4. Парламентський контроль за дiяльнiстю органiв виконавчої влади

Взаємовiдносини органiв законодавчої та виконавчої влади виявля-ться i у формах контролю перших за другими. Визначена в конституцiях онтрольна компетенцiя реалiзується самими парламентами i їхнiми деяки-ми внутрiшнiми структурами. До того ж вiдповiдна дiяльнiсть парламентiв га їхнiх структур набуває рiзноманiтних форм. Останнi, в свою чергу, зале-жать вiд прийнятої в тiй чи iншiй країнi форми державного правлiння.

Головною формою парламентського контролю нерiдко називають постановку питання у представницькому органi про довiру уряду. Однак їакi дiї мають контрольний характер у випадку, якщо перед голосуван-ням у парламентi про довiру уряд звiтує. А це буває далеко не завжди. результатом постановки питання про довiру уряду може бути, як зазна-iалося, його вiдставка. Тому в такому випадку слiд говорити не про пар-яаментський контроль за урядом, а взагалi про вiдповiдальнiсть уряду та [ро її механiзм (див. попереднiй параграф).

Найпоширенiшою формою такого контролю в країнах з парламентар-iими i змiшаною республiканською формами правлiння є запитання депу-татiв, зверненi до глави уряду або окремих мiнiстрiв. Запитання можуть бу-|ти як уснi, так i письмовi. Для оголошення усних запитань у парламентах иввичайно встановлюється спецiальний час. У Великобританiї вiдповiднi про-i-педури вiдбуваються у так звану годину запитань: усним запитанням i ювiдям на них вiдведено годину на початку щоденних засiдань палати

205

громад, крiм тих, що вiдбуваються у п'ятницю. В Австрiї та ФРН кожне засiдання нижнiх палат починається з години, коли члени уряду вiдповiда-ють на уснi запитання депутатiв. В iталiї для цього вiдведено щодня по со-рок хвилин у нижнiй палатi парламенту i один день засiдань щотижня у верхнiй палатi. Процедура усних запитань деталiзується в регламентах палат i передбачає порядок виступiв опонентiв, черговiсть тих, хто запитує, i тих, хто вiдповiдає, тощо.

Щодо письмових запитань, то порядок їх подання i пiдготовки вiд-повiдей на них е складнiшим. Насамперед для вiдповiдi на письмовi запитан-ня члени уряду завжди мають певний час. Наприклад, у Бельгiї, Францiї та Фiнляндiї вiдповiдi на письмовi запитання належить давати не пiзнiше, нiж через тридцять днiв. У Францiї на такi запитання обов'язково даються пись-мовi вiдповiдi, а для вiдповiдi на складнi запитання строк подвоюється. У Фiнляндiї форму вiдповiдей - письмову чи усну - члени уряду обирають самi. В iталiї вiдповiдi на письмовi запитання дають не пiзнiше двох тижнiв, а якщо депутат вимагає саме письмової вiдповiдi, то цей строк збiльшується до двадцяти днiв. У Японiї для вiдповiдi на запитання надається тиждень. Уснi запитання тут можливi лише за згодою палати i в термiнових випадках. У цiлому рядi країн взагалi припускається подання термiнових письмових запитань, що скорочує час, встановлений для вiдповiдей.

Проте реальне значення такої форми контролю, як запитання, не слiд переоцiнювати. У бiльшостi випадкiв все зводиться до критики уря-дової полiтики в цiлому або її окремих напрямiв чи певних заходiв, i вiдповiдна процедура аж нiяк не впливає на подальшу долю самого уря-ду. Депутатськi запитання є засобом отримання необхiдної iнформацiї. Вони не тягнуть за собою будь-яких санкцiй, якi застосовувалися б до уряду та його окремих членiв. Але, як свiдчить практика, запитання вiдiграють певну роль у полiтичному життi. Нерiдко вiд умiння в гострiй ситуацiї правильно i вдало вiдповiсти на запитання залежить подальша кар'єра конкретного мiнiстра.

Бiльш ефективним засобом впливу парламенту на уряд є iнтерпе-ляцiя i наближенi до неї процедури. Якщо запитання i вiдповiдi на них ма-ють iнформативний характер, то iнтерпеляцiя фактично спричиняє звiт одного з членiв уряду. За своєю суттю iнтерпеляцiя - це сформульована одним або групою депутатiв i подана в письмовiй формi вимога до окремо-го мiнiстра чи глави уряду дати пояснення з приводу конкретних дiй або з питань загальної полiтики.

На вiдмiну вiд звичайних депутатських запитань, якi можуть бути поставленi в процесi роботи обох палат, iнтерпеляцiї, за деякими винят-ками, вносяться тiльки в нижнi палати, перед якими уряди несуть

206

полiтичну вiдповiдальнiсть. За процедурою iнтерпеляцiї завжди прово-диться обговорення питання, яке є її предметом. Пiсля цього вiдбувається голосування, i приймається резолюцiя. Наслiдком iнтерпеляцiї може бу-ти застосування санкцiй до уряду: за її результатами нерiдко в парла-ментi ставиться питання про недовiру уряду. У Францiї, де процедура iнтерпеляцiї була запроваджена ще в кiнцi XVIII ст., вона практично ото-тожнюється з порядком внесення i розгляду резолюцiї осуду уряду.

Змiст процедури iнтерпеляцiї в рiзних країнах має свої вiдмiнностi. При цьому звичайно встановлюються рiзного роду застереження, щоб зменшити можливiсть використання цiєї процедури для дестабiлiзацiї парламентської та урядової дiяльностi.

Так, у Францiї iнтерпеляцiя має бути пiдтримана 1/10 складу нацiональних зборiв. Глава уряду чи мiнiстр повиннi дати вiдповiдь не ' пiзнiше п'ятнадцяти днiв з моменту її внесення. Якщо ж авторами iнтер-! пеляцiї є менша кiлькiсть депутатiв, у палатi проводиться обговорення i ї приймається рiшення щодо доцiльностi започаткування вiдповiдної про-цедури. Член уряду, до якого звернена iнтерпеляцiя, може повiдомити i про свою неспроможнiсть дати на неї вiдповiдь. Його вiдмова має бути i вмотивованою i пiдлягає розгляду на сесiйному засiданнi. Палата може [ прийняти рiшення про пiдготовку попереднього висновку за змiстом i iнтерпеляцiї однiєю з її постiйних комiсiй. Але в будь-якому випадку не припускається перенесення розгляду iнтерпеляцiї на наступну сесiю.

У Швецiї парламент своїм рiшенням визначає особу, якiй передається iнтерпеляцiя для пiдготовки вiдповiдi у чотиритижневий строк. Припус-кається можливiсть обмеження реалiзацiї депутатами свого права на iнтер-пеляцiю. Зокрема, остання iнтерпеляцiя може бути внесена не пiзнiше кiнця квiтня, тобто за мiсяць-пiвтора до закiнчення парламентської сесiї. Якщо голова парламенту не вважає за потрiбне обговорювати iнтерпеляцiю, вiн може запропонувати представницькому органу вiдхилити ЇЇ. В свою чер-гу, член уряду, до якого звернена iнтерпеляцiя, може, давши пояснення, за-тримати свою вiдповiдь на невизначений час. В такому випадку iнтерпе-ляцiя втрачає, по сутi, своє значення. iнтерпеляцiя анулюється, якщо на неї не було дано вiдповiдi на тiй самiй сесiї, на яку її внесено.

В iталiї в нижнiй палатi парламенту вiдповiдь на iнтерпеляцiю має бути дана пiсля закiнчення двотижневого строку з правом уряду на такий самий додатковий строк. За згодою авторiв iнтерпеляцiї вiдповiдь може бути перенесена ще на пiзнiший строк. У сенатi дату вiдповiдi на iнтер-пеляцiю встановлює голова палати, а у випадку незгоди з нею авторiв iнтерпеляцiї - сама палата. Уряд може вiдмовитися вiдповiдати, вмоти-вувавши причину такої вiдмови.

207

Подiбнi процедури передбаченi основними законами Литви, Словаччи-ни, Словенiї та iнших держав. Процедура iнтерпеляцiї прийнята i в Швей-царiї, хоча там не iснує iнституту полiтичної вiдповiдальностi уряду перед представницьким органом. iнтерпеляцiя вноситься в нижню палату вiд iменi одинадцяти депутатiв, а у верхню - чотирьох. Голови палат самi вирiшують її долю, голосування з цього приводу не проводиться. У випадку, коли прий-мається рiшення реалiзувати iнтерпеляцiю, вiд iменi палати формулюється доручення уряду негайно або на найближчому засiданнi палати дати на неї усну вiдповiдь. Звичайно члени парламенту використовують цю процедуру з метою зробити публiчною критику уряду або окремих мiнiстрiв.

У рядi країн вiдповiднi процедури офiцiйно визначаються як запит. У Болгарiї окремi депутати парламенту можуть звертатися iз запитами до уряду в цiлому або до окремих мiнiстрiв. На пропозицiю 1/5 складу пар-ламенту за змiстом запитiв проводяться обговорення i приймаються спецiальнi рiшення. В Австрiї запит вноситься в нижню палату парламен-ту вiд iменi п'яти депутатiв. Уряд.повинен дати вiдповiдь на нього в уснiй або письмовiй формi протягом двох мiсяцiв. Якщо уряд не може повiдо-мити необхiдну iнформацiю, то вiн зобов'язаний обгрунтувати це у своїй вiдповiдi на запит. У ФРН, де запит вноситься вiд iменi ЗО депутатiв, да-та вiдповiдi на нього погоджується з самим урядом. За умов, коли уряд вiдмовляється вiдповiдати або ухиляється вiд вiдповiдi протягом 15 днiв, питання про дату обговорення запиту вирiшує палата.

Парламентська практика Великобританiї та iнших англомовних країн не знає процедури iнтерпеляцiї. Своєрiдним її замiнником тут є так звана пропозицiя. За формою пропозицiя - це проект резолюцiї, в якiй визначається позицiя нижньої палати з певного питання. Пропозицiя обiрунтовується i ставиться на голосування в палатi. Вона створює мож-ливостi для критики уряду. Саме тому пропозицiї звичайно пропонуються опозицiєю. Одним з варiантiв пропозицiї може бути проект резолюцiї, що має на метi висловити недовiру уряду. Частiше у пропозицiях, пропонова-них опозицiєю, формулюється оцiнка конкретної ситуацiї. Уряд, користу-ючись пiдтримкою парламентської бiльшостi, завжди може вiдхилити подiбнi пропозицiї або внести до них потрiбнi йому змiни. Бiльше того, вiн сам використовує процедуру пропозицiї для обговорення в палатi важли-вих питань i формального схвалення свого курсу.

Ще однiєю формою контролю з боку представницького органу за дiяльнiстю уряду є робота так званого омбудсмана - спецiальної посадо-вої особи, до компетенцiї якої входить розгляд скарг громадян на дiяльнiсть органiв влади i посадових осiб. Водночас омбудсман звичайно має право з власної iнiцiативи здiйснювати перевiрку законностi актiв уп-

208

грами-заяви складається в основному з пропозицiй щодо оподаткування. В нiй також подається огляд загального стану нацiональної економiки. Пропо-зицiї уряду щодо податкiв реалiзуються у спецiальному законопроектi про фiнанси. Водночас приймається закон про асигнування, в якому встановлю-ються витрати кожного з мiнiстерств i вiдомств. Розгляду в парламентi зако-нопроектiв про фiнанси та асигнування передує схвалення палатою громад резолюцiй, що санкцiонують державнi прибутки i видатки.

Близькими до викладених є принципи процедури прийняття бюдже-ту в конгресi США. Президент звертається з посланням про бюджет до кон-| гресу, воно обговорюється в палатах. За результатами цього обговорення конгрес схвалює спецiальну резолюцiю. Остання є пiдставою для прийнят-тя так званих фiнансових бiллiв, зокрема законiв про державнi прибутки й асигнування. На подiбних засадах здiйснюється бюджетна процедура в пар-ламентi Японiї.

Не сприймається як закон бюджетний акт в iсландiї, Норвегiї, ; Фiнляндiї та Швейцарiї. Тут бюджету надається форма спецiального уря-дового акта, що потребує затвердження в парламентi. Але принципово ; важливим є те, що бюджет завжди розглядається i затверджується у пред-i ставницькому органi. Готує ж проект бюджету в усiх випадках уряд.

Процедура прийняття державного бюджету парламентом має свої особливостi практично в кожнiй країнi. Проте щодо характеристики цiєї процедури можна зробити певнi узагальнення. Зокрема, в парламентах з нерiвноправними палатами проект бюджету звичайно вноситься в нижню палату. Верхнi палати нерiдко значно обмеженi у правi його розгляду або взагалi такого права не мають. Так, у Великобританiї фiнансовi законо-проекти передаються в палату лордiв тiльки пiсля того, як їх прийняла палата громад. Але вони можуть бути пiдписанi главою держави через мiсяць пiсля їх одержання палатою лордiв i набувають чинностi незалеж-но вiд того, схвалила їх верхня палата чи нi. В Австрiї, Словенiї i Чехiї верхня палата не має права заперечувати бюджет, прийнятий нижньою палатою парламенту. В Японiї за умов, коли узгоджувальна комiсiя не може досягти компромiсу або коли палата радникiв не винесла свого рiшення протягом ЗО днiв пiсля одержання нею проекту бюджету, рiшен-ня палати представникiв стає рiшенням самого парламенту.

По-iншому визначенi взаємовiдносини палат в процесi прийняття бюджету в країнах, де палати парламентiв є рiвноправними. У США фiнансовi законопроекти спершу передаються на розгляд палатi представ-никiв, але сенат має право вносити до них поправки. У будь-якому випад-ку цi законопроекти вважаються прийнятими лише пiсля затвердження їх обома палатами. В Австралiї палата представникiв також розглядає

177

фiнансовi законопроекти першою. Сенат може їх вiдхилити, однак вiн об-межений у правi вносити до них поправки. У Бельгiї, iталiї та Швейцарiї обидвi палати парламенту надiленi рiвними правами у вирiшеннi бюджет-но-фiнансових питань. У перших двох з названих країн ця рiвноправнiсть пiдкреслюється тим, що кожна з палат розглядає рiвно половину бюджет-них пропозицiй. На наступний рiк та половина, яку розглядала одна па-лата, стає предметом обговорення i прийняття в iншiй, i навпаки.

Що ж стосується прав окремих депутатiв у прийняттi бюджету, то в бiльшостi розвинутих країн вони у вiдповiднiй ситуацiї надiленi тими самими можливостями, що й у звичайному законодавчому процесi. Пар-ламентарiї можуть вносити поправки до бюджету i навiть пропонувати новi статтi державних витрат.

В англомовних країнах (крiм США) депутат може лише внести про-позицiю про скорочення або скасування того чи iншого податку або збо-ру, але вiн не вправi пропонувати новi податки або збiльшення ставок вже iснуючих податкiв понад визначенi у вiдповiднiй заявi мiнiстра фiнансiв. Водночас сам представницький орган не вправi змiнити запропонованi урядом статтi асигнувань або збiльшити суму державних витрат. Вiн мо-же лише вiдмовити у встановленнi будь-якого асигнування або зменшити конкретну суму витрат.

Практично в усiх країнах у структурi парламентiв створено одну або кiлька постiйних комiсiй (комiтетiв) з бюджетно-фiнансових питань. В них здiйснюється вiдповiдна стадiя проходження бюджету в парла-ментi. Членство в цих комiсiях звичайно вважається найбiльш престиж-ним для депутатiв. iнодi до повноважень спецiально утворюваних комiсiй вiдносять контроль за сферою бюджетно-фiнансової дiяльностi уряду.

Роздiл VIII

УРЯД

178

ﾧ 1. Органи виконавчої влади. Уряди, їх формування

Закономiрнiстю суспiльно-полi-тичного i державно-правового розвит-ку країн свiту є концентрацiя найго-ловнiших повноважень в органiв ви-конавчої влади. Це явище є загально-визнаним, i бiльшiсть учених трактує його як об'єктивний результат ево-люцiї сучасної державностi. iнодi навiть пропонує вiдмовитись вiд само-го термiна <виконавча влада> як та-кого, що не вiдображає реальний змiст дiяльностi вiдповiдних органiв, i вважає за доцiльне характеризувати цi органи як управляючi, що здiйсню-ють загальне керiвництво державни-ми справами. Посилання на змiну функцiй органiв виконавчої влади є вихiдним i для рiзноманiтних концеп-цiй технократичного характеру, авто-ри яких розглядають цi органи як су-то технiчне знаряддя суспiльного або державного управлiння.

Виконавча влада - це су-купнiсть державних органiв i установ, якi здiйснюють владно-полiтичнi i владно-адмiнiстративнi функцiї. Це своєрiдна система, в якiй кiлькiсно домiнують органи i установи, що дiють у сферi вузько визначеного дер-жавного управлiння. Для їх позначен-ня нерiдко використовують термiн <адмiнiстративний апарат>, або <апа-рат державного управлiння>. Вiд-повiднi органи й установи займаються адмiнiстративною (управлiнською) дi-яльнiстю, однак за своєю природою

179

вони не є такими, що здiйснюють полiтичнi (урядовi) функцiї. Водночас треба пiдкреслити, що адмiнiстративний апарат нерiдко розглядається як складова частина уряду. У будь-якому випадку мiж ними iснує тiсний взаємозв'язок, вони являють собою органiчну єднiсть.

Своєрiдною верхiвкою системи виконавчої влади є уряд - звичай-но один з вищих органiв держави, компетенцiя якого лише умовно може бути зведена до виконання законiв, здiйснення завдань у сферi уп-равлiння. Уряду належить виконавча полiтична влада, яка за своєю сут-тю є чи не найважливiшою владою в державi.

У президентських республiках систему виконавчої влади очолює президент, який сприймається як її уособлення i безпосереднiй носiй цiєї влади. У США взагалi не виокремлюють поняття уряду, а використову-ють для вiдповiдних цiлей термiни <виконавча влада> або <президент-ська адмiнiстрацiя>.

У країнах з парламентарними формами правлiння, а також у ба-гатьох республiках iз змiшаною формою правлiння глава держави не вхо-дить до системи виконавчої влади. Природа його повноважень зумовлена саме статусом глави держави. З iншого боку, компетенцiя такого глави держави включає i певнi повноваження у сферi виконавчої влади, хоча бiльшiсть з них вiн може реалiзувати тiльки через уряд або з його санкцiї.

В окремих країнах iз змiшаною формою правлiння, зокрема у Францiї i Росiї, положення глави держави щодо системи виконавчої вла-ди має значнi особливостi. Взаємовiдносини президента, уряду i його гла-ви в цих країнах прийнято визначати як дуалiзм виконавчої влади.

Конституцiї i законодавство визначають рiзноманiтнi назви урядiв - власне уряд, кабiнет, кабiнет мiнiстрiв, рада мiнiстрiв, державна рада то-що. У подальшому для позначення вiдповiдного колегiального органу як загального явища користуватимемося термiном <уряд>. Органiзацiя уряду характеризується суттєвими вiдмiнностями, зумовленими нацiональними особливостями державно-правового розвитку окремих країн.

Характерною рисою органiзацiї виконавчої полiтичної влади в Данiї, iсландiї i Норвегiї є наявнiсть поряд з урядами так званих держав-них рад. Цi ради є спецiальними урядовими колегiями, якi працюють з участю глави держави i пiд його формальним головуванням. Вони висту-пають здебiльшого як урочиста форма iснування самого уряду.

Аналiзуючи природу органiв виконавчої влади i насамперед уряду, слiд звернути увагу на питання їх формування. У розвинутих країнах за-лежно вiд форми правлiння уряди створюються по-рiзному.

У країнах iз змiшаною республiканською формою, а також з парла-ментарними формами правлiння застосовується так званий парламентський

180

i спосiб утворення уряду. Суть його полягає в тому, що представницький ор-I тан безпосередньо здiйснює тi чи iншi вiдповiднi процедури. У такiй країнi, i як Швейцарiя, цей спосiб формування уряду набув зовнi майже абсолютної i форми. Члени уряду (союзної ради) обираються на строк повноважень ниж-| ньої палати парламенту на спiльному засiданнi обох палат. Склад уряду по-I новлюється повнiстю пiсля закiнчення строку легiслатури нижньої палати. Усi вакансiї, що вiдкриваються у складi уряду протягом вiдповiдних чо-тирьох рокiв, замiщуються парламентом лише на той строк, який залишив-ся до кiнця повноважень даного уряду. Характерно, що вiд одного i того ж кантону може бути обраний лише один член уряду.

i За деякими винятками конституцiї iгнорують необхiднiсть уточ-' нення питання про правосуб'єктнiсть при формуваннi уряду i, зокрема, | призначеннi його глави. До виняткiв слiд вiднести Конституцiю Грецiї, де у ст. 37 сказано, що <прем'єр-мiнiстром призначається керiвник партiї, яка має абсолютну бiльшiсть мiсць у палатi депутатiв>. Близьке за змiстом положення мiстить Конституцiя Болгарiї: <Президент пiсля кон-сультацiй з парламентськими групами пропонує сформувати уряд канди-дату, якого рекомендувала найбiльша за чисельнiстю парламентська гру-па> (ст. 99). Подiбнi положення можна знайти в конституцiях Македонiї, Молдови, Португалiї, Румунiї, Словенiї та Югославiї. Фактично ж завжди право на висунення кандидатури на посаду прем'єр-мiнiстра i на утворен-ня уряду отримує полiтична партiя або коалiцiя партiй, якi за результа-тами виборiв мають бiльшiсть мiсць у парламентi (нижнiй палатi).

Конституцiї, прийнятi в країнах iз змiшаною республiканською i парламентарними формами правлiння, фiксують загальнi процедури фор-мування уряду, заснованi на спiльних дiях парламенту i глави держави, хоча характер i послiдовнiсть їхнiх дiй мають свої вiдмiнностi.

Тривалий час загальноприйнятою була процедура формування уря-ду, що склалася у Великобританiї, а потiм поширилась у багатьох iнших країнах. Згiдно з цiєю процедурою, глава держави призначає прем'єр-мiнiстра i за пропозицiєю останнього - iнших членiв уряду. Парламент у цьому прямої участi не бере. Вважається, що уряд має пiдтримку ниж-ньої палати доти, доки вона не проголосує проти його пропозицiї з прин-ципово важливого питання або прямо не висловить йому недовiру. i хоча теоретично прем'єр-мiнiстр i очолюваний ним уряд можуть iснувати i дiяти проти волi палати, практично ж їхнi дiї у такому випадку будуть швидко паралiзованi через парламентську обструкцiю.

У багатьох країнах глава уряду пiсля його призначення повинен у встановлений основним законом строк подати парламенту (нижнiй палатi) склад уряду й урядову програму з тим, щоб отримати довiру. Вiдповiдне

181

рiшення парламенту приймають абсолютною бiльшiстю голосiв. Така про-цедура називається iнвеститурою уряду. У Бельгiї та iталiї довiру уряду має виказати кожна з палат. У Румунiї рiшення про довiру приймають на спецiальному засiданнi палат бiльшiстю вiд складу кожної з них. В Угор-щинi главу уряду обирав парламент за пропозицiєю президента. Це озна-чає прийняття парламентом урядової програми.

Деякi конституцiї передбачають участь парламенту в процедурi формування уряду ще до того, як його склад буде визначений. Проте пар-ламенти тут залученi до вирiшення питання не про склад уряду, а про замiщення посади його глави. Так, в iрландiї президент за пропозицiєю нижньої палати призначає прем'єр-мiнiстра. iнших членiв уряду глава держави призначає за пропозицiєю самого прем'єр-мiнiстра, попередньо схваленою тiєю ж палатою. В Японiї iмператор призначає прем'єр-мiнiстра за поданням обох палат парламенту. У випадках практичної не-можливостi висунення узгодженої палатами кандидатури прiоритетною є пропозицiя нижньої палати. Глава уряду визначає членiв свого кабiнету, бiльшiсть з яких має бути депутатами парламенту.

Роль парламенту у формуваннi уряду зовнi досить активна i в дея-ких iнших країнах. Але тут запровадженi бiльш складнi процедури вiдповiдного характеру. Так, у ФРН глава уряду (канцлер) обирається без обговорення нижньою палатою парламенту за пропозицiєю президента. Пiсля цього його формально призначає на посаду сам президент. Членiв уряду призначає президент за поданням канцлера. Але бундестаг може не погодитись iз пропонованою президентом кандидатурою. У такому випад-ку вiн повинен протягом двох тижнiв обрати канцлером iншу особу на ос-новi абсолютної бiльшостi голосiв своїх членiв.

Якщо ж i ця особа не буде обрана, то вiдразу проводять новi вибо-ри канцлера. На цей раз обраним вважається той, хто просто одержав найбiльшу кiлькiсть голосiв. У тому випадку, коли ця бiльшiсть не є бiльшiстю членiв нижньої палати, президент повинен протягом тижня або призначити вiдповiдну особу канцлером, або розпустити бундестаг. Тим самим у ФРН юридичне закрiплена можливiсть утворення уряду меншостi на пiдставi так званої презумпцiї довiри.

Ця презумпцiя знайшла своє вiдображення i в Конституцiї iспанiї. Тут король проводить консультацiї з парламентськими фракцiями i за по-середництвом голови нижньої палати пропонує кандидатуру на посаду глави уряду. Рекомендована особа доповiдає палатi полiтичну програму уряду, який вона має намiр сформувати, i звертається за довiрою. Якщо нижня палата абсолютною бiльшiстю своїх членiв висловить довiру кан-дидату, король призначає його главою уряду.

182

За умов, коли кандидат на посаду глави уряду не одержує визначе-ої бiльшостi голосiв, через двi доби проводиться нове голосування, i овiра вважається висловленою, якщо за нового кандидата подана проста iльшiсть голосiв. У тому ж випадку, коли пiсля цих двох голосувань по-ада глави уряду залишиться не замiщеною, ставиться питання про нову iандидатуру. Якщо протягом двох мiсяцiв жодна з пропонованих канди-датур не одержить довiри нижньої палати, король розпускає парламент i ифизначае новi вибори. Подiбнi за характером положення мiстять консти-|туцiї Естонiї, Польщi й Словенiї.

Однак перебiльшувати значення всiх цих конституцiйних процедур ве слiд. Незалежно вiд спiввiдношення i послiдовностi дiй глави держави \ парламенту вирiшення питання про формування уряду зумовлене насам-iiеред не юридичними чинниками, а реальною розстановкою партiйно-полiтичних сил та їхнiм представництвом у парламентi. При цьому слiд пам'ятати, що практична робота по висуненню й узгодженню кандидатур на урядовi посади, по сутi, є прерогативою самих полiтичних партiй та їхнiх парламентських фракцiй.

Сказане стосується також визначення кандидатури на посаду прем'єр-мiнiстра, яку звичайно займає лiдер партiї парламентської бiльшостi, або, за узгодженням мiж партiями - членами коалiцiї, лiдер однiєї з цих партiй. На пiдтвердження такої ролi полiтичних партiй тре-ба зазначити, що в парламентарних за формою правлiння країнах до при-значення прем'єр-мiнiстра глава держави практично завжди консуль-тується з керiвниками найбiльших фракцiй у парламентi. Цiлком зро-зумiло, що до використання вiдповiдних конституцiйних процедур питан-ня про утворення уряду вже, по сутi, вирiшене.

Виняток становлять лише тi ситуацiї, коли жодна з полiтичних : партiй не має бiльшостi в парламентi. Роль глави держави при визначеннi прем'єр-мiнiстра в таких випадках може бути вирiшальною. Саме ж iсну-вання уряду залежатиме вiд реакцiї парламенту. Особливо це стосується ', утворення так званого уряду меншостi. Проте i тут багато що вирiшується в процесi узгодження позицiй мiж партiями, представленими у парламентi.

Полiтичний змiст розглянутих процедур формування урядiв iнодi спо-лучається з особливостями конкретно-нацiонального характеру. Наприклад, практика формування уряду в Канадi грунтується на так званому принципi репрезентативностi. Його сенс виявляється в тому, що члени федерального уряду призначаються з урахуванням територiально-географiчних, нацiональ-но-етнiчних та релiгiйних факторiв. Щ фактори тiєю чи iншою мiрою врахо-вуються при утвореннi урядiв i в iнших розвинутих країнах, але тiльки в Ка-надi вони є пiдвалинами хоч i неформалiзованого, проте досить чiткого за змiстом принципу.

183

Вже з другої половини XIX ст. було узвичаєне обов'язкове членство у складi кабiнету представникiв усiх або майже усiх провiнцiй Канади, а та-кож представникiв обох головних мовних груп країни i адептiв обох найпо-ширенiших тут релiгiйних конфесiй - протестантської i католицької. Нинi принцип репрезентативностi при формуваннi уряду набув деталiзацiї. Зокре-ма, звичними стали призначення мiнiстрами франко-канадцiв не тiльки з Квебеку, а й з будь-якої англомовної провiнцiї, i навпаки. У складi кабiнету мають бути католики рiзного походження, включаючи франко-канадське. Частина мiнiстрiв повинна бути призначена зi складу депутатiв нижньої па-лати парламенту, обраних у найбiльших мiстах країни. Якщо неможливо ви-конати цi вимоги, до складу кабiнету призначаються члени верхньої палати.

Принцип репрезентативностi доповнюється принципом так званого регiонального прив'язування. Останнiй означає, що значна частина мiнiстерських посад, по сутi, закрiплюється за окремими провiнцiями. При цьому такий розподiл посад у цiлому пов'язується з економiчною спецiалiзацiєю рiзних регiонiв країни. Не викликає сумнiвiв, що дотри-мання всiх цих вимог значно ускладнює процедуру формування уряду. Проте, з iншого боку, воно забезпечує необхiдний рiвень стабiльностi в складних полiтичних умовах iснування федеративної держави.

Завершуючи розгляд порядку формування урядiв за умов парламен-тарних i змiшаної республiканської форм правлiння, не можна не вказати на особливостi, притаманнi Росiї. Главу уряду тут призначає президент за згодою нижньої палати парламенту. Якщо палата тричi вiдхилить пропоно-ванi їй на розгляд кандидатури, президент призначає главу уряду сам, роз-пускає палату i призначає новi парламентськi вибори. Глава уряду у тижне-вий строк пiсля призначення подає президенту пропозицiї щодо структури федеральних органiв виконавчої влади i пропонує йому кандидатури на по-сади членiв уряду. Такий спосiб формування уряду можна визначити i як позапарламентський. Проте, враховуючи наявнiсть iнституту полiтичної вiдповiдальностi росiйського уряду перед представницьким органом, його слiд вiдрiзняти вiд способу, який прийнятий у президентських республiках.

У президентських республiках застосовується суто позапарламент-ський спосiб формування уряду. Як зазначалося, суттєвою рисою органiзацiї виконавчої влади у вiдповiдних країнах є те, що повноваження глави дер-жави i глави кабiнету поєднанi в руках президента, а посада прем'єр-мiнiстра вiдсутня. Парламент тут не бере безпосередньої участi в процесi формування уряду або його роль щодо цього значно обмежена. Прикладом можуть бути США. Конституцiя цiєї держави передбачає призначення членiв уряду (кабiнету) президентом за одержанням <поради i згоди> верх-ньої палати конгресу - сенату. Процедура <поради i згоди> використо-вується i для призначення на iншi посади у системi виконавчої влади.

184

ﾧ 2. Структура i органiзацiя урядiв

i'

У конституцiйнiй практицi використовуються двi основнi моделi структури урядiв.

. У багатьох країнах до складу уряду входять усi полiтичнi керiвни-ки мiнiстерств i вiдомств iз загальнонацiональною компетенцiєю. У сукуп-ностi вони i становлять уряд. Це зумовлює досить велику чисельнiсть уря-ду, що iнодi знижує ефективнiсть його роботи. Тому в деяких країнах, де прийнято таку модель, у структурi уряду утворюють вужчу колегiю. До неї звичайно входять глава уряду, його заступники, авторитетнi мiнiстри. Прикладом може бути iталiя, у ст. 95 Конституцiї якої припускається утворення в межах уряду (ради мiнiстрiв) його президiї.

В англомовних та в цiлому рядi iнших країн до складу кабiнету входять не всi полiтичнi керiвники мiнiстерств та вiдомств, а лише тi, хто очолює найважливiшi з них. Уряду в широкому розумiннi цього слова тут просто не iснує. Тому поняття уряду i кабiнету збiгаються. Члени кабiне-лу майже нiчим не вiдрiзняються вiд мiнiстрiв, якi не мають такого ста-тусу, проте реальнi їхнi повноваження у вирiшеннi питань урядової .полiтики суттєво рiзняться. У США до складу кабiнету входять усi особи, | якi очолюють мiнiстерства. Це не означає, що вiн є осередком усiєї вiдповiдної дiяльностi. Значна частина функцiй у сферi виконавчої влади реалiзується iншими органами, керiвники яких не входять до складу кабiнету. Мiж кабiнетом i такими органами не iснує формальних зв'язкiв, i всi вони дiють на основi повноважень, делегованих президентом.

Основною дiючою особою уряду, формальним i неформальним цент-ром є його глава - прем'єр-мiнiстр (канцлер, голова). У президентських республiках, як зазначалося, систему виконавчої влади очолює президент, а посада прем'єр-мiнiстра вiдсутня. У країнах iз змiшаною республiкан-ською формою правлiння в силу дуалiзму виконавчої влади роль центру урядової органiзацiї i дiяльностi розподiляється мiж главою уряду i прези-дентом. Характер цього розподiлу визначається конституцiйною нормою i державно-полiтичною практикою кожної конкретної країни. При цьому го-ловнi урядовi повноваження можуть бути сконцентрованi або у президента, або у прем'єр-мiнiстра.

У Францiї встановлена основним законом органiзацiя виконавчої влади i iснуюча практика зумовили перетворення президента на реально-го главу уряду. Положення ст. 5 Конституцiї про те, що президент сте-жить за виконанням конституцiї i забезпечує своїм арбiтражем нормаль-не функцiонування державних органiв, формально не визначає його керiвної ролi в системi виконавчої влади. Навпаки, згiдно зi ст. 21, цю

185

роль виконує прем'єр-мiнiстр. Але конституцiйне положення щодо надан-ня главi держави права арбiтражу дозволяє йому пiднестися над всiма iншими державними органами i силою свого авторитету впливати на роз-подiл владних повноважень у державному механiзмi.

До цього слiд додати, що офiцiйнi засiдання уряду Францiї звичай-но проходять пiд головуванням президента. За його дорученням на них може головувати прем'єр-мiнiстр. На засiдання ради мiнiстрiв виносять найважливiшi питання, ведеться спецiальний протокол, а по закiнченнi приймається комюнiке, що вважається документом як уряду, так i пре-зидента. iншi урядовi засiдання практично мають неформальний харак-тер, оскiльки їх проведення не передбачене конституцiєю. На них розгля-даються рiзноманiтнi поточнi справи, готуються проекти рiшень ради мiнiстрiв. На таких засiданнях головує прем'єр-мiнiстр.

Разом з тим прем'єр-мiнiстр у Францiї зберiгає досить широкi пов-новаження. Вiн керує дiяльнiстю уряду, вiдповiдає за нацiональну оборо-ну, забезпечує виконання законiв, здiйснює так званi регламентарнi пов-новаження, призначає на вiйськовi i цивiльнi посади. Роль прем'єр-мiнiстра в системi виконавчої влади посилюється у випадках, коли вiн i президент репрезентують рiзнi партiйно-полiтичнi сили.

Подiбне становище iснує i в деяких iнших країнах iз змiшаною рес-публiканською формою правлiння. В Росiї за змiстом ст. 110 Конституцiї виконавчу владу здiйснює уряд, а в ст. 113 записано, що глава уряду <вiдповiдно до Конституцiї Росiйської Федерацiї, федеральних законiв i указiв президента Росiйської Федерацiї визначає основнi напрями дiяль-ностi уряду Росiйської Федерацiї та органiзовує його роботу>. З iншого бо-ку, саме президент, як встановлено у ст. 80, визначає основнi напрями внутрiшньої i зовнiшньої полiтики держави. До того ж у цiй самiй статтi записано, що вiн <... забезпечує узгоджене функцiонування i взаємодiю органiв державної влади>. Тим самим на главу держави покладено роль своєрiдного верховного координатора в державному механiзмi.

Нарештi, згiдно зi ст. 85, президент Росiї може використовувати уз-годжувальнi процедури для розв'язання розбiжностей мiж органами фе-дерацiї та її суб'єктiв, а також мiж органами самих суб'єктiв. iншими словами, йому надана роль полiтичного i юрисдикцiйного арбiтра. Все це свiдчить про те, що тут глава держави аж нiяк не усунутий вiд реалiзацiї повноважень у сферi виконавчої влади. Саме до нього тяжiють у своїй ор-ганiзацiї i дiяльностi вiдповiднi владнi структури.

Про наявнiсть дуалiзму виконавчої влади свiдчить змiст консти-туцiй деяких iнших держав, де прийнята вiдповiдна форма державного правлiння. У Польщi глава уряду iнформує президента з головних пи-

186

вь, якi є предметом його роботи. З питань <особливого значення> пре-дент може скликати засiдання уряду i головувати на них. Водночас езидент може призначати спецiальних, державних мiнiстрiв, щоб спри-и реалiзацiї власних повноважень. У Румунiї президент може брати асть у засiданнях уряду, на яких обговорюються проблеми нацiональ-ого значення, а також на пропозицiю глави уряду в iнших випадках. У [ортугалiї президент головує на засiданнях уряду на прохання його гла-в, а в Хорватiї - на тих урядових засiданнях, де вiн присутнiй.

Подiбнi положення можна знайти i в основних законах ряду дер-;ав, що утворилися на теренi колишнього СРСР. Вiн же доповiдає парла-менту програму дiяльностi уряду. В Киргизстанi президент здiйснює кон-роль за роботою уряду. Вiн надiлений правом головувати на його засiдан-;ях. В Молдовi президент може брати участь у засiданнях уряду i голо-увати на них. Нарештi, в Узбекистанi президент очолює уряд, а посадi рем'єр-мiнiстра надано адмiнiстративного характеру.

Елементи дуалiзму виконавчої влади наявнi i у змiстi конституцiй кремих парламентарних республiк. Це пiдтверджує умовнiсть критерiїв рийнятої класифiкацiї форм державного правлiння. В Туреччинi прези-рнт може скликати засiдання уряду, коли вважає це за необхiдне, i го-овувати на них. У Словаччинi президент має право бути присутнiм на всiданнях уряду, головувати на них i вимагати вiд уряду та його членiв iвiту. В Латвiї президент надiлений правом скликати надзвичайнi засiдання уряду, визначати порядок денний i головувати на них. i. Проте в iнших країнах iз змiшаною республiканською i парламен-тарними формами правлiння саме глави урядiв концентрують у своїх ру-Ках основнi повноваження i, по сутi, стоять над урядами. Така цент-ралiзацiя i концентрацiя повноважень вiдображає об'єктивнi зако-номiрностi суспiльио-полiтичного розвитку вiдповiдних країн. Прем'єр-.нiстри реалiзують не тiльки основнi власне урядовi повноваження, а й дьщiсть владних повноважень i прерогатив глави держави.

До того ж у деяких республiках глави урядiв мають вiдношення i i прямого здiйснення функцiй президентiв. Зокрема, в Австрiї, Казах-ганi, Росiї, Словаччинi i Фiнляндiї глава уряду за певних умов замiщує имчасово главу держави. В iсландiї глава уряду входить до складу Спецiальної колегiї, що здiйснює таке замiщення. У Францiї главу держа-ви замiщує голова верхньої палати парламенту, а якщо останнiй у свою >iергу не має змоги виконувати вiдповiднi функцiї - уряд в цiлому.

Конституцiї бiльшостi держав майже нiчого не говорять про якесь особливе призначення прем'єр-мiнiстра в структурi уряду i серед державних iнститутiв у цiлому. Звичайно вони обмежуються тезою про те, що прем'єр-187

мiнiстр очолює уряд i керує ним. Водночас слiд пiдкреслити, що встановле-ний у конституцiях, прийнятих у країнах з парламентарними i змiшаною республiканською формами правлiння, порядок утворення уряду передбачає як першу стадiю цього процесу замiщення посади глави уряду. i тiльки потiм, звичайно, за його безпосередньою участю, замiщуються iншi урядовi посади. Проте в переважнiй бiльшостi вiдповiдних країн склад уряду прак-тично визначає його глава, а участь парламенту i глави держави в процесi утворення уряду багато в чому має формальний характер. Вибiр глави уря-ду завжди зумовлений передусiм розстановкою сил у парламентi i в партiї, яку вiн репрезентує.

Той факт, що глава уряду у своїх дiях спирається на правлячу партiю або коалiцiю, зовсiм не означає послаблення його позицiй у дер-жавному механiзмi. Навпаки, враховуючи те, що вiн звичайно є лiдером такої партiї, це дозволяє йому не тiльки домiнувати в урядi, а й контро-лювати бiльшiсть у парламентi. Як результат, глава уряду набуває реаль-них можливостей спрямовувати роботу парламенту. Ситуацiя може дещо ускладнюватися для нього у випадках створення коалiцiйних урядiв.

Прем'єр-мiнiстр не тiльки визначає склад уряду, а й звичайно вирiшує питання його внутрiшньої структури та органiзацiї. Досить час-тим є те, що одна особа займає посаду прем'єр-мiнiстра i одну або бiльше мiнiстерських посад. Прем'єр-мiнiстр не тiльки керує засiданнями уряду, у багатьох випадках практично вiн пiдмiняє уряд. Розходження позицiй з важливих питань мiж главою уряду i окремими його членами майже завжди завершуються не на користь останнiх: якщо глава уряду вимагає вiдставки конкретного мiнiстра, то це, по сутi, вважається його правом. Пiд загальним керiвництвом глави уряду нерiдко працює державна служ-ба, i вiн контролює комплектування її верхiвки.

Звуження засад колегiальностi на урядовому рiвнi має характер об'єктивної тенденцiї суспiльно-полiтичного i державно-правового розвит-ку багатьох країн, воно адекватно вiдображається в науцi. Як зазначало-ся, концепцiя <правлiння прем'єр-мiнiстра> в полiтичнiй i консти-туцiйнiй теорiї значно потiснила концепцiю <правлiння кабiнету>, яка, в свою чергу, зайняла мiсце класичної теорiї парламентського правлiння.

Розглядаючи значення i роль глави уряду у здiйсненнi урядової влади, його мiсце в державному механiзмi в цiлому, слiд також зазначи-ти, що навiть у парламентарних за формою правлiння країнах вiн iнодi набуває якостей полiтичного лiдера харизматичного характеру. Зокрема, це стосується країн, де уряд протягом тривалого часу очолює одна й та са-ма особа, i саме цей час у масовiй свiдомостi ототожнюється з найбiльши-ми успiхами в рiзних сферах зовнiшньо- i внутрiшньополiтичної дiяль-

188

ростi. Нерiдко такi успiхи певна частина населення сприймає як резуль-тат дiяльностi вiдповiдного полiтичного керiвника. Це об'єктивно сприяє Вростанню його авторитету i посилює позицiї у здiйсненнi влади.

Питання мiсця i ролi глави уряду в здiйсненнi виконавчої влади |має принципово важливе значення для характеристики всього уряду в цiлому. Досить суттєвим є i питання органiзацiї самого уряду як ко-дегiального органу. Зазначенi питання мають бути вiднесенi до сфери дер-вного управлiння у вузькому значеннi цього слова, оскiльки регламен-зться нормами адмiнiстративного права. Але деякi з них набули пев-аого конституцiйного значення.

У переважнiй бiльшостi випадкiв в основних законах нiчого не ска-яо про структуру i чисельний склад урядових колегiй. Водночас в окре-[х країнах кiлькiсний склад уряду точно зафiксовано в конституцiї, в лих визначається мiнiмум i максимум або тiльки мiнiмум можливої гiлькостi його членiв. Номiнальна чисельнiсть складу урядiв багатьох країн досить невелика, i кiлькiсть мiнiстрiв у кабiнетах або iнших вузьких iфядових колегiях рiдко перевищує двадцять. Однак, як зазначалося, до iкладу урядiв (кабiнетiв) нерiдко офiцiйно не входять глави вiдомств, бю-^к>, агентств та iнших подiбних органiв виконавчої влади, що мають загаль-|нодержавну сферу компетенцiї. Хоч керiвники цих органiв формально не є ^членами урядових колегiй, вони у своїй дiяльностi звичайно пiдпорядко-| ванi главi уряду. Компетенцiя цих органiв за змiстом i значенням нiчим не рїоступається функцiям окремих мiнiстерств.

| iснує певний <класичний> перелiк мiнiстерств, якi обов'язково вхо-|дять до складу урядових колегiй. Це насамперед мiнiстерства внутрiшнiх р закордонних справ, оборони, фiнансiв, юстицiї та деякi iншi. Керiвники [вiдповiдних мiнiстерств традицiйно формували склад урядової колегiї з | самого початку розвитку сучасної державностi. Проте в процесi цього роз-i'витку функцiї держави значно розширилися, i тепер звичайним є перебу-|,вання в складi уряду мiнiстрiв, до компетенцiї яких вiднесенi такi питан-. ця, як економiка, трудовi вiдносини, освiта, наука i технiка, охорона нав-i колишнього середовища тощо.

i До складу урядiв у зарубiжних країнах можуть входити мiнiстри, ^ якi очолюють окремi урядовi департаменти (мiнiстерства), i мiнiстри без портфеля. Останнi виконують важливi урядовi функцiї постiйного або Їлермiнового характеру. Вони не пов'язанi органiзацiйно з жодним i мiнiстерством чи вiдомством, але нерiдко входять до складу уряду. ^Мiнiстри можуть мати рiзнi офiцiйнi титули, значення яких у рiзних країнах сприймається неоднаково.

Органiзацiя урядiв у кожному конкретному випадку має свої особ-

189

ливостi. Однак iснують i певнi загальнi риси, серед яких - створення мiжмiнiстерських органiв i органiв при главi уряду. Всi вони звичайно функцiонують поза формалiзованою структурою уряду i так чи iнакше присутнi в державному механiзмi розвинутих країн з парламентарними i змiшаною республiканською формами правлiння.

У Великобританiї сюди мають бути передусiм вiднесенi комiтети кабiнету - постiйнi i створюванi у конкретному випадку. Дiяльнiсть ос-таннiх звичайно пов'язана з виникненням гострої полiтичної ситуацiї'. iсторiя свiдчить, що iнодi такi комiтети вiдiгравали роль головних урядо-вих центрiв у перiод полiтичної кризи. Всi комiтети кабiнету утворюються та лiквiдуються за рiшенням прем'єр-мiнiстра. Вiн же є головою найваж-ливiших з них. iншi комiтети за його призначенням очолюють мiнiстри - члени кабiнету. Структуру i чисельнiсть таких комiтетiв кабiнету також визначав глава уряду.

Особливiстю британської системи комiтетiв кабiнету донедавна було i те, що вiдомостi про органiзацiю, персональний склад конкретних комiтетiв i навiть їх кiлькiсть вважалися таємницею. Однак добре вiдомо, що комiте-ти вiдiграють суттєву роль у здiйсненнi урядової полiтики. Вони не тiльки готують проекти рiшень кабiнету, а й самi приймають важливi полiтичнi рiшення на урядовому рiвнi. Така їхня дiяльнiсть свiдчить про певне змен-шення ролi кабiнету як колегiального органу. Рiшення комiтетiв кабiнету завжди несуть на собi вiдбиток волевиявлення прем'єр-мiнiстра.

Незважаючи на те, що прем'єр-мiнiстр у Великобританiї займає ключове положення в системi виконавчої влади, при ньому формально не-має спецiального органу, який би здiйснював функцiю координацiї в ме-жах самого уряду. Практично ж цi функцiї наданi секретарiату кабiнету, що працює пiд загальним керiвництвом прем'єр-мiнiстра. Секретарiат iнформує мiнiстрiв, якi не є членами кабiнету, про рiшення останнього, розсилає документи кабiнету та комiтетiв кабiнету мiнiстрам, контролює виконання мiнiстерствами рiшень кабiнету. До завдань секретарiату вхо-дить також пiдготовка доповiдей для прем'єр-мiнiстра, розробка порядку денного засiдань кабiнету тощо. Працює при прем'єр-мiнiстрi i його осо-бистий секретарiат. Останнiй займається здебiльшого пiдготовкою ма-терiалiв для глави уряду.

Органiзацiя урядiв у бiльшостi англомовних країн з парламентарни-ми формами правлiння подiбна до британської, але є тут i свої вiдмiнностi. Зокрема, в Канадi також iснують комiтети кабiнету, всi вони дiють на постiйнiй основi i мають проблемно-галузевий характер. Частина питань, розглянутих на рiвнi комiтетiв, кабiнетом навiть не зачiпається. Вiн лише санкцiонує вiдповiднi рiшення.

Значну роль у здiйсненнi урядових функцiй у Канадi вiдiграють сек-

190

ретарiати прем'єр-мiнiстра i так званої таємної ради. Вони реалiзують певнi повноваження адмiнiстративного i навiть полiтичного характеру. Члени цих секретарiатiв займаються довгостроковим плануванням полiтики уряду, кон-' трелюють дiяльнiсть мiнiстерств на предмет її вiдповiдностi урядовому курсу, вивчають полiтичну ситуацiю в країнi тощо. Персонал обох секретарiатiв призначається прем'єр-мiнiстром та його найближчими спiвробiтниками. Склад секретарiату прем'єр-мiнiстра формується звичайно з активiстiв прав-; лячої партiї, а склад секретарiату таємної ради - з професiйних урядовцiв. Рiзниця мiж цими секретарiатами полягає насамперед у тому, що перший займається суто полiтичними питаннями, а другий - рештою.

Особливiстю органiзацiї урядiв у Великобританiї та в iнших англо-мовних країнах, що сприйняли засади її конституцiйної системи, є номiнальне iснування таємної ради. Традицiя визнає таємну раду центром здiйснення виконавчої влади. Сам уряд (кабiнет) вважається одним з комiтетiв цiєї ради. Найважливiшим урядовим актам у Великобританiї часто надають форми наказiв короля (королеви) в таємнiй радi. Проте процедура прийняття таких актiв не передбачає якоїсь практичної дiяль-ностi таємної ради i участi в нiй монарха.

В Канадi таємна рада. є структурою декоративного характеру. Офiцiйно вважається, що вона допомагає генерал-губернатору в управлiннi країною. До її складу призначають колишнiх членiв федерального уряду, прем'єр-мiнiстрiв урядiв провiнцiй, членiв верховного суду та деяких ' iнших осiб, дiяльнiсть яких була пов'язана iз здiйсненням рiзних держав-них функцiй. Як i у Великобританiї, кабiнет мiнiстрiв формально є комiте-том таємної ради. Сама ж рада за всю iсторiю свого iснування у повному складi збиралася лише кiлька разiв, приводом для чого були найголовнiшi офiцiйнi урочистостi.

У ФРН так званi урядовi комiтети формуються на основi рiшення фе-дерального уряду. До їхнього складу входять мiнiстри за профiлем проб-лем, якi розглядаються в конкретних комiтетах. Головою кожного такого комiтету є канцлер. Головним урядовим комiтетом вважаться федеральна рада з питань безпеки. До неї входять канцлер i найвпливовiшi мiнiстри - оборони, закордонних справ, внутрiшнiх справ, фiнансiв, економiки. Рада може приймати самостiйнi рiшення, якщо це не пов'язане з виданням уря-дових постанов.

Формою вiдповiдної урядової дiяльностi у ФРН є i мiжмiнiстерськi комiтети. Вони утворюються за рiшенням уряду або за домовленiстю мiнiстерств. Керiвництво такими комiтетами здiйснюють мiнiстри. Голов-на їхня функцiя полягає в координацiї дiяльностi мiнiстерств. Урядовi i мiжмiнiстерськi комiтети, утворення яких не передбачено законодавством, виносять за межi кабiнету мiнiстрiв значну частину урядової роботи.

191

iснує У ФРН i спецiальний орган - вiдомство федерального канц-лера, яке безпосередньо пов'язане з главою уряду i сприяє концентрацiї в його руках головних повноважень. Цей орган координує дiяльнiсть усiх мiнiстерств i займається узгодженням її з позицiєю канцлера. Важливу роль вiдомство федерального канцлера вiдiграє i в законодавчому процесi. Зокрема, в його структурах вiдбувається основна робота з пiдготовки уря-дових законопроектiв. Очолює вiдомство особа у ранзi мiнiстра.

у францiї конституцiя передбачає створення спецiальних органiв ви-конавчої влади поза офiцiйною урядовою структурою. <Президент очолює збройнi сили. Вiн головує в радах i вищих комiтетах оборони> (ст. 15). У разi необхiдностi засiданнями цих рад i комiтетiв може керувати прем'єр-мiнiстр.

Крiм оборонних рад i комiтетiв, у Францiї iснує цiла система мiжмiнiстерських рад i комiтетiв. Вiдповiднi ради очолює президент, ро-ботою коїдiт6T керує прем'єр-мiнiстр. До їхнього складу входять також мiнiстри i державнi секретарi. i хоч утворення таких органiв консти-туцiєю не передбачено, вони вiдiграють важливу роль у сферi державно-го управлiння. Мiжмiнiстерськi- ради i комiтети не тiльки готують вiдповiднi проекти рiшень уряду Францiї, а й у межах своєї компетенцiї приймають самостiйнi управлiнськi рiшення. Цi ради i комiтети можна розглядати не тiльки як робочi органи уряду, а й як допомiжнi структу-ри при презВДбнтi та прем'єр-мiнiстрi. В деяких випадках вони своєю дiяльнiстю можуть навiть пiдмiняти уряд.

Важливу роль у здiйсненнi виконавчої влади вiдiграють так званi служби Єлисейського палацу, назва яких пов'язана з офiцiйною рези-денцiєю президента. Цi служби є штатом його особистих спiвробiтникiв. Частина з них надiлена полiтичними функцiями i можливостями впливу на урядову дiяльнiсть. За своїм характером служби Єлисейського палацу являють собою своєрiдний канал зв'язку президента й уряду та один з ва-желiв у руках глави держави для реалiзацiї його власних повноважень. Спецiальний аиарат iснує i при прем'єр-мiнiстрi.

Значними особливостями вiдзначається органiзацiя виконавчої вла-ди в СiЛА- Конституцiя не встановлює подiлу компетенцiї у сферi вико-навчої влади мiж президентом, членами кабiнету, iншими посадовими особами. Ця влада повнiстю належить президентовi. Бiльше того, саме iснування кабiнету конституцiєю навiть не передбачене. Вважається, що вiн створений i дiє на основi конституцiйних звичаїв. Аналогiчна ситу-ацiя має мiсце у Великобританiї. Тут кабiнет також iснує нiби поза сфе-рою консгитуцiйно-правового регулювання. В юридичних джерелах кон-ституцiї немає навiть згадки про цей найважливiший державний орган.

Однак якщо у Великобританiї кабiнет є, по сутi, вищим органом ви-

192

равлiння, процедур їх прийняття, а також дiй вiдповiдних посадових осiб. У Фiнляндiї i Швецiї омбудсмани навiть надiленi правом контролювати виконання законiв i пiдзаконних актiв.

Уперше iнститут омбудсмана був запроваджений у Швецiї ще на по-чатку XVIII ст. З часом його сприйняли iншi Скандинавськi країни i Фiнляндiя. В останнi сорок рокiв цей iнститут знайшов своє мiсце в держав-но-правовiй практицi понад шiстдесяти країн iз змiшаною республiкан-ською i парламентарними формами правлiння. В США на рiвнi окремих штатiв запроваджений iнститут омбудсмана виконавчої влади. У бiльшостi країн омбудсманiв розглядають як допомiжнi парламентськi структури.

Крiм назви <омбудсман>, яка набула характеру родової, для позна-чення вiдповiдної посади використовуються й iншi: парламентський комiсар iз справ адмiнiстрацiї (Великобританiя, Нова Зеландiя), посеред-ник або медiатор (Францiя), народний захисник (iспанiя), проведор юс-тицiї (Португалiя), уповноважений з прав людини (Польща, Росiя), кон-тролер (Литва) тощо.

Звичайно омбудсманiв обирають парламенти або їх нижнi палати на строк власних повноважень. У Швецiї парламент обирає чотирьох ом-будсманiв, кожний з яких здiйснює контроль в окремiй сферi публiчної дiяльностi. В Австрiї нижня палата парламенту обирає колегiю народно-го правозахисту, яка складається з трьох членiв i дiє як єдиний орган. У Литвi конституцiя передбачає кiлькох контролерiв парламенту. В Угор-щинi, крiм <традицiйного> омбудсмана, парламент обирає уповноважено-го з питань захисту прав нацiональних i етнiчних меншин.

iснує й iнший порядок замiщення посади омбудсмана. У Францiї медiатор призначається урядом строком на шiсть рокiв. У Великобританiї посада парламентського комiсара також замiщується шляхом урядового призначення. Комiсар iде у вiдставку у вiцi 65 рокiв, але вiн може бути усунутий з посади i достроково за рiшенням обох палат парламенту.

Найширшими повноваженнями надiленi омбудсмани у Скандинав-ських країнах i Фiнляндiї. Тут до сфери їхньої компетенцiї вiднесено конт-роль за дiяльнiстю не тiльки державних органiв, а й мiсцевого самоврядуван-ня. У Швецiї та Фiнляндiї омбудсмани здiйснюють контроль навiть за суда-ми. Вони не втручаються в саму роботу судових органiв, однак мають право порушувати кримiнальнi справи проти тих суддiв, якi чинять протизаконне. В Данiї, Фiнляндiї контроль омбудсманiв поширюється й на членiв уряду.

У Швецiї i Норвегiї один з омбудсманiв контролює тiльки вiйсько-ву адмiнiстрацiю, в той час як у Данiї та Фiнляндiї вiйськовi справи вiднесенi до тих омбудсманiв, якi займаються дiяльнiстю цивiльних уста-нов. У ФРН, де не iснує загального iнституту омбудсмана, нижня палата

209

парламенту обирає спецiального уповноваженого з питань оборони, до обов'язкiв якого вiднесенi охорона прав вiйськовослужбовцiв i сприяння парламентському контролю за збройними силами.

У Великобританiї поза контролем парламентського комiсара зали-шається сфера мiсцевого самоврядування. Вiн також не має права займати-ся питаннями, вiднесеними до компетенцiї судiв або адмiнiстративних три-буналiв. До того ж його повноваження охоплюють дiяльнiсть не усiх мiнiстерств та вiдомств. Зокрема, комiсар не може розглядати скарги на ро-боту полiцiї, органiв управлiння державним сектором економiки, охорони здоров'я тощо.

Загальний порядок роботи омбудсманiв такий: скарги окремих гро-мадян на дiї органiв влади i посадових осiб передають омбудсманам, вони починають розслiдування. У Великобританiї цi скарги спочатку подають депутатам вiд вiдповiдних виборчих округiв, а тi вирiшують - передавати їх парламентському комiсару, чи нi. За змiстом своїх повноважень омбудс-мани з власної iнiцiативи контролюють виконання вимог законностi в дiяльностi органiв влади. Проте вони не мають права вживати оперативнi заходи, пов'язанi з прямим втручанням у роботу цих органiв.

Звичайною формою реагування з боку омбудсманiв є рiзного роду по-дання i пропозицiї. З ними, зокрема, омбудсман може звернутися до пар-ламенту або уряду, пропонуючи змiни у законодавствi. У Швецiї омбудсма-ни надiленi правом законодавчої iнiцiативи, а в iспанiї та Польщi - пра-вом iнiцiювати конституцiйний контроль.

Практично в усiх країнах омбудсмани мають право звертатися до ор-ганiв влади i посадових осiб, яких вони контролюють, з рекомендацiями лiквiдувати наслiдки вчинених порушень. Такi звернення звичайно мають мiсце у зв'язку з ненавмисними неправомiрними дiями, iнодi їм надається превентивний, профiлактичний характер. У випадках грубого порушення законностi омбудсмани у Скандинавських країнах i Фiнляндiї можуть по-рушити кримiнальну справу i навiть виступати iз обвинуваченням у судi.

Щороку омбудсмани подають парламенту звiт про свою роботу, який, як правило, розглядається у спецiальнiй комiсiї (комiтетi). У Францiї медiатор звiтує ще й перед президентом.

В усiх країнах, де вони iснують, омбудсмани розглядаються як своєрiднi посередники мiж особою та органами влади. Вони позбавленi змоги виправляти рiшення вiдповiдних органiв i посадових осiб. Їхня дiяльнiсть за своєю природою є швидше наглядовою, нiж контрольною. Сама ж дiяльнiсть омбудсманiв сполучається з iншими формами парла-ментського контролю i нерiдко спричиняє їх застосування.

Серед форм парламентського контролю за урядами можна також на-

210

звати прийнятi в деяких країнах регулярнi обговорення їхнiх звiтiв. Прик-ладом такої практики є робота палат парламенту Швейцарiї. Уряд щороку складає звiт про свою дiяльнiсть i передає його до парламенту. У парламентi звiт спочатку вивчають постiйнi комiсiї, а потiм обговорюють самi палати.

Рiзновидом подiбних звiтiв є так званi троннi промови монархiв, якi готуються урядами i проголошуються на початку сесiй парламентiв. Шсля проголошення такої промови у нижнiх палатах парламентiв вiдбуваються дебати iз загальних питань урядової полiтики. Характерно, що форма трон-ної промови прийнята не тiльки у Великобританiї та в деяких iнших євро-пейських парламентарних монархiях, а й у колишнiх домiнiонах, зокрема в Канадi. Тут з тронною промовою виступає генерал-губернатор.

До традицiйних форм парламентського контролю за дiяльнiстю ор-ганiв виконавчої влади звичайно вiдносять роботу постiйних, спецiаль-них i слiдчих комiсiй (комiтетiв) парламенту. При цьому такий конт-роль тiєю чи iншою мiрою притаманний практицi всiх розвинутих країн, незалежно вiд форми державного правлiння.

У країнах iз змiшаною республiканською i парламентарними форма-ми правлiння певнi функцiї контролю за урядом здiйснюють постiйнi комiсiї. Виняток становить лише Великобританiя, де вiдповiднi парла-ментськi структури аж нiяк не пов'язанi iз спецiалiзацiєю окремих мiнiстерств. У Швецiї контрольнi функцiї сконцентрованi у однiєї з постiйних комiсiй - конституцiйної комiсiї. Спецiальнi комiсiї також ре-алiзують контрольнi функцiї щодо уряду.

Що ж стосується слiдчих комiсiй, то їх утворення практично зав-жди є подiєю неординарною. Виняток становлять лише США, де дiяльнiсть комiтетiв з розслiдування є однiєю iз складових роботи конгре-су. iснуючi тут постiйнi комiтети i комiтети з розслiдування надiленi пра-вом проводити так званi слухання. Для цього вони можуть викликати не тiльки вiдповiдних урядовцiв, а й свiдкiв, експертiв тощо. За неправдивi свiдчення i свiдому дезiнформацiю з боку запрошених на слухання ос-таннi можуть бути звинуваченi у <неповазi до конгресу>, що тягне за со-бою кримiнальну вiдповiдальнiсть. Все це зумовлює високий рiвень авто-ритету представницького органу i його комiтетiв.

Разом з тим не всi представники виконавчої влади вважають себе зобов'язаними з'являтися на такi слухання. Конституцiйна теорiя i прак-тика США знає поняття привiлею виконавчої влади. За змiстом цього по-няття виконавча влада повинна завжди надавати iнформацiю конгресу, за винятком тих випадкiв, коли її оголошення може завдати шкоди держав-ним iнтересам. Встановлює наявнiсть такого iнтересу сам президент. На нього i поширюється в першу чергу дiя привiлею виконавчої влади.

211

Президент США на свiй розсуд вирiшує, чи слiд ту або iншу iнфор-мацiю доводити до вiдома конгресу. Вiдмова тих чи iнших посадових осiб адмiнiстрацiї надавати конгресу iнформацiю i, зокрема, оголошувати її на слуханнях у комiтетах з посиланням на вiдповiдний привiлей може мати мiсце тiльки з санкцiї президента. В останнi десятилiття помiчники прези-дентiв неодноразово користувалися привiлеєм виконавчої влади у своїх ви-ступах на слуханнях. Дещо складнiша ситуацiя з членами кабiнету, затвер-джуваними на посадах <з поради i згоди> сенату. На практицi вони також нерiдко посилаються на те, що дiють за уповноваженням президента.

Формулюючи привiлей виконавчої влади, прихильники цiєї дер-жавно-правової конструкцiї посилаються на положення ст. 2 Конституцiї США, де сказано, що президент ^забезпечує точне виконання законiв i визначає повноваження усiх посадових осiб Сполучених Штатiв>. У свою чергу, супротивники iдеї привiлею виконавчої влади вважають її ана-хронiзмом, пов'язаним з принципом монархiчного правлiння, згiдно з яким <король не може чинити неправомiрно>.

Прийнятi й iншi форми парламентського контролю за дiяльнiстю уряду. Вони нерiдко вiдображають особливостi структури й органiзацiї того чи iншого представницького органу.

Окремого розгляду потребують форми парламентського контролю за витрачанням державних коштiв, тобто за реалiзацiєю урядом (виконавчою владою) державного бюджету. В деяких країнах встановлено порядок, за яким уряд щороку або частiше повинен звiтувати перед парламентом (ниж-ньою палатою) про загальний фiнансовий стан. Однак бiльш прийнятним є iнший порядок, за яким вiдповiдна iнформацiя передається урядом постiйнiй комiсiї з фiнансово-бюджетних питань. Такi комiсiї (комiтети) iснують практично в усiх парламентах. Крiм iнформацiї загального харак-теру, цi комiсiї можуть збирати бiльш конкретнi вiдомостi про виконання державного бюджету.

Водночас майже в усiх країнах перевiрку бюджетних видаткiв та ряд iнших дiй у фiнансово-бюджетнiй сферi здiйснюють спецiальнi органи. Їхня дiяльнiсть доповнює вiдповiдну роботу самого представницького органу та його структур. Як правило, цi органи називаються рахунковими палатами. В цiлому рядi країн вони формуються парламентом або за його участю.

У Бельгiї i Люксембурзi членiв рахункових палат обирає парламент (нижня палата). В Австрiї голову рахункової палати обирає нижня палата парламенту, а iнших її членiв призначає президент. У Нiдерландах i Чехiї всi вiдповiднi призначення робить глава держави за рекомендацiєю ниж-ньої палати парламенту. В Росiї посада голови рахункової палати має замiщуватися за рiшенням нижньої палати, а посади її членiв - нарiвно

212

ожною з палат парламенту. В Естонiї i Литвi державного контролера оби-,ає парламент за поданням президента. У Польщi голову верховної пала-ти контролю обирає нижня палата парламенту за згодою верхньої. У Сло-раччинi й Угорщинi парламент обирає голову вiдповiдного органу, а в Сло-венiї - всiх його членiв. У тих країнах, де склад рахункових палат та iнших подiбних органiв формує виконавча влада, вони звичайно пере-бувають у тiсному зв'язку з парламентом.

i Обсяг компетенцiї рахункових палат у рiзних країнах неоднаковий. ' Певною мiрою рiзняться навiть повноваження цих органiв щодо контро-; лю за виконанням державного бюджету. Звичайно вони здiйснюють попе-реднiй, допарламентський контроль. В iнших випадках їхнiй контроль має, по сутi, пiсляпарламентський характер.

Так, у Бельгiї i Люксембурзi рахункова палата перевiряє фiнансо-во-бюджетний звiт уряду, який пiсля цього передається з її зауваження-ми до парламенту. В Австрiї, iспанiї та iталiї рахункова палата безпосе-редньо доповiдає парламенту про порушення, якi мали мiсце в ходi вико-нання бюджету. У ФРН мiнiстр фiнансiв звiтує перед парламентом про всi бюджетнi прибутки i видатки, пiсля чого його звiт перевiряє рахункова палата. В Португалiї парламент розглядає звiт уряду про бюджет. Потiм звiт передається на контроль рахунковiй палатi. В усiх країнах у разi ви-явлення порушень чи зловживань парламент може завжди поставити пи-тання про вiдповiдальнiсть конкретних осiб або уряду в цiлому.

У країнах Центральної i Схiдної Європи, а також у тих, що утво-рилися на теренi колишнього СРСР, вiдповiднi органи здiйснюють конт-роль не тiльки за виконанням державного бюджету, а й за управлiнням об'єктами державної власностi. У Польщi до завдань верховної палати контролю вiднесено пiдготовку i подання звiту щодо реалiзацiї нацiональ-ного плану соцiально-економiчного розвитку. Найчастiше здiйснюється допарламентський контроль.

Свої особливостi має парламентський контроль за виконанням бюдже-ту в Скандинавських країнах i Фiнляндiї. Тут парламенти з урахуванням своєї партiйно-фракцiйної органiзацiї обирають вiд трьох (в iсландiї) до два-надцяти (у Швецiї) ревiзорiв. Тим самим забезпечується участь у вiдповiднiй контрольнiй дiяльностi опозицiйних партiй. Свої доповiдi ревiзори переда-ють до парламенту або до його постiйної комiсiї з фiнансово-бюджетних пи-тань. У разi схвалення рекомендацiй парламенту уряд зобов'язаний на на-ступнiй сесiї iнформувати представницький орган про вжитi заходи.

У Великобританiї, фiнансовий звiт уряду спочатку розглядає спецiальна посадова особа - генеральний контролер i ревiзор. Ця посадо-ва особа призначається прем'єр-мiнiстром за резолюцiєю нижньої палати

213

парламенту i здiйснює свої повноваження вiд її iменi. З метою забезпечен-ня незалежностi генерального контролера i ревiзора вiд уряду законодавче встановлено, що вiн може бути усунутий з посади тiльки за поданням обох палат парламенту. Такий порядок визначений i для тих, хто займає поса-ди суддiв вищих судiв. Характерно, що в Нiдерландах члени рахункової па-лати також прирiвненi до суддiв щодо порядку їх звiльнення з посади, а в iспанiї та ФРН рахункової палати користуються незалежнiстю судiв.

Що ж до генерального контролера i ревiзора Великобританiї, то го-ловним завданням його є аналiз фiнансових звiтiв мiнiстерств та державних установ. За результатами цього аналiзу перiодично готується доповiдь гене-рального контролера i ревiзора у спецiальному комiтетi палати громад - комiтетi публiчної звiтностi. Цей комiтет виконує тi самi функцiї, що й постiйнi комiсiї з фiнансово-бюджетних питань в iнших парламентах. Комiтет публiчної звiтностi вивчає доповiдь генерального контролера i ревiзора i може деякi з найскладнiших питань виносити на розгляд палати громад. Близькi або подiбнi процедури контролю за урядовою дiяльнiстю у фiнансово-бюджетнiй сферi встановленi i в iнших англомовних країнах з парламентарними формами правлiння.

У США головною особою у сферi контролю за вiдповiдною дiяльнiстю органiв виконавчої влади є генеральний контролер, якого при-значає президент з <поради i згоди> сенату. У кiнцi кожного фiнансового року вiн подає конгресу доповiдь. Водночас генеральний контролер має право консультувати конгрес з приводу тих чи iнших статей державного бюджету на наступний рiк.

Характеризуючи вiдносини мiж законодавчою i виконавчою владою у фiнансово-бюджетнiй сферi, слiд вказати на можливiсть так званого утри-мання коштiв - вiдмови президента повнiстю або частково виконувати бю-джет, прийнятий конгресом. Таким правом президент США за конституцiєю не надiлений, але iнодi вiн вдається до вiдповiдних дiй на практицi.

У 70-i роки XX ст. подiбна практика була законодавче обмежена. Згiдно з iснуючим на сьогоднi положенням, президент, якщо вiн вирiшив, що певна частина бюджетних асигнувань не повинна витрачатись, зобов'яза-ний звернутися до конгресу iз спецiальним посланням про змiну в бюджетi. Якщо протягом 45 днiв конгрес не прийме вiдповiдного закону, бюджетнi кошти мають бути витраченi. Президент може також ставити питання про продовження строкiв реалiзацiї тiєї чи iншої статтi бюджету, а конгрес шля-хом прийняття однiєю з його палат резолюцiї може вимагати невiдкладно-го її виконання. Все це допомагає збалансувати взаємовiдносини законодав-чої i виконавчої влади за змiстом положень основного закону.

i

214

ﾧ 5. Компетенцiя урядiв. Урядова правотворчiсть

' Реальну вагу уряду в державному механiзмi, його справжнi владнi функцiї можна визначити тiльки на основi аналiзу компетенцiї. Компе-тенцiя уряду в конституцiях визначається по-рiзному. 1 У парламентарних монархiях, де дiють так званi старi конституцiї, регламентацiю компетенцiї урядiв зведено до формули <виконавча влада на-'лежить королю>. Ця формула аж нiяк не вiдповiдає реалiям державно-'полiтичного життя. До того ж вона нiчого не дає для визначення предмет-ного змiсту повноважень урядiв. Її можна вважати конституцiйною фiкцiєю, 'хоч iнодi говорять про <сплячу прерогативу> монарха. У парламентарних монархiях, конституцiї яких вiднесенi до новiтнiх, встановлено, що вико-(навчу владу здiйснює уряд (Японiя), або що уряд здiйснює внутрiшню ^полiтику i керує цивiльною та вiйськовою адмiнiстрацiєю (iспанiя). В дея-'ких парламентарних республiках, основнi закони яких були прийнятi пiсля i другої свiтової вiйни, немає навiть натяку не тiльки на предмет компетенцiї ; урядiв, а й на їхню роль у здiйсненнi державної влади. Зокрема, в консти-туцiях Грецiї, iталiї i ФРН йдеться тiльки про порядок формування урядiв, їхню вiдповiдальнiсть та деякi засади урядової органiзацiї.

Мало чим вiдрiзняється i визначення компетенцiї урядiв у консти-туцiях, прийнятих у країнах iз змiшаною республiканською формою правлiння. Так, у ст. 20 Конституцiї Францiї записано, що <уряд визна-чає i здiйснює полiтику нацiї>. Але якщо тут обсяг вiдповiдної регламен-тацiї цим практично i вичерпується, то в Конституцiї Португалiї є спецiальна глава, де досить докладно висвiтлено урядовi повноваження. Вiдносно детально про компетенцiю урядiв йдеться в конституцiях дер-жав Центральної i Схiдної Європи, а також у конституцiях деяких з тих держав, що утворилися на теренi колишнього СРСР. Наприклад, у ст. 119 Конституцiї Словаччини зафiксованi основнi повноваження уряду, пе-релiк яких поданий у дванадцяти пунктах.

У президентських республiках, зокрема в США, вiдповiдне регулю-вання стосується самого президента. Проте за своїм характером воно мало чим вiдрiзняється вiд регламентацiї урядових повноважень в iнших країнах. Так, ст. 2 Конституцiї починається словами: <Виконавча влада здiйснюється президентом Сполучених Штатiв Америки>, далi в загальному виглядi ви-значаються деякi повноваження президента у вiдповiднiй сферi.

У цiлому слiд пiдкреслити, що основнi закони багатьох держав не визначають предметну компетенцiю урядiв. У конституцiйних текстах не знайти i положень, на основi яких можна було б визначити фактичний обсяг урядових повноважень. Вони здебiльшого мiстять загальнi поло-

ження, якi iнодi мають фiктивний характер. Усе це не є випадковим i аж нiяк не свiдчить про недосконалiсть конституцiйно-правового регулюван-ня суспiльних вiдносин. Узагальненiсть i абстрактнiсть конституцiйної регламентацiї дає змогу концентрувати саме у органiв виконавчої влади основнi повноваження при збереженнi формальних засад, пропонованих конституцiйною теорiєю.

Тому для визначення реальної компетенцiї урядiв потрiбно було б розглянути їхню практичну дiяльнiсть. Не ставлячи це собi за завдання, слiд зазначити, що головним напрямом такої дiяльностi є реалiзацiя функцiй державного управлiння. Для цього утворюється розгалужений адмiнiстративний апарат, який контролюється урядом i є, по сутi, його компонентом. Цей апарат настiльки широко охоплює рiзнi сторони суспiльного життя, що для багатьох вiн асоцiюється з державним ме-ханiзмом, а його дiяльнiсть - з державною дiяльнiстю в цiлому.

Однiєю з традицiйних функцiй уряду вважається виконання за-конiв, прийнятих парламентом. Однак уряди активно втручаються в дiяльнiсть органiв законодавчої влади. Як було показано, уряди мають достатнi можливостi спрямовувати" i контролювати законодавчий процес. Водночас вони самi займаються правотворчiстю.

В англосаксонських i континентальних системах права прийнятi рiзнi пiдходи до урядової правотворчостi. Зокрема, по-рiзному сприймається по-няття так званого делегованого законодавства.

У континентальнiй Європi до актiв делегованого законодавства вiдне-сенi лише тi, що мають силу закону. Саме ж парламентське делегування нерiдко здiйснюється на основi конституцiйних положень, хоча досить по-ширеною є фактична передача законодавчих повноважень уряду.

Вперше теоретичну конструкцiю подiбного парламентського деле-гування повноважень було запропоновано ще в XIX ст. Однак характеру постiйного явища воно набуло пiсля другої свiтової вiйни, коли його мож-ливостi були визнанi й закрiпленi в основних законах ряду держав. На сьогоднi делегування законодавчих повноважень стало не тiльки постiйним, а й майже загальним явищем у конституцiйнiй практицi бiльшостi країн. При цьому конституцiї звичайно чiтко не розмежовують сфери тих законодавчих повноважень, якi за будь-яких умов залишають-ся за парламентом, i тих, якi можуть бути делегованi уряду.

Пiдставою для передання парламентських повноважень є закон. Це може бути спецiальний закон, хоча звичайним є встановлення вiдповiдних застережень у поточному законодавствi. iнодi спецiальнi закони про делегу-вання приймаються за тiєю самою процедурою, що й поправки до консти-туцiї (Угорщина, Фiнляндiя). Закони визначають принципи та умови деле-гування, його строки, суб'єктiв тощо.

216

Загальний змiст принципiв та умов делегування iнодi мiститься в ^ дих конституцiях. Там, де конституцiї не передбачають цих принципiв i умов, останнi формулюються в конституцiйнiй теорiї. Прикладом можуть Йути Данiя i Швейцарiя, де делегування законодавчих повноважень уряду iважається можливим за умов <настiйливої необхiдностi>. Це, по сутi, оз-начає, що делегування може здiйснюватися практично довiльно. Водночас ронституцiї далеко не завжди встановлюють засоби ефективного контролю 8 боку представницького органу за вiдповiдною правотворчiстю уряду. В теорiї нерiдко розглядається можливiсть зловживання урядом наданими йому повноваженнями, а саме делеговане законодавство асоцiюється з пев-Цною загрозою здiйснення парламентом своєї головної функцiї.

Конституцiї, що визнали iнститут делегованого законодавства, по-рiзному регламентують порядок передання парламентом своїх повнова-жень. У Францiї уряд може звернутися до парламенту з проханням дати .йому дозвiл шляхом прийняття спецiальних актiв - ордонансiв - здiйсни-їТи заходи, вiднесенi до сфери законодавчої влади. На практицi їх пiдписує ^президент, що пiдтверджує його сполученiсть з урядовою дiяльнiстю. Строк дiї ордонансiв встановлюється законами, що санкцiонують їх прийняття.

Ордонанси можуть змiнювати законодавство. Протягом строку деле-гування парламент не може їх змiнювати. Ордонанси набувають чинностi пiсля офiцiйного опублiкування їх i втрачають силу, якщо законопроект про їх затвердження не буде внесений урядом до закiнчення визначеного строку або якщо цей законопроект не буде прийнятий парламентом. Пiсля закiнчення строку делегування Ордонанси з питань, що вiднесенi до сфери компетенцiї законодавчої влади, можуть бути змiненi лише законом. Ха-рактерно, що на перехiдний перiод пiсля прийняття Конституцiї Францiї 1958 р. саме Ордонанси були тiєю правовою формою, на основi якої забез-i печувались утворення i дiяльнiсть нового державного механiзму. | Можливостi делегування законодавчих повноважень передбачають i основнi закони деяких iнших держав. Так, в iталiї воно може бути здiйсне-не за умов визначення його принципiв i критерiїв. Парламент може деле-гувати уряду право законотворчостi з будь-яких питань, за винятком тих, i якi самою конституцiєю вiднесенi виключно до його компетенцiї, а саме:

прийняття конституцiйних законiв, законiв щодо затвердження бюджету та фiнансового звiту, а також законiв, що санкцiонують ратифiкацiю мiжнародних договорiв. Механiзм делегування законодавчих повноважень передбачає, що вiдповiднi акти уряду втрачають силу з моменту їх прий-няття, якщо вони не були затвердженi парламентом протягом 60 днiв пiсля їх офiцiйного опублiкування. Урядовi акти, виданi на основi делегованих повноважень, мають назву законодавчих декретiв.

217

В iспанiї акти, якi приймає уряд на основi делегування, також нази-вають законодавчими декретами. Парламент не може передавати повнова-ження на правотворчiсть з питань, якi регулюються органiчними законами. Це насамперед питання основних прав i свобод, виборчого права, автономiї тощо. Конституцiя визначає принципи, форми i механiзм делегування, близькi до встановлених в iталiйському основному законi. На вiдмiну вiд Францiї, де парламент, передавпiи певну галузь законодавчого регулювання урядовi, безумовно вiдмовляється вiд своїх повноважень до закiнчення стро-ку вiдповiдного делегування, тут така вiдмова не визнається. У випадках, коли внесений у парламент законопроект суперечить змiсту делегування, можлива вiдмiна або часткова змiна закону, що встановив це делегування.

У Португалiї урядовi акти делегованого характеру мають назву дек-ретiв-законiв. Конституцiйне визначено, що делегування законодавчих функцiй уряду може мати мiсце тiльки один раз. Водночас припускається поетапне використання делегованих повноважень. Декрети-закони втрача-ють силу разом з вiдставкою уряду, який їх видав, а також по закiнченнi легiслатури парламенту, що здiйснив делегування, або пiсля його достро-кового розпуску. Визначений рiзний порядок затвердження декретiв-за-конiв, прийнятих пiд час роботи парламенту i введених у перiод парла-ментських канiкул або перерв мiж сесiями.

Вiдповiднi норми можна знайти в основних законах деяких iнших держав. Так, у Польщi нижня палата парламенту може надати уряду пов-новаження на видання розпоряджень, що мають силу закону, прийнявши для цього спецiальний закон абсолютною бiльшiстю голосiв. Закон про де-легування повноважень має визвачати предмет регулювання i строки ре-алiзацiї цих повноважень. Уряду не можуть бути переданi повноваження на видання розпоряджень щодо змiни конституцiї, виборiв президента i де-путатiв парламенту та представницьких органiв мiсцевого самоврядування, а також прийняття державного бюджету, ратифiкацiї найважливiших мiждержавних договорiв i регламентацiї окремих прав громадян. Урядовi розпорядження вiдповiдного характеру пiдписує президент, який може у двотижневий строк повернути їх уряду. Тим самим делегатами парла-ментських повноважень можна вважати як уряд, так i президента.

iдея парламентського делегування повноважень сприймається од-нозначно далеко не завжди. Зокрема, в державно-правовiй теорiї ФРН де-леговане законодавство номiнальне не визнається. З iншого боку, консти-туцiйне встановлено, що закон може уповноважити уряд або окремого мiнiстра видавати постанови. Прз цьому мають бути визначенi змiст, цiлi i обсяг делегованих повноважень. Конституцiйна норма уможливлює навiть так зване субделегування: <Якщо законом передбачається подаль-ше передання повноважень, то для цього потрiбна постанова> (ст. 80).

218

Свої особливостi має вiдповiдна практика органiв законодавчої i ви-конавчої влади у США. Тут делегування теоретично не припускається че-рез те, що передання повноважень суперечило б принципу жорсткого подiлу влад. Такий пiдхiд пiдтриманий i судовою практикою. Але вже з початку XX ст. суди, залишаючись на позицiї заперечення делегування Законодавчих повноважень конгресом, визнали прийнятним i таким, що ие суперечить конституцiї, передання президенту та iншим органам вико-яавчої влади повноважень на видання постанов, правил та iнших норма-iТивних актiв. У конституцiйнiй теорiї подiбнi делегованi конгресом пов-новаження називаються квазiзаконодавчими.

Надання квазiзаконодавчих повноважень органам виконавчої влади США не пов'язується з контролем за реалiзацiєю їх з боку конгресу. Проте аакони, якi передбачали делегування таких повноважень, iнодi мiстили по-доження про те, що вiдповiднi акти виконавчої влади ще до набуття ними чинностi треба подавати конгресу. Конгрес не мiг змiнювати цi акти, але во-ни набували чинностi лише за умов, якщо палати протягом певного строку не приймали резолюцiї, якi заперечували необхiднiсть подiбної правотвор-чостi. Така практика довгий час була вiдома як законодавче вето. Однак на початку 80-х рокiв XX ст. верховний суд визнав її протиконституцiйною.

Значно рiзняться теорiя i практика парламентського делегування у Великобританiї та багатьох iнших англомовних країнах з парламентарни-ми формами правлiння. На вiдмiну вiд країн континентальної Європи, у Ве-ликобританiї для парламенту не iснує формальних обмежень у делегуваннi своїх повноважень. Водночас передання повноважень зовсiм не означає, що вiдповiдне питання виключається з компетенцiї парламенту. Всi акти, прийнятi на основi парламентського делегування, називаються делегова-ним законодавством.

Нинi у Великобританiї прийнято тезу, за якою всi парламентськi акти є законами, але не всi закони є парламентськими актами. За змiстом цiєї тези поняття закону охоплює i делеговане законодавство.

Вiдмiннiсть мiж парламентськими актами й актами делегованого законодавства вбачається насамперед у тому, що першi не можуть бути предметом ревiзiї в судi, суд лише тлумачить їх. Другi ж застосовуються тiльки тодi, коли суд визнає їх такими, що не суперечать вiдповiдним парламентським актам щодо делегування. Тому делеговане законодавство нерiдко називають пiдпорядкованим законодавством.

Суб'єктами делегування визнаються насамперед монарх та окремi | члени уряду. Найбiльш авторитетними актами делегованого законодавст-i ва вважаються накази короля (королеви) в таємнiй радi. Формально деле-гатом у таких випадках виступає глава держави, хоч, як зазначалося,

' 219

вiдповiднi акти розробляє уряд, i вони по сутi в формою його прааотвор-чостi. Значно бiльше рiзних за назвами актiв, якi на основi делегованих повноважень видають безпосередньо члени уряду.

Важливим елементом парламентського делегування є контроль за вiдповiдними актами з боку парламенту. Реально у Великобританiї iснує двi форми такого контролю. По-перше, на контроль до палат парламенту передаються акти делегованого законодавства, що вже набули чинностi. Протягом 40 днiв з моменту представлення такого акта в парламентi кож-на з палат може його вiдмiнити. Проте всi дiї, вчиненi на основi цього ак-та до його скасування, вважаються законними. По-друге, акт делеговано-го законодавства передається до палат парламенту у виглядi проекту, i во-ни затверджують його шляхом прийняття спецiальних резолюцiй. До де-легованого законодавства, прийнятого членами уряду, звичайно застосо-вується перша з названих форм парламентського контролю.

Не менш поширеним рiзновидом урядової правотворчостi є рiзного роду нормативнi акти, введенi на основi i на виконання законiв. Вва-жається, що цi акти приймаються за власними повноваженнями органiв виконавчої влади, зокрема уряду, i є за своїм характером пiдзаконними актами. Вiдповiдна практика вiдома як здiйснення регламентарної влади, а подiбнi акти, незалежно вiд їхнiх конкретних назв, визначаються як регламентарнi акти, або регламенти,

Концепцiя регламентарної влади вперше була сформульована в XIX ст. у Францiї. З часом вона знайшла вiдображення в державно-пра-вовiй теорiї i практицi багатьох країн. З позицiй змiсту цiєї концепцiї регламентарнi акти є не законодавчими, а адмiнiстративними норматив-но-правовими актами. Вони не можуть змiнювати або вiдмiняти закони. З iншого боку, регламентарнi акти покликанi забезпечити застосування законiв. Вони приймаються органами виконавчої влади для розвитку за-конодавчих актiв, доповнюють i конкретизують їх.

Досить типовою є практика прийняття регламентарних актiв у Францiї. Основний закон цiєї держави визначає сферу таких актiв лише в загальному виглядi. Найзначнiшими серед них є декрети. Вони можуть навiть змiнювати закони, прийнятi з питань, не вiднесених до сфери за-конодавства, для чого потрiбний висновок органу конституцiйного конт-ролю - конституцiйної ради.

Компетенцiя видавати декрети належить прем'єр-мiнiстру. Саме вiн, згiдно зi ст. 21 Конституцiї Францiї, <забезпечує виконання законiв, здiйснює регламентарнi повноваження>. Однак глава уряду реалiзує рег-ламентарну владу iз застереженнями, встановленими в ст. 13, де сказано, що президент пiдписує декрети, якi були обговоренi в урядi. Поряд з цим

220

внує практика прийняття декретiв самим президентом на його розсуд i iез будь-якого обговорення. Цi декрети також вiднесенi до регламентар-iих актiв. Крiм того, регламентарний характер можуть мати мiнiстерськi постанови, циркуляри та iнструкцiї. Подiбна система регламентарних iктiв вiдповiдає внутрiшнiй iєрархiї органiв виконавчої влади.

В iталiї уряд також може за власним правом видавати рiзнi регла-еентарнi акти. До того ж йому наданi конституцiйнi повноваження прий-мати так званi декрети-закони, що вiдмiняють законодавчi акти або ок-|ремi їх положення. Декрети-закони видаються урядом у випадках особли-вої необхiдностi й термiновостi i мають силу закону. Вони повиннi бути поданi до парламенту для затвердження в день їх прийняття. Декрети-за-кони парламент розглядає протягом 60 днiв i затверджує або скасовує їх. Однак у будь-якому випадку пi акти створюють вiдповiднi юридичнi наслiдки з моменту їх видання.

Прийняття аналогiчних актiв та затвердження їх з використанням близьких за змiстом i характером процедур передбачене в конституцiях, прийнятих в деяких iнших країнах iз змiшаною республiканською i пар-ламентарними формами правлiння.

До сфери урядової правотворчостi регламентарного характеру слiд вiднести i деякi нормативно-правовi акти глав держав, що мають силу за-кону. Прийняття таких актiв звичайно пов'язане з надзвичайними обста-винами (надзвичайний або воєнний стан тощо), якi перешкоджають нор-мальнiй роботi парламенту.

Так, у Данiї i iсландiї в перiоди мiж сесiями парламентiв глави дер-жав можуть видавати так званi тимчасовi закони. Цi акти парламенти розглядають вiдразу пiсля поновлення їхньої роботи. В Грецiї i Словенiї пре-i зиденти за надзвичайних обставин i за пропозицiєю урядiв можуть прийма-I ти декрети, що мають силу закону. Цi декрети у визначений строк мають бути переданi для парламентського затвердження. Водночас вони потребу-ють контрасигнування. В Естонiї вiдповiднi укази президента контрасигну-ються прем'єр-мiнiстром i головою парламенту. За своєю природою всi цi акти є формами урядової правотворчостi, хоча нерiдко вони вiдображають i власне волевиявлення глав держав.

У США, крiм переданих конгресом квазiзаконодавчих повнова-жень, за президентом визнають власнi повноваження на видання право-вих актiв. Згiдно з конституцiйною теорiєю, цi акти не повиннi суперечи-ти законам i зачiпати питання, вiднесенi виключно до сфери законодав-чої влади. Рiшення про те, чи вiдповiдає таким вимогам нормативно-пра-вовий акт президента, приймає суд.

Власне урядова правотворчiсть має мiсце навiть у Великобританiї,

221

хоч зовнi вона не узгоджується з прийнятою тут концепцiєю делегованого законодавства. Вiдповiднiй дiяльностi уряду служить так звана королiвська прерогатива - сукупнiсть правомочностей, якi формально належать монар-ху, а фактично реалiзуються урядом. Прерогатива є своєрiдним рудимен-том широких владних правомочностей монархiв феодальних часiв. Нинi во-на майже повнiстю втратила своє первiсне значення i позначає повноважен-ня, що належать i здiйснюються урядом. Акти, прийнятi на основi ко-ролiвської прерогативи, звичайно мають тi самi назви, що й акти делегова-ного законодавства. Всi вони пiдлягають судовому контролю.

Отже, нормативно-правовi акти органiв виконавчої влади, незалеж-но вiд їх формального походження та методiв i засобiв введення, майже завжди приймаються з iнiцiативи урядiв. Роль парламентiв навiть у ситу-ацiї з делегованим законодавством в цiлому пасивна. Все це пiдтверджує загальний висновок про те, що уряд займає домiнуюче мiсце в державно-му механiзмi i реалiзує найважливiшi владнi функцiї.

Роздiл IX

'ЛАВА ДЕРЖАВИ

ﾧ 1. Особливостi

конституцiйного статусу глав держав

Одним з найважливiших еле-ментiв державного механiзму є глава держави - особа, яка займає фор-мально вище мiсце в структурi дер-жавних iнститутiв i водночас здiйснює функцiю представництва самої держави в цiлому. З iншого бо-ку, глава держави розглядається як один з вищих органiв держави.

iнститут глави держави виник i сформувався у перiод становлення су-часної державностi. Але його генеза пов'язана з феодальною державою i навiть з бiльш раннiми часами, коли монарх (правитель) не тiльки виступав у ролi верховного носiя влади, а й ото-тожнювався з самою державою. Юри-дичний статус i полiтичне значення сучасного глави держави залежать вiд форми державного правлiння, прийня-тої в тiй чи iншiй країнi. Його реаль-на роль у здiйсненнi влади багато в чо-му зумовлена також iснуючим у країнi полiтичним режимом.

Статус монарха характери-зується насамперед тим, що вiн влада-рює за власним правом. Його влада є непохiдною вiд волевиявлення яко-гось iншого державного органу або ви-борчого корпусу, що притаманне рес-публiкам. У конституцiях бiльшостi монархiй мiстяться положення про те, що монарх не несе полiтичної вiдповiдальностi за свої дiї як глави держави або як формального глави виконавчої влади. Вважається, що вiн

223

дiє за порадою своїх мiнiстрiв, якi i несуть вiдповiдальнiсть. Механiзм та-ких взаємовiдносин глави держави i уряду забезпечується вимогою контр-асигнування актiв монарха главою або членами уряду. Водночас проголо-шується недоторканнiсть особи монарха, яка насамперед означає, що вiн не може бути звинувачений у порушеннi норм права i є непiдсудним. Недотор-каннiсть монарха знаходить вияв i в тому, що посягання на його особу зви-чайно вiдносять до тяжких злочинiв. Так, у Великобританiї такi посягання квалiфiкуються як державна зрада. Все це вiдбиває сучасне сприйняття фео-дального принципу, за яким <монарх не може бути неправий, i його дiї не можуть бути неправомiрними>.

Особливiстю конституцiйного статусу монарха є наслiдування його влади представниками правлячої династiї. Порядок престолонаслiдуван-ня, як правило, визначається конституцiями. В розвинутих країнах з парламентарно-монархiчною формою правлiння прийнятi три системи престолонаслiдування: салiчна (Бельгiя, Норвегiя, Японiя), кастильська (Великобританiя, Данiя, iспанiя, Швецiя) та австрiйська (Нiдерланди).

За салiчною системою наслiдування престолу здiйснюється тiльки чо-ловiками за правом первородства. Кастильська система вiддає перевагу чо-ловiкам, хоч визнає право наслiдування престолу i за жiнками. Австрiйська ж система зумовлює наявнiсть такого права у жiнок лише в тому випадку, коли вiдсутнi законнi претенденти на престол чоловiчої статi. Питання пре-столонаслiдування лише здаються малозначущими. Вiд їх вирiшення може залежати полiтична доля самої монархiї. iсторiя знає випадки виникнення кризових i навiть конфлiктних ситуацiй у суспiльствi через вакантнiсть пре-столу монарха.

Вакантнiсть престолу, незалежно вiд її причин, завжди має певнi юридичнi наслiдки. Одним з таких наслiдкiв може бути встановлення ре-гентства, тобто тимчасового правлiння iншої особи або групи осiб (ре-гентська рада) замiсть монарха. Конституцiї багатьох парламентарних мо-нархiй регламентують порядок встановлення регентства та його здiйснен-ня. Регентство може бути встановлене i за умов тимчасової недiєздатностi монарха, його малолiтства та в деяких iнших випадках. iнодi воно вико-нує роль гнучкого полiтичного iнституту.

Конституцiї бiльшостi парламентарних монархiй вiдносять вирiшен-ня питання про замiщення вакантного престолу монарха за умов вiдсутностi законних спадкоємцiв до компетенцiї парламентiв. Усунути монарха з пре-столу юридичними засобами практично неможливо, але його можна приму-сити зректися престолу. Новiтня iсторiя знає також немало випадкiв, коли монарха усували з престолу за наслiдками кардинальної змiни полiтичної системи i державного ладу (Болгарiя, Грецiя, iталiя, Румунiя тощо).

224

До особливостей конституцiйного статусу монарха слiд також ; вiднести наявнiсть у нього спецiальних особових прав, пiльг i привiлеїв, зокрема права на титул. Прийнятi такi титули монархiв, як iмператор, король, великий герцог, князь, султан, емiр тощо, до яких звичайно до-| дають рiзнi почеснi iменування монарха, назви територiальних володiнь |, та в яких вказують на династичнi зв'язки. В нашi днi значення монаршого титулу в розвинутих країнах суто формальне.

i Одним з особових прав монарха є право на державне утримання за , рахунок так званого цивiльного листа - особливої статтi у державному : бюджетi, де визначенi кошти на утримання монарха, а також звичайно i його найближчих родичiв та двору. Передбачає цивiльний лист i деякi | iншi витрати, пов'язанi з iнститутом монархiї. За своєю природою вiн не стосується майна, що є у власностi монарха та його сiм'ї.

Однiєю з особливостей статусу монарха є те, що в конституцiях дея-ких держав встановлюється вимога належностi монарха до офiцiйної церкви (Великобританiя, Данiя, Норвегiя, Швецiя). Аналогiчнi положення можна знайти в конституцiях, прийнятих у так званих мусульманських країнах, форма правлiння яких визначається як дуалiстична монархiя (Бахрейн, Йор-данiя, Катар, Кувейт, Марокко). Цiєї умови додержуються i в абсолютних мо- нархiях, де не iснує конституцiй (Оман, Саудiвська Аравiя). Нерiдко монар-хи проголошуються духовними лiдерами на теренах своїх країн.

На вiдмiну вiд монарха, главу держави в республiцi - президента - ': обирають. Як зазначалося, порядок обрання президента залежить вiд прий-; нятої форми державного правлiння. У президентських республiках i країнах