь по сути идет о сокращении возможных расходов по фонду соцстраха (но не о снижении страховых тарифов). Однако перечень расходных статей социального страхования имеет принципиальное значение. В последние годы в специальной литературе проскальзывали упреки в адрес морально устаревшей системы льготных путевок как своего рода "принудительного туризма", когда государство (профсоюзы?) поддерживало, тем самым объекты, в которых было заинтересовано. Если и принять частичную справедливость таких утверждений, то они в принципе не дискредитируют саму расходную статью.

Сеть санаторно-курортных учреждений, профилакториев и т.п. не является фактом социальной политики исключительно советского периода. В терминах новейшей рыночной экономической теории, предложенных В. Гринбергом и А. Рубинштейном, это как раз часть "профилактики социального иммунитета". Мы, разумеется, не говорим о реальном нынешнем состоянии лечебно-оздоровительных объектов, относившихся к системе социального страхования. Их уровень никогда не был высоким, а в последнее десятилетие вся система такого рода объектов характеризуется перманентным кризисом. Но здесь можно выделить два принципиальных момента, позволяющих лучше понять природу социального страхования. Во-первых, в какой степени социальное страхование подразумевает создание собственной материальной базы, развитой инфраструктуры. Во-вторых, как оно вообще соотносится с системой здравоохранения и медицинского обслуживания.