заочники ГИ 2011 / РКК ОГПГ / ПРИРОДООХРАН ЗАКОН
.docВОПРОСЫ ОХРАНЫ ГЕОЛОГИЧЕСКОЙ СРЕДЫ В ОСНОВАХ ПРИРОДООХРАННОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА
Проблема правовой охраны геологической среды имеет много специфических особенностей, которые трудно полно осветить в кратком очерке. Поэтому из общего конгломерата правовых актов, связанных с геологической средой, возьмем наиболее характерные нормативные акты, касающиеся Земли, ее недр и дна Мирового океана. Это три крупных блока законодательных актов: об охране и рациональном использовании Земли — Земельное законодательство; об охране ее недр — Законодательство о недрах; использование дна Мирового океана — Законодательство о рациональном использовании морского дна. Все эти нормативные акты имеют общую направленность (охрана и сохранение отдельных природных богатств) и в то же время свою специфику не только по характеру правовых норм в пределах их действия, но и по уровню их принятия, так как они регулируют правовые отношения как национальные, так и международные. Освещение правовых проблем, возникающих при освоении геологической среды, законодательных актов, регулирующих правоотношения по этим проблемам, в настоящей монографии будет активным подспорьем для ученых и практиков, работающих в области охраны и рационального использования геологической среды.
Общими, объединяющими законодательными актами об охране геологической среды являются нормативные акты, касающиеся захоронения вредных отходов и их обеззараживания, об утилизации сточных вод и т. п.
В условиях научно-технического прогресса, когда появляются огромные запасы опасных для человека атомных, химических, бактериологических материалов и отходов производств, надежная охрана геологической среды от их вредного воздействия становится весьма актуальной.
До последнего времени пользование геологической средой, землей, недрами, водами было бесплатным. В этом таилась опасность их варварской эксплуатации и разрушения, Огромные пространства занимались твердыми и жидкими отходами производства, терриконами и шлакоотстойниками, городскими свалками — все это следствие бесплатного пользования природными богатствами.
Развитие и укрепление прав и обязанностей пользователей природных ресурсов устраняет обезличенность ответственности за нерациональное использование и' ненадежную охрану геологической среды.
Земля — одна из составляющих геологической среды. В земельном законодательстве правоотношения по землепользованию и охране исходят из двух свойств земли: географического как пространственного базиса и экономического как основного средства производства в ряде отраслей народного хозяйства, в первую очередь в сельском и лесном. В этом понимании Земля относится к уникальным невозобновляемым средствам производства, данным человеку самой природой. Она характеризуется природной, пространственной ограниченностью как в целом, так и по землям сельскохозяйственного назначения. Состояние Земли как средства производства зависит от климатических и других природных факторов, техногенной нагрузки, промышленного освоения.
Роль Земли как средства производства в различных отраслях народного хозяйства неодинакова. В добывающих отраслях — это первичный арсенал труда, в промышленных отраслях и градостроительстве — пространство для размещения, в сельском хозяйстве — основное условие производства, его главное средство и предмет труда.
Все эти моменты до последнего времени регулировались «Основами земельного законодательства Союза ССР и союзных республик» [У.7], кодексами республик. Борьба республик за демократизацию и суверенитет повлекла за собой изменения и в земельном законодательстве.
В Украине процесс демократизации и провозглашения суверенитета был органически связан с изменением земельного строя и порядка землепользования. Острые дискуссии по этому поводу закончились в декабре 1990 г. принятием нового Земельного кодекса Украины [У.5]. В нем развиты демократические начала Декрета о земле (1917 г.) и вся земля передана в собственность народа Украины. Приоритет в землепользовании предоставлен теперь гражданину, а не предприятиям, колхозам, совхозам и другим организациям. Введена платность землепользования, разрешена аренда. Земля передается гражданам в пожизненное наследуемое владение. Все это, безусловно, заставит землепользователей бережно относиться к земле, повысит их ответственность за охрану почв и недр земли.
Вопросы рационального землепользования и охраны земли относятся к тем разделам земельного законодательства, которые регламентируют права и обязанности землепользователя, определяют ее целевое назначение.
Земельный закон всегда сочетал рациональное землепользование с охраной земли, и это является одним из основополагающих принципов природоохранного законодательства. Статья 10 «Основ...» [У.7] предусматривает в интересах настоящего и будущих поколений регулировать земельные отношения так, чтобы научно обосновывать органическую связь рационального землепользования с охраной земель. Такие положения содержатся в ст. 2 Земельного кодекса Украины 1990 г. [У.5]. Обращает на себя внимание то, что в 1980—1981 гг. статьи земельного законодательства Союза и республик, которые касались рационального землепользования, были дополнены положениями об охране земли. Это статья 5, пункты 5, 8 «Основ...» [У.4, ст. 6, п. 5, 8], ст. 6 «Основ...» [У.4, ст. 7], ст. 11 «Основ...» [У.4, ст. 23], ст. 13 «Основ...» [У.4, ст. 31], ст. 20 «Основ...» [У.4, ст. 47, 48] и др.
В последние годы в связи с интенсивным освоением больших земельных массивов для градостроительных и промышленных целей, экологической напряженностью земля стала нуждаться в надежной правовой защите — охране от засорения и загрязнения, в бережном отношении к ее использованию. Отрицательное влияние хозяйственной деятельности человека на землю острее всего проявляется в промышленных и густонаселенных районах Украины.
Земля занимает центральное место среди объектов охраны природы. Состояние земельных ресурсов определяет судьбы растительного и животного мира, здоровую окружающую среду. Здесь следует отметить, что в законодательстве об охране земли объектом охраны является ее самый верхний плодородный слой — почва, продуктивная основа растительного и животного мира, основное средство производства в сельском хозяйстве. На территории Украины выделено более 1200 почвенных разностей, каждая из которых имеет свою особенность в использовании и воспроизводстве. С этим слоем земли прямо или опосредованно связаны и другие геологические объекты: недра земли, континентальный шельф, морская фауна и флора, подлежащие правовой охране [У.З, ст. 5, 6].
В земельноохранном законодательстве понятия земля и почва употребляются как синонимы, однако первостепенное значение имеет охрана земель сельскохозяйственного назначения, особенно пахотных. В этой связи следует подчеркнуть, что объектом охраны являются все природные богатства как вовлеченные в хозяйственный оборот, так и неэксплуатируемые. На этом построена и господствующая в земельном праве научная концепция охраны земель, без использования которых, в особенности почв как основного средства производства продуктов питания и другой сельскохозяйственной продукции, немыслимы жизнь человека и развитие общества в целом.
В Земельном кодексе Украины 1990 г. [У.5] вопросам охраны земли посвящен целый раздел (III). Охрана земли включает систему правовых, организационных, экономических и других мер, направленных на ее рациональное использование, предупреждение необоснованных изъятий земель, защиту от вредных техногенных влияний, обеспечение режима природоохранного и историко-культурного назначения.
Земля (почва) органически связывает живую и неживую природу, поглощает атмосферные осадки, сточные воды, углекислый газ из воздуха, перерабатывает органические вещества в неорганические, является питательной средой для растительного и животного мира и, следовательно, представляет собой важный экологический фактор природы. Особенность почвы как природного ресурса — ее невозобновляемость. Истощение почвы, снижение или полная потеря плодородия ведут к уничтожению микроорганизмов, разрушению структуры почвы, гибели растительного и животного мира.
Отсюда выявляются и такие направления по охране земель:
— сохранение и повышение плодородия почв и других качеств земли;
— защита земель от водной и ветровой эрозии, селей, подтопления, заболачивания, загрязнения всевозможными отходами, разрушения;
— защита сельскохозяйственных угодий ж зарастания кустарниками, мелколесьем и других процессов ухудшения технического состояния земель;
— рекультивация нарушенных территорий;
— сохранение снятого плодородного слоя земли;
— временная консервация деградированных сельскохозяйственных угодий и другие мероприятия по охране земель в рамках международных и национальных программ [У.4, ст. 84].
Путем правильного, рационального землепользования можно добиться охраны такого важнейшего природного ресурса, как земля. Следствием этого является экологизация функции управления земельным фондом и землепользованием в условиях научно-технического прогресса.
Другой аспект — охрана земель, используемых как пространственный базис для размещения промышленности, транспорта, населенных пунктов, добычи полезных ископаемых. Здесь продуктивное качество земли — ее почвенный слой — не используется, и поэтому обращение с ней становится недопустимо вольным, а почвенный слой, на создание которого уходят десятки и сотни лет, безвозвратно губится. Охраняя землю, снижая до минимума вредные последствия технического освоения земли, закон [У.5, ст. 20, 21] предусматривает использование под промышленное, городское строительство, магистральные трубопроводы непригодных, непродуктивных дли ведения сельского хозяйства земель либо земель худшего качества.
Предусмотрена также такая форма охраны земли, как снятие и сохранение плодородного слоя, с тем чтобы перенести его на неплодородные участки земли либо на участки, подлежащие рекультивации после строительства, добычи полезных ископаемых или ведения геолого-разведочных работ. Предприятия, организации и учреждения, разрабатывающие месторождения полезных ископаемых и торфа, проводящие другие работы, которые оказывают отрицательные воздействия на сельскохозяйственные, лесные и другие угодья за пределами предоставленных им в пользование земельных участков, обязаны осуществить мероприятия по предотвращению или максимально возможному ограничению отрицательных последствий, улучшению общей экологической ситуации в регионе, где нарушен почвенный покров.
Правительством Украины определена нормативная стоимость освоения низкопродуктивных и непродуктивных земель для рекультивации их под плодородные угодья. Закон регламентирует охрану земель от засорения и загрязнения промышленными и хозяйственными выбросами, сточными водами и отходами производства. Твердые, жидкие и газообразные отходы черной и цветной металлургии, угольной, химической и пищевой промышленности, тепловых электростанций, бытовой мусор городов занимают большие площади плодородных земель, ухудшают почвенное плодородие близлежащих земель. Только под складирование твердых отходов производства в связи с разработкой и добычей полезных ископаемых на Украине занято до 400 тыс. га. Шлаконакопители Лисичанского и Славянского содовых заводов заняли более 250 га земли, Коммунарский и Мариупольский металлургические комбинаты — около 400 га. Радиус вредного воздействия газовых выбросов на почву составляет от 2 до 12 км, а общая площадь загрязнения земель Украины газовыми выбросами доходит до 9 млн га.
Рациональное использование земли и ее охрана входят в единую систему природоохранного законодательства, так как земля органически связана с другими объектами природы и в регламентации охраны отдельных объектов природы не должно быть коллизий.
Другой составляющей геологической среды являются недра земли. Государственная собственность на недра Украины составляет основу горных отношений, т. е. отношений в области использования и охраны недр, создает условия для планового, рационального и комплексного пользования ими.
Украина изобилует значительными запасами различных полезных ископаемых. Среди горючих ископаемых ведущее место занимает каменный уголь, залежи которого сосредоточены в Донецком и Львовско-Волынском каменноугольных бассейнах, Днепропетровском буроугольном бассейне.
В Украине выявлено 43 нефтяных, 114 газовых и газоконденсатных и 46 нефтегазоносных месторождений, расположенных в Днепровско-Донецкой и Прикарпатской нефтегазоносных областях, Причерноморско-Крымской нефтегазоносной провинции. Имеются значительные запасы торфа, большие запасы руд различных элементов: железа (Криворожский, Керченский, Кременчугский, Белозерский железорудные районы), марганца (Никопольский бассейн), титана, ртути, хрома, полиметаллов, алюминия, никеля, а также нерудного сырья — самородной серы, каменной соли и др. Простой перечень хранящихся в недрах украинской земли полезных ископаемых свидетельствует о том, что их научно и технологически необоснованные разработки и использование могут привести к серьезным нарушениям экологической ситуации, и потому вопросы охраны природы, бережное отношение к недрам украинской земли весьма актуальны.
В связи с расширением масштабов разработок полезных ископаемых, обусловливающих увеличение площади нарушенных земель, эта деятельность приобретает новый смысл. Остановить этот процесс нельзя, так как народное хозяйство Украины постоянно увеличивает потребности в минеральном сырье, что вызывает необходимость в еще большем развитии разработок полезных ископаемых в недрах земли. Научно обоснованное использование недр земли органически связано с комплексным подходом к этой работе, учитывающим бережное отношение предприятий, организаций, учреждений и граждан к запасам полезных ископаемых недр и их экономное расходование в целях сохранения природных богатств для будущих поколений.
Нормативное регулирование отношений, возникающих в связи с разработкой недр земли, и их охрану содержал еще Крестьянский наказ о земле — неотъемлемая часть Декрета о земле 26 октября 1917 г. [У.2].
Закон об охране природы Украинской ССР [У.З] посвятил охране почв и недр отдельный раздел в ст. 7, в котором отмечается, что охране подлежат находящиеся в недрах запасы твердых, жидких и газообразных полезных ископаемых. В то же время в процессе разработки недр должны осуществляться меры по охране земной поверхности и расположенных на ней построек, сооружений, водоемов и лесных насаждений от вредного воздействия горных выработок.
Таким образом, охрана недр не решается, не может решаться изолированно от охраны земли, других природных богатств (воды, лесов и т. д.). Все они органически связаны в едином природном конгломерате. Специальные нормы по рациональному комплексному использованию недр содержатся в Кодексе законов Украинской ССР о недрах [У.6], задачами которого является регулирование горных отношений в целях рационального использования и охраны недр, обеспечения безопасности работ при пользовании недрами. Кодекс о недрах, состоящий из 11 разделов, предметно регулирует отношения по управлению, пользованию и охране недр, правам и обязанностям пользователей недр, а также геологическое изучение недр, их охрану и, наконец, порядок разрешения споров и выполнения. международных договоров по недрам. Законодательством определены основные направления охраны недр. Законом регламентируются:
— обеспечение полного и комплексного геологического изучения недр;
— соблюдение установленного порядка предоставления недр в пользование и недопущение самовольного пользования недрами;
— извлечение из недр и рациональное использование запасов основных и совместно с ними залегающих полезных ископаемых и содержащихся в них компонентов;
— недопущение вредного влияния работ, связанных с пользованием недрами, на сохранность запасов полезных ископаемых;
— охрана месторождений полезных ископаемых от затопления, обводнения, пожаров и других факторов, снижающих качество полезных ископаемых и промышленную ценность месторождений или усложняющих их разработку;
— предупреждение необоснованной и самовольной застройки площадей залегания полезных ископаемых и соблюдение установленного порядка использования этих площадей для других целей;
— предотвращение вредного влияния работ, связанных с пользованием недрами, на сохранность эксплуатируемых и находящихся на консервации горных выработок и буровых скважин, а также подземных сооружений;
— предотвращение загрязнения недр при подземном хранении нефти, газа и иных веществ и материалов, захоронении вредных веществ и отходов производства, сбросе сточных вод [У.6, ст. 71].
Каждое из перечисленных направлений, охватывающих широкий круг вопросов рационального использования и охраны недр, детально регламентируется законом, подзаконными актами, различными инструкциями и положениями.
В случае нарушения нормативных положений, причинения вреда недрам или создания условий для их уничтожения органы государственного надзора могут ограничить, приостановить или запретить пользование недрами.
Специальное положение принято Советом Министров УССР по порядку застройки площадей залегания широко распространенных полезных ископаемых (21.08.1980 г., № 492), которым разрешается строительство на площадях залегания таких полезных ископаемых и размещение в этом регионе подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых, лишь в исключительных случаях.
Более категорично решается этот вопрос в отношении месторождений других полезных ископаемых. Исходя из того, что каждое такое месторождение состоит на учете, размещение его четко очерчено границами, закон запрещает проектирование и, строительство населенных пунктов над такими месторождениями, возведение промышленных комплексов, народнохозяйственных объектов. Отвод территории под застройку, начало проектирования и строительства возможны только после получения заключения от территориальной геологической организации об отсутствии полезных ископаемых в недрах под участком предстоящей застройки. Это требование возникло в связи с тем, что в Украине такие крупные города, как Кривой Рог, Керчь, развивали свою застройку на территориях, в недрах которых залегают железные руды. По мере того как шли разработки, стал возникать вопрос о сносе строений, переносе центра города в другое место. Речь идет не только о том, что строения препятствуют разработкам, но и об опасности обрушения, нарушения экологической ситуации в городе.
Заключение территориальной геологической организации о возможности вести застройку в непосредственной близости от залегания полезных ископаемых должно предусматривать осуществление строительных и других мероприятий, обеспечивающих охрану недр, а также возможность их извлечения без ущерба для окружающей среды.
В развитие этого требования Закона об охране недр была разработана инструкция о порядке выдачи разрешения на застройку площадей залегания полезных ископаемых, в которой указано, что действует она на территории страны и в пределах континентального шельфа. При этом подчеркивается, что допускается строительство на площадях залегания полезных ископаемых только в особо необходимых случаях и при условии:
— возможности извлечения полезных ископаемых под объектами строительства с наименьшими потерями;
— консервации минимального количества балансовых запасов в природоохранных целях.
Предусматриваются и другие меры, обеспечивающие как цельность строений и сооружений на территории залегания полезных ископаемых, так и охрану самих полезных ископаемых.
Отдельно регулируется охрана участков недр, представляющих особую научную или культурную ценность. К ним относятся редкие геологические обнажения, минеральные образования, палеонтологические объекты и другие участки недр, которые охраняются законом. Для охраны таких геологических объектов принимаются специальные решения правительства или органов власти, которыми эти объекты объявляются в установленном порядке заповедниками либо памятниками природы и культуры. В зоне залегания такого рода полезных ископаемых запрещается всякая деятельность, нарушающая сохранность заповедников и памятников природы.
Охрана природы, недр земли не является мероприятием, которое можно решить в одночасье, действуя сугубо административными методами. Закон учитывает эту особенность и предусматривает участие общественности, трудовых коллективов, отдельных граждан в осуществлении мероприятий по охране недр и их рациональному использованию [У.6, ст. 79]. Перечень общественных организаций, которые имеют право принять участие в охране природы, не ограничен. Здесь и профессиональные союзы, организации молодежи, школьников, общества охраны природы, различные научные и просветительские общества, т. е. все организации и отдельные лица, которые проникнуты заботой о сохранении недр и способствуют тому, чтобы последующие поколения получили бы от нас недра земли во всем их природном разнообразии и великолепии.
С этой целью в законе конкретизируется право общественных организаций, трудовых коллективов и граждан на участие в деятельности законодательных и государственных исполнительных органов по охране недр и их рациональному использованию, государственные органы обязываются всемерно учитывать предложения общественных организаций, трудовых коллективов и граждан при осуществлении любых мероприятий по охране' недр и их рациональному использованию.
В Украине законом определен и специальный орган по надзору и контролю за использованием и охраной недр. Это Государственный комитет республики по надзору за безопасным ведением работ в промышленности и горном деле и его органы на местах. Кроме контроля качества выполнения общей задачи Советы народных депутатов и их исполнительные и распорядительные органы также осуществляют государственный контроль за рациональным использованием и охраной недр [У.6, ст. 89]. В их задачу входит контроль за ведением работ по геологическому изучению недр, соблюдению порядка и эффективности ведения геолого-съемочных, поисковых, разведочных, гидрогеологических, инженерно-геологических, геофизических, геохимических и других работ, выполняемых предприятиями, организациями и учреждениями независимо от ведомственной подчиненности. Первостепенной задачей органов государственного надзора за использованием и охраной недр является контроль за работой всех предприятий и организаций, за правильностью ведения разработок месторождений полезных ископаемых и выполнением ими требований по охране недр.
Законодательством эта деятельность достаточно подробно регламентируется с рассмотрением комплекса мероприятий по охране и рациональному использованию недр, поверхности земли, водных источников и т. д. Поэтому в Кодексе законов [У.6] содержатся статьи, регламентирующие государственный учет полезных ископаемых, ведение государственного кадастра месторождений полезных ископаемых, предоставление земельных участков предприятиям, организациям и учреждениям для пользования недрами [У.6, ст. 35, 80, 81]. Этим же законом регламентируется обязанность пользователя недр обеспечивать охрану атмосферного воздуха, земель, лесов, вод и других объектов окружающей природной среды, а также зданий и сооружений, связанных с пользованием недрами. Охране подлежат заповедники, памятники природы, истории и культуры от вредного влияния работ, связанных с пользованием недрами, а нарушенные земельные участки подлежат приведению в состояние, пригодное для использования их в народном хозяйстве [У.6, ст. 41].
В Украине самым актуальным является вопрос о захоронении вредных веществ и отходов производства, сброса сточных вод. После аварии на Чернобыльской АЭС захоронение радиоактивных отходов от использования атомного сырья привлекло к себе пристальное внимание. На территории страны имеются надежные могильники для захоронения таких отходов вдали от населенных пунктов, промышленных объектов и т. д. Кроме таких крупных объектов, как АЭС, имеется множество разных реакторов, в том числе и исследовательских, дающих такие отходы, захоронение которых должно быть безвредным и надежным. Это относится также и к сточным водам, проникающим в подземные хранилища и приносящим вред недрам. Закон о недрах очень глухо и неконкретно говорит о создании безопасных условий при захоронении вредных отходов [У.6, ст. 54], ограничившись указанием на необходимость согласования проекта сооружений для захоронения вредных веществ и отходов производства, сброса сточных вод. Эта область деятельности, связанная с охраной недр, окружающей среды, жизнедеятельности человека, должна регламентироваться полнее и конкретнее. Необходимо, чтобы велся государственный учет таких захоронений, осуществлялся периодический контроль за их надежностью и безопасностью захоронений, чтобы сточные воды полностью очищались от вредных компонентов и не загрязняли недра.
Охрана недр, их рациональное использование должны ужесточаться по мере их дальнейшего освоения и, естественно, истощения.
Защита морских берегов от обрушения, охрана континентального шельфа и морского дна — один из аспектов сохранения геологической среды, связанной с Мировым океаном.
Научно-технический прогресс ведет к тому, что Мировой океан в перспективе будет эксплуатироваться интенсивнее, чем суша, что не может не отразиться на чистоте и сохранности берегов, морского дна и их недр. Проблема загрязнения морской среды нефтью, химико-технологическими отходами, ядохимикатами, смываемыми с полей, приобретает все большее значение Обеспокоенность человечества загрязнениями, поступающими в Мировой океан, обостряет борьбу за его чистоту, приводит к заключению региональных и многосторонних соглашений по его охране. Мировой океан — единый водный резервуар, и загрязнение одного из его бассейнов в той или иной мере засоряет все пространство морской среды.
Практика последних лет показала, что кардинальное решение проблем защиты морского пространства от загрязнения возможно лишь путем разработки обязательных международных стандартов, которые бы соблюдались прибрежными государствами.
Недра континентального шельфа и морского дна принадлежат прибрежному государству. Континентальный шельф — геологически это подводное продолжение территории прибрежного государства, морфологически связанное с ним, его подводная часть. Поэтому вопрос о его принадлежности всегда решался однозначно. Континентальный шельф являлся собственностью прибрежного государства, земельное пространство которого продолжается под водой.
Международно-правовой режим континентального шельфа урегулирован Конвенцией о континентальном шельфе, принятой в г. Женеве в 1958 г. В 1982 г. после многолетней дискуссии была принята Конвенция по морскому праву, в которую были включены основные положения Конвенции о континентальном шельфе 1958 г. Исходя из того, что континентальный шельф — единое геоморфологическое продолжение континентальной структуры суши, исследование, разведка и разработка этого участка морского дна в той или иной мере отражаются на континентальной структуре прибрежной полосы. Недра континентального шельфа, его ресурсы не являются подвижными, не восстанавливаются в отличие от живых ресурсов покрывающих вод, поэтому их использование органически связано с охраной недр шельфа.