Кодекс Российской Федерацииоб административных правонарушениях

Принят Государственной Думой 20 декабря 2001 г.

Одобрен Советом Федерации 26 декабря 2001 г.

Подписан Президентом РФ 30 декабря 2001 г.

Раздел I. Общие положения Глава 1. Задачи и принципы законодательстваоб административных правонарушениях

Статья 1.1. Законодательство об административных правонарушениях

1. КоАП - единственный в настоящее время федеральный законодательный акт, содержание которого представляет собой комплекс основополагающих правовых норм, составляющих институт административной ответственности. Соответственно в нем систематизированы нормы, объединенные общностью регулируемых ими однородных общественных отношений, возникающих в повседневной жизни в связи с необходимостью применения данного вида юридического принуждения.

Являясь самой распространенной мерой юридического (государственного) принуждения, применяемой в установленных законодательством случаях в отношении многочисленных физических и юридических лиц, чье поведение не соответствует требованиям правопорядка, административная ответственность, равно как и любой другой вид юридической ответственности, нуждается в правовом регулировании. Именно с этих позиций и следует оценивать юридическое значение настоящего Кодекса, а также воспринимать его фактическое содержание.

Отвечая своему юридическому назначению, КоАП фиксирует принципиальные позиции, общие для всех вариантов установления и применения административной ответственности как на федеральном, так и региональном уровнях. В последнем случае имеется в виду уровень субъектов РФ. В числе названных юридических позиций - определение компетенции Российской Федерации в лице ее органов государственной власти и представляющих их должностных лиц; закрепление единственного основания административной ответственности - административного правонарушения; установление единой системы юридического реагирования на противоправное поведение - административных наказаний, а также общих правил их назначения; распространение сферы применения административной ответственности не только на физических, но и различного рода юридических лиц; определение круга органов и должностных лиц, уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях и назначать административные наказания; систематизированный перечень составов административных правонарушений.

Содержание КоАП освобождено от многих устаревших и не отвечающих современным реалиям позиций, во многом изменившихся в ходе реформации государственной и общественной жизни России. При этом следует учитывать, что КоАП РСФСР принципиальных изменений за более чем двадцатилетний период не претерпевал.

По существу введение в действие нового КоАП можно квалифицировать как общегосударственного значения акцию, суть и назначение которой заключаются в реальном, отвечающем интересам сегодняшнего дня совершенствовании административного законодательства путем давно ожидаемого его обновления.

2. Характеризуя КоАП в его настоящем виде, нельзя не обратить внимание на присущие ему особенности принципиального юридического значения. Как известно, юридическая ответственность за противоправное поведение не составляет прерогативу КоАП. Действующее российское законодательство, имеющее своим непосредственным предметом отношения юридической ответственности, состоит из Уголовного кодекса РФ, Гражданского кодекса РФ, дисциплинарного законодательства (например, Трудовой кодекс РФ, Федеральный закон от 31 июля 1995 г. "Об основах государственной службы Российской Федерации", специальные нормативные правовые акты о дисциплине отдельных категорий служащих и иных работников - военнослужащих, служащих системы налоговых органов и т.п.).

Как правило, для основных видов юридической ответственности характерна раздельная правовая регламентация материальных и процессуальных норм. Наиболее показательны в этом смысле действующие наряду с УК, ГК, УПК, ГПК и АПК.

Для законодательства, регламентирующего отношения административной ответственности, характерно иное. КоАП объединяет нормы материального и процессуального административного права. Основные аспекты процессуального назначения сосредоточены в разд.IV "Производство по делам об административных правонарушениях". По своему объему он занимает в содержании КоАП второе место после раздела, посвященного юридической характеристике конкретных составов административных правонарушений (Особенная часть). Административно-процессуальным нормам посвящены 102 статьи КоАП.

3. Нельзя оставить без внимания еще одну особенность Кодекса. Она связана с использованием юридического механизма административной ответственности. Что в данном случае является наиболее примечательным?

Прежде всего то, что институт административной ответственности есть атрибут административно-правового регулирования общественных отношений особого рода, а именно - управленческих общественных отношений. Тем самым предопределяется целевая направленность административно-правовых норм материального и процессуального характера, объединяемых КоАП. Она наглядно свидетельствует о том, что меры административной ответственности используются для правовой защиты общественных отношений, складывающихся в процессе практической реализации задач, функций и полномочий исполнительной власти. Данный процесс находит свое выражение в государственно-управленческой деятельности федеральных и региональных органов исполнительной власти и их должностных лиц.

В силу данного факта административная ответственность в современных условиях является неотъемлемым элементом правового опосредования государственной деятельности по управлению или государственному регулированию общественных отношений, в рамках которых в той или иной форме проявляется исполнительная власть. И соответствующие подтверждения мы находим в содержании КоАП.

Имеются в виду прежде всего положения об определении подведомственности дел об административных правонарушениях федеральным органам исполнительной власти (ч.4 ст.1.3), а также:

о полномочиях должностных лиц рассматривать дела об административных правонарушениях от имени федеральных органов исполнительной власти (ст.22.2);

о системе (перечне) органов и должностных лиц, уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях, производной от системы, утвержденной Указом Президента РФ от 17 мая 2000 г. "О структуре федеральных органов исполнительной власти". При этом имеются в виду также учреждения, структурные подразделения и территориальные органы федеральных органов исполнительной власти (п.3 ч.1 ст.22.1);

о должностных лицах, осуществляющих в соответствии с федеральными законами либо нормативными правовыми актами Президента РФ или Правительства РФ надзорные или контрольные функции (п.2 ч.1 ст.22.2). Все подобные надзорные или контрольные функции и полномочия Правительства РФ надзорные или контрольные функции (п.2 ч.1 ст.22.2). контрольных органов, входящих организационно в систему механизма федеральной исполнительной власти. Например, органы и должностные лица внутренних дел (милиции), таможенные органы, органы государственной санитарно-эпидемиологической службы РФ, органы государственного геологического контроля, органы рыбоохраны, государственного экологического контроля, государственного пожарного надзора, федеральный антимонопольный орган, органы регулирования естественных монополий, органы валютного контроля и т.п. (ст.23.3-23.61);

об уполномоченных органах и учреждениях органов исполнительной власти субъектов РФ (п.3 ч.2 ст.22.1).

Фактически из 61-й официальной федеральной инстанции, к полномочиям которых КоАП относит рассмотрение дел об административных правонарушениях и соответственно назначение административных наказаний, 59 представляют различные уровни механизма исполнительной власти. Исключение составляют на федеральном уровне судьи и комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав, а на уровне субъектов РФ - мировые судьи, комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав, административные комиссии. При этом, однако, следует учитывать, что комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав, а также административные комиссии, не являясь исполнительными органами, тем не менее функционируют фактически при соответствующих исполнительных органах. Так, административные комиссии образуются и действуют при районной, городской администрации.

Что же касается судей (мировых судей), то на основе анализа соответствующих статей КоАП, которыми определяется их место в производстве по делам об административных правонарушениях и характер осуществляемой ими процессуальной деятельности, возможен вывод о том, что в данном контексте они не выступают в роли субъектов судебной власти, т.е. не осуществляют функции правосудия. Вся их деятельность регламентирована нормами настоящего Кодекса, причем в одинаковой мере с регламентацией аналогичной деятельности исполнительных органов и должностных лиц. Значит, административно-процессуальная деятельность судей не равнозначна административному судопроизводству (см. ч.2 ст.118 Конституции РФ).

Изложенные соображения подводят к обобщающему выводу следующего содержания. Административная ответственность, правовые основы которой зафиксированы в КоАП, является одним из атрибутов юридического механизма реализации задач и функций исполнительной власти. Соответственно природа, особенности, формы выражения, субъекты, уполномоченные государством на ее применение, и т.п., своими корнями связаны с государственно-управленческой деятельностью и свойственными ей особенностями. Но - и это нельзя игнорировать или недооценивать - рожденная объективными потребностями государственного управления важнейшими сторонами общественной жизни (ныне - потребностями эффективной реализации исполнительной власти), административная ответственность имеет четко определенный основной вектор - правоохрана управленческих общественных отношений. В этом смысле и КоАП можно отнести к числу "управленческих" законодательных актов.

4. Однако юридическое значение Кодекса этим не исчерпывается; оно гораздо весомее. Имеется в виду еще одно качество, присущее ему и самой административной ответственности.

Так, если, например, Гражданский кодекс или Трудовой кодекс имеют достаточно четкие границы регулирующего воздействия на общественные отношения (имущественные либо трудовые), то КоАП, подобно УК, не знает таких границ. Регламентационная "клавиатура" этих законодательных актов, весьма близких по назначению, выводит их за относительно узкие отраслевые рамки, что позволяет использовать уголовно-правовые и административно-правовые средства в целях правозащиты общественных отношений, регулируемых самыми различными правовыми отраслями.

Применительно к КоАП из этого следует вывод: административно-правовые нормы, содержащиеся в нем, выходят за границы чисто управленческих отношений. Тем самым правоохранительная функция КоАП проявляется в сфере действия многих отраслей российской правовой системы. Об этом красноречиво свидетельствуют нормы Особенной части КоАП. Так, гл.17 КоАП предусматривает составы административных правонарушений, посягающих на институты государственной власти; гл.15 - составы правонарушений в области финансов, налогов и сборов, рынка ценных бумаг; гл.14 - в области предпринимательской деятельности; гл.16 - в области таможенного дела; гл.5 - составы правонарушений, посягающих на права граждан, и т.п.

Названные административные правонарушения совершаются в сфере общественных отношений, регулируемых нормами конституционного, финансового, предпринимательского, таможенного права. Собственно управленческие отношения охраняются мерами административной ответственности, предусмотренными в основном в гл.19 - "Административные правонарушения против порядка управления" и в гл.20 - "Административные правонарушения, посягающие на общественный порядок и общественную безопасность", а также и в иных главах КоАП.

Таким образом, налицо свидетельство универсальности Кодекса как одного из наглядных проявлений административно-правового регулирования.

5. Законодательство об административных правонарушениях "иерархично", так как оно строится в соответствии с принципами российского федерализма, и состоит из КоАП и принимаемых в соответствии с ним законов субъектов РФ. Соответственно КоАП является правовой и методологической основой такого законодательства.

В этой связи закономерен вопрос: если КоАП определен в ч.1 ст.1.1 в качестве фактически единственного федерального законодательного акта, В этой связи закономерен вопрос: если КоАП определен в ч.1 ст.1.1 могут издаваться иные федеральные законы? Данный вопрос не случаен, он обусловлен той ситуацией, которая была характерна для периода, предшествующего введению в действие настоящего Кодекса, и выражалась в том, что наряду с КоАП административная ответственность закреплялась в ряде иных законодательных актов, причем с детальной фиксацией конкретных составов административных правонарушений и административных санкций за их совершение. Можно назвать, например, ТК, НК (Часть 1), ВК, ряд федеральных законов (например, от 17 декабря 1992 г. "Об административной ответственности предприятий, учреждений и организаций за правонарушения в области строительства"; от 6 декабря 1999 г. "Об административной ответственности юридических лиц за нарушение законодательства Российской Федерации о выборах и референдумах" и др.).

С одной стороны, это можно объяснить довольно широким пониманием законодательства об административных правонарушениях (ст.2 КоАП РСФСР). Оно состояло из действовавшего в тот период КоАП и иных законодательных актов РСФСР и постановлений Совета Министров РСФСР об административных правонарушениях.

С другой стороны, что наиболее принципиально, в этой же статье содержалась правовая норма, в соответствии с которой законодательные акты РСФСР и постановления Совета Министров РСФСР об административных правонарушениях "до включения их в установленном порядке в настоящий Кодекс применяются на территории РСФСР непосредственно". При этом было установлено, что нормы КоАП распространяются на правонарушения, ответственность за совершение которых предусматривалась законодательством, еще не включенным в КоАП.

Следовательно, в конечном счете именно КоАП находился на "вершине" законодательства об административных правонарушениях.

Тем не менее далеко не все составы административных правонарушений, предусмотренные действующими наряду с настоящим Кодексом федеральными законами, включены в него. Следовательно, важнейший принцип законодательства об административных правонарушениях, смысл которого четко выражен в вето Президента РФ на проект КоАП, а именно - "в Кодексе должны быть сосредоточены все виды правонарушений, влекущих за собой ответственность в соответствии с федеральными нормативными правовыми актами", - не был соблюден. Попутно заметим, что названный принцип не является исключительной особенностью законодательства об административных правонарушениях. Так, ст.1 УК содержит категорически выраженное правовое предписание: новые законы подлежат включению в УК.

Все это логично, ибо иное подрывает юридический "авторитет" любого акта кодификации, превращает его во второстепенный инструмент правового регулирования. Поэтому вызывает удивление тот факт, что в новом КоАП отсутствует норма, предписывающая включение в него всех видов административных правонарушений, которые могут быть установлены федеральными законами, нормативными правовыми актами Президента и Правительства РФ. Подобная норма необходима в интересах упорядочения законодательства об административных правонарушениях.

При этом нельзя упускать из виду, что сам КоАП не устанавливает данный вид юридической ответственности и, соответственно, не формулирует составы административных правонарушений. Это - не его прерогатива. КоАП выполняет функцию "собирателя" правонарушений, административная ответственность за совершение которых устанавливается прежде всего федеральными законами, а также нормативными правовыми актами Президента и Правительства РФ. Только с учетом данного обстоятельства можно объяснить тот факт, что законодательство об административных правонарушениях на федеральном уровне сведено только к Кодексу об административных правонарушениях.

Федеральный закон от 30 декабря 2001 г. "О введении в действие Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях" в соответствии с изложенными позициями признал утратившими силу ряд нормативных правовых актов (начиная с 1976 г.), содержащих составы административных правонарушений, не включенных в КоАП. Например, им исключены из текста Таможенного, Градостроительного кодексов статьи, в которых определялись составы административных правонарушений. Естественно, что они теперь обнаруживаются в соответствующих главах Особенной части КоАП. Одновременно названным Законом были внесены изменения в ряд законодательных актов РФ. В них сохранены лишь нормы, устанавливающие в общей форме административную ответственность физических или юридических лиц "в соответствии с законодательством Российской Федерации", не содержащие характеристику конкретных составов административных правонарушений. Например, такого рода изменения внесены в Федеральный закон от 30 марта 1999 г. "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения", в Закон РФ от 9 октября 1992 г. "О валютном регулировании и валютном контроле" и т.д.

По смыслу этих изменений соответствующие составы правонарушений нашли свое место в Особенной части КоАП. В частности, это подтверждается употребленной в названном Федеральном законе формулой: "административная ответственность наступает в порядке, установленном Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях". Пожалуй, было бы более точным слово "установленном" заменить на слово "предусмотренном".

Федеральный закон "О введении в действие Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях" содержит большое количество упраздняемых или изменяемых нормативных правовых актов различной юридической силы. Очевидно, что впредь не подлежат применению нормы об административных правонарушениях, содержащиеся в законах и иных нормативных правовых актах Союза ССР (ст.4 Закона). В то же время не совсем ясно, все ли, подлежащее изменению, учтено в вышеназванном Законе. Именно в силу этого установлено, что до 1 июля 2002 г. все нормативные правовые акты об административных правонарушениях должны быть приведены в соответствие с новым КоАП. Следует учитывать, что в новом КоАП не только сокращено количество составов административных правонарушений в рамках отдельных глав его Особенной части, но под влиянием современных требований в него включены и новые составы.

7. Наряду с КоАП законодательство об административных правонарушениях составляют также законы субъектов РФ, устанавливающие административную ответственность. Каких-либо четких указаний на этот счет Кодекс не содержит. Как известно, в соответствии с Конституцией РФ субъекты Федерации самостоятельно законодательствуют (п.2 ст.5); органами государственной власти субъектов принимаются законы, устанавливающие административную ответственность, которые должны соответствовать основным положениям КоАП.

К сожалению, обобщенной информации о законодательных актах 89 субъектов РФ по этим вопросам не имеется, хотя в средствах массовой информации нередко публиковались соответствующие данные и довольно часто они носили негативный характер. Между тем правовое регулирование, осуществляемое субъектами РФ, не может противоречить федеральным законам, принятым по предметам ведения Российской Федерации и по предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон (ч.5 ст.76).

Особое значение имеет то, что по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы субъектов РФ.

Данные конституционные положения имеют прямое отношение к соотношению федерального и регионального законодательства об административных правонарушениях. В нашем случае это особенно важно, ибо и административное, и административно-процессуальное право находятся в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов (ст.72 Конституции РФ).

В настоящее время судить о полномочиях субъектов РФ по установлению административной ответственности следовало бы по Федеральному закону от 6 октября 1999 г. "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации". Однако в нем нет прямого указания на законодательные полномочия по вопросам административной ответственности. Тем не менее ответ на интересующий нас вопрос содержится в общем определении основных полномочий законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ, в числе которых - осуществление законодательного регулирования по предметам ведения субъекта РФ и предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов в пределах полномочий субъекта РФ (п."б" ч.1 ст.5 Закона). С учетом изложенных выше соображений данную позицию и следует рассматривать в качестве основы для издания субъектами РФ законов об административных правонарушениях.

Однако более четкое определение полномочий субъектов РФ по установлению административной ответственности в границах предметов совместного ведения не представляется возможным. Объяснить подобную ситуацию можно отсутствием федеральных законов по вопросам, отнесенным к предметам совместного ведения и с целью разграничения полномочий Федерации и ее субъектов именно в рамках ст.72 Конституции РФ. Принятие 24 июня 1999 г. Федерального закона "О принципах и порядке разграничения Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации" не вносит должной ясности в юридический механизм такого разграничения. Единственное, что может иметь отношение к рассматриваемой проблематике, это закрепление права субъектов РФ на осуществление собственного правового регулирования до принятия федеральных законов, разграничивающих полномочия в сфере совместного ведения. Ориентироваться при этом на договоры и соглашения не представляется возможным в силу специфичности института административной ответственности.

Слишком свежа в памяти договорная "лихорадка" начала 90-х гг., снисходительно поощряемая федеральным центром, в результате чего грубо нарушался конституционный принцип равноправия субъектов РФ во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти (ч.4 ст.5 Конституции РФ). Предметом многих договоров стали не только отдельные аспекты совместного ведения, но даже исключительные полномочия Российской Федерации; некоторые субъекты РФ путем использования договорной формы по существу "выторговали" себе преимущественные возможности самостоятельного решения ряда важных вопросов в ущерб правам и интересам других субъектов (Татарстан, Башкортостан, Свердловская область и др.). В этом, в частности, наиболее заметно проявился так называемый парад суверенитетов.

Необходимо учитывать, что "совместное" ведение не может отождествляться с паритетом. Это означает, что в рамках определенных ст.72 Конституции РФ предметов совместного ведения имеются и такие вопросы, решение которых логически требует принятия федеральных законов. Например, законодательное регулирование осуществления мер по гражданской обороне, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, законодательное установление режима пограничных зон и иных административно-правовых режимов и т.д. Вряд ли в подобных случаях уместна договорная форма взаимной передачи соответствующих полномочий, тем более полномочий по установлению административной ответственности.

Вообще сама мысль о возможности отказа органов государственной власти РФ от принадлежащих им полномочий, связанных с применением административной ответственности в пользу субъектов РФ, крайне нереальна. Другое дело, когда речь идет о разграничении государственной собственности, об охране окружающей природной среды и т.п. Здесь подобная договорная передача полномочий вполне уместна.

И все-таки, что означает издание законов субъектами РФ в соответствии с КоАП? Статья 1 нового КоАП не дает ответа на данный вопрос, выходящий за рамки известных положений о принципе законности во взаимоотношениях Российской Федерации с ее субъектами. В принципе это понятно, так как еще не определено, что в механизме установления административной ответственности недвусмысленно отнесено к ведению Федерации в конкретно-юридическом отношении и что - к ведению ее субъектов. Не ясно, в частности, до какой степени должны быть ограничены (а такие ограничения в рамках совместного ведения обязательны) в этой сфере законодательные возможности субъектов РФ.

Разве КоАП, а не федеральным законам принадлежит решающая роль в установлении административной ответственности с распределением (что желательно) полномочий между Федерацией и ее субъектами? Именно в этом, как представляется, и заключен смысл "совместного ведения".

Конечно, полностью сохраняет свою силу ст.11 Конституции РФ, ч.3 которой связывает разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти ее субъектов с заключением между ними соответствующих договоров. Очевидно также, что предмет совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов есть сфера общественных отношений, регулирование которой отнесено к компетенции и Федерации, и ее субъектов. Однако путем договоров нельзя передавать, исключать или иным образом перераспределять установленные Конституцией РФ предметы совместного ведения. Передача друг другу части своих полномочий к тому же недопустима при отсутствии четкого определения компетенции Российской Федерации и ее субъектов по предметам совместного ведения.

Об этом, к сожалению, приходится постоянно помнить.

Попутно следует, видимо, восстановить в памяти достаточно привлекательный вариант, связанный с попыткой в определенных отраслевых рамках провести границу между федеральными и региональными полномочиями по предметам совместного ведения. В качестве примера можно привести ВК, в структуре которого имеются разделы, определяющие компетенцию федеральных органов и отдельно - компетенцию органов субъектов РФ, включая установление административной ответственности. Почему бы такого рода вариант разграничения предметов ведения Федерации и ее субъектов не использовать в интересах решения проблем, возникающих в настоящее время при трактовке ст.72 Конституции РФ?

Следует обратить внимание на то, что Президент РФ в своем вето на проект КоАП со ссылкой на ч.3 ст.55 Конституции РФ высказал соображение, в соответствии с которым административная ответственность может быть установлена законами субъектов РФ только в отношении юридических лиц. В тексте КоАП подобное ограничение регионального законодательства отсутствует, что соответствует сложившейся законодательной практике.

Разумеется, невозможно найти сколь-нибудь весомые основания для лишения субъектов РФ полномочий по установлению административной ответственности в отношении физических лиц. В законах, устанавливающих административную ответственность, находит одно из своих проявлений регулирование общественных отношений в сферах, максимально приближенных к нуждам и потребностям населения (например, охрана общественного порядка, жилищно-коммунальное хозяйство, экология, городской транспорт, борьба со стихийными бедствиями, торговля и общественное питание и т.п.), а потому и нуждающихся в правоохране в том числе и административно-правовыми мерами. И практика подтверждает, что субъектами РФ принимается немало законодательных актов, устанавливающих административную ответственность как физических, так и юридических лиц именно в названных сферах общественных отношений. Много подобного рода законов принято, например, в г.Москве. В основном они затрагивают такие сферы, как использование, сохранность и эксплуатация жилищного фонда; деятельность предприятий потребительского рынка и услуг; благоустройство города; привлечение и использование иностранной рабочей силы; пользование метрополитеном; изготовление, распространение и демонстрация нацистской символики на территории города; рынок ценных бумаг; охрана, использование и реставрация памятников истории и культуры; содержание домашних животных и т.п.

В то же время субъекты РФ нередко принимают законы, направленные на регулирование административных по своему характеру отношений по всем вопросам, не отнесенным к ведению Федерации, либо устанавливают перечни вопросов, по которым осуществляют собственное законодательное регулирование, включая и сферу установления административной ответственности, но без необходимых ссылок на соотношение регионального законодательства с федеральным. В некоторых конституциях и уставах субъектов РФ административная ответственность устанавливается не законами, а нормативными правовыми актами органов исполнительной власти и т.п.

Таким образом, ч.1 ст.1 КоАП нуждается в дополнительном и детальном осмыслении в силу своей излишней лаконичности.

Тем не менее можно констатировать наличие ряда привлекающих внимание позиций:

по предметам совместного ведения издаются федеральные законы, реализующие полномочия федеральных органов государственной власти по установлению административной ответственности;

федеральными законами устанавливаются правила по вопросам, отнесенным ст.72 Конституции РФ к ее ведению и охраняемым мерами административной ответственности;

федеральное законодательство пока еще не предложило (кроме общих принципов) в достаточной мере четкого решения проблемы предметного разграничения полномочий федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов РФ в области законодательства об административной ответственности;

органы государственной власти субъектов РФ в этих условиях устанавливают своими законами административную ответственность в пределах совместного ведения, если административная ответственность по данному предмету не установлена федеральным законодательством;

в иных случаях установление административной ответственности законами субъектов РФ по предметам совместного ведения возможно лишь в соответствии с федеральными законами, т.е. при условии, что они не вступают в противоречие с федеральными законами (например, при отсутствии вторжения в сферы, подлежащие регулированию исключительно федеральными законами);

за пределами ведения Российской Федерации и совместного ведения административная ответственность устанавливается законодательством субъектов РФ.

Однако все эти позиции, достаточно юридически взвешенные, реализуются далеко не однозначно. Прежде всего это относится к практике установления административной ответственности на уровне субъектов РФ.

8. Настоящий Кодекс, равно как и все российское законодательство, основывается на Конституции РФ (ст.15). Существенное значение для установления административной ответственности имеют нормы международного права и международные договоры, связанные с проблематикой законодательства об административных правонарушениях и официально признанные Российской Федерацией.

В соответствии с нормами Конституции правила международных договоров имеют приоритет. В этой связи следует назвать Всеобщую декларацию прав человека (1948 г.), Конвенцию о территориальном море и прилегающей зоне (1958 г.), Венскую конвенцию о консульских сношениях (1963 г.), в соответствии с которой на иностранных граждан, пользующихся иммунитетом от административной юрисдикции РФ, нормы КоАП не распространяются; возникающие при этом вопросы решаются на основе соответствующих международно-правовых норм. На подобной основе (консульские конвенции) строится соотношение отечественных норм об административной юрисдикции с аналогичными нормами государств - участников СНГ.

Следует учесть, что Россия ратифицировала Конвенцию о защите прав человека и основных свобод. В связи с этим 20 марта 2001 г. был принят Федеральный закон "О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Российской Федерации в связи с ратификацией Конвенции о защите прав человека и основных свобод". Внесенные им изменения и дополнения в КоАП были учтены в новом Кодексе. Эти изменения по своей сути означали приоритетное значение для законодательства РФ норм международно-правового характера, в значительной степени усиливающих юридические гарантии процессуальных прав некоторых участников производства по делам об административных правонарушениях (потерпевшего, защитника и представителя), а также более четко определяющих порядок обжалования постановлений об административных правонарушениях.

Статья 1.2. Задачи законодательства об административных правонарушениях

Определение основных задач законодательства об административных правонарушениях соответствует принципиальным положениям, закрепленным Конституцией РФ. Они существенно обновлены, что было необходимо в силу того, что до введения в действие новой редакции КоАП они (основные задачи) были определены с учетом условий существования Союза ССР и не отражали современный государственный статус российского государства.

Соответственно основное внимание законодателя при определении задач административного законодательства в духе российской Конституции сосредоточено на защите личности, охране прав и свобод человека и гражданина (ст.2 Конституции РФ). Вместе с тем им учтены международные принципы и нормы, относящиеся к статусу человека и гражданина, которые были восприняты Российской Федерацией.

Гражданин и его интересы находятся в центре внимания и при обозначении иных задач законодательства об административных правонарушениях. Именно в таком смысле следует расценивать направленность его на охрану здоровья граждан, санитано-эпидемиологического благополучия населения, защиту экономических интересов физических лиц, общественной нравственности. В конечном счете этим целям служит также охрана окружающей среды, общественного порядка и общественной безопасности.

В Особенной части КоАП имеются составы административных правонарушений, сгруппированные по главам: "Административные правонарушения, посягающие на права граждан" (гл.5), "Административные правонарушения, посягающие на здоровье, санитарно-эпидемиологическое благополучие населения и общественную нравственность" (гл.6) и т.д. В подобном аспекте можно характеризовать и гл.14, в которой содержатся составы административных правонарушений в области предпринимательской деятельности, хотя многие ее нормы направлены против нарушений предпринимательского законодательства.

Новеллой является защита общественной нравственности. В этой области сформулированы новые составы правонарушений. Это связано с широким распространением в обществе таких явлений, как проституция, наркомания и др.

По-прежнему одной из центральных задач законодательства об административных правонарушениях является охрана собственности во всех ее современных формах (гл.7), а также общественных отношений в важнейших сферах экономической системы страны. В последнем случае имеется в виду борьба с административными правонарушениями в промышленности, строительстве и энергетике (гл.9), на транспорте (гл.11), в области дорожного хозяйства (гл.12), в области связи и информатизации (гл.13), в области финансов, налогов и сборов, рынка ценных бумаг (гл.15), в сельском хозяйстве, ветеринарии и мелиорации земель (гл.10), в области охраны окружающей природной среды и природопользования (гл.8).

Не меньшее значение имеет направленность КоАП против административных правонарушений, посягающих на институты государственной власти (гл.17), на установленный порядок управления (гл.19).

Нельзя не отметить и тот факт, что в самостоятельную группу выделены административные правонарушения в области таможенного дела (гл.16); ранее нарушения таможенных правил фиксировались в ТК. Глава 18 посвящена административным правонарушениям в области защиты государственной границы РФ и обеспечения режима пребывания иностранных граждан или лиц без гражданства на территории РФ. Наконец, выделена и самостоятельная гл.21, нормы которой предусматривают административную ответственность за правонарушения в области воинского учета.

Таким образом, задачи законодательства об административных правонарушениях, определяемые ст.1.2 КоАП, воспроизводят в более совершенном и современном варианте те, которые были определены ст.1 КоАП РСФСР и в развернутом виде отражаются в структурных подразделениях (главах) Особенной части настоящего Кодекса.

Сформулированные задачи законодательства об административных правонарушениях служат выполнению важной профилактической функции - предупреждению административных правонарушений.

О значимости этих задач свидетельствует не только их характеристика. Она становится очевидной при их сравнении, например, с задачами уголовного законодательства. Так, ст.2 УК в качестве задач называет охрану прав и свобод человека и гражданина, собственности, общественного порядка и общественной безопасности, окружающей среды, конституционного строя Российской Федерации от преступных посягательств, обеспечение мира и безопасности человечества, а также предупреждение преступлений.

Нетрудно заметить совпадение основных параметров, характерных для задач уголовного законодательства и законодательства об административных правонарушениях, что закономерно, ибо и то и другое служит единой правоохранительной цели, реализуемой различными юридическими средствами. Вместе с тем эта общность задач дает основания для того, чтобы в дальнейшем провести грань между преступлениями и административными правонарушениями, равно как и между уголовными и административными наказаниями.

Статья 1.3. Предметы ведения Российской Федерации в области законодательства об административных правонарушениях

1. Поскольку главная роль в законодательстве об административных правонарушениях в настоящее время принадлежит КоАП, в ст.1.3 предлагается ответ на вопрос об основных элементах содержания данного законодательного акта. При этом внимание акцентируется прежде всего на предметах ведения, отнесенных к компетенции Российской Федерации. В этом смысле данная статья является основополагающей, так как в ней закрепляются базовые позиции, определяющие современные проявления российского федерализма в сфере установления административной ответственности.

В комментируемой статье в определенной степени конкретизируются положения ч.1 ст.1 КоАП, что дает возможность раскрыть наиболее показательные элементы юридического содержания самого Кодекса.

К ведению Российской Федерации прежде всего относится установление общих положений и принципов законодательства об административных правонарушениях. Это означает, что федеральный центр, хотя об этом ничего не говорится в ст.71 и 72 Конституции РФ, используя законодательную форму своей деятельности, фактически берет на себя в рамках реализации предметов совместного ведения Федерации и ее субъектов решение исходных проблем законодательства об административной ответственности. Правовая база отнесения к ведению Российской Федерации определяющих позиций такого законодательства, на каком бы уровне федеративного устройства России оно ни осуществлялось, получила закрепление в ст.12 Федерального закона "О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации".

Этот Закон определяет в общей форме полномочия Российской Федерации по предметам совместного ведения, относя к ним определение основ (общих принципов) правового регулирования, включая принципы разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ. Одновременно говорится и о федеральных законах, регламентирующих реализацию полномочий федеральных органов. Все эти правовые установления имеют непосредственное отношение к содержанию законодательства об административных правонарушениях, в частности принципы конституционности, верховенства Конституции РФ и федеральных законов, недопустимости ущемления прав и интересов субъектов РФ.

В Кодексе определяются признаки, характеризующие административное правонарушение, формы вины, подведомственность дел об административных правонарушениях, основные принципы административно-процессуальной деятельности в рамках юрисдикции по делам об административных правонарушениях и т.п. Все подобные установления едины для механизма реализации административной ответственности в масштабе Российской Федерации.

Таким образом, все названные узловые вопросы законодательства об административных правонарушениях решаются на уровне Российской Федерации в целом. В современных условиях такой вариант централизованного установления общих начал применения административной ответственности является абсолютно обоснованным.

В период существования Союза ССР роль такого единого общегосударственного регулятора принадлежала Основам законодательства Союза ССР и союзных республик об административных правонарушениях 1980 г., в соответствии с принципами и общими положениями которых строились кодексы об административных правонарушениях во всех союзных республиках. В наши дни значение такого регулятора принадлежит КоАП - своеобразному и существенно усовершенствованному аналогу Основ 1980 г. Что же касается региональных (на уровне сегодняшнего дня) кодексов, то надобность в них отпала еще во время распада Союза ССР. И, конечно, было бы анахронизмом формирование в 89 различных по своему устройству субъектах РФ кодексов об административных правонарушениях. С большой долей условности можно увидеть нечто напоминающее их в законах субъектов РФ. Да и попытка использования в данном случае аналогии неуместна, так как субъекты РФ имеют не по одному сводному (подобно КоАП) закону об административных правонарушениях; их компетенция в этой области реализуется в ряде законодательных актов.

Итак, общие начала законодательства об административных правонарушениях являются предметом ведения и полномочиями федерального центра. Это полностью соответствует обеспечению единообразия следования на всех уровнях Федерации задачам законодательства об административных правонарушениях (ст.1.2 КоАП).

2. В КоАП РСФСР помимо других концептуальных норм содержался практически исчерпывающий перечень правил, имеющих общегосударственное значение, установление административной ответственности за нарушение которых было отнесено к компетенции органов государственной власти Союза ССР. В КоАП РФ перечня общефедеральных правил, установление административной ответственности за нарушение которых было бы отнесено к компетенции федеральных законодательных органов государственной власти, не содержится. Данный факт можно рассматривать в качестве негативного явления, ибо четкое обозначение всех аспектов, сторон той или иной институции, тем паче юридической, всегда более предпочтительно. Только при соблюдении названного условия появляется реальная возможность получить исчерпывающий ответ на поставленный вопрос, исключая при этом формулировки типа "и так далее" или "и другие".

Означает ли отсутствие названного перечня дезориентацию или свободу произвольного толкования предметов установления административной ответственности на федеральном уровне? Конечно, не означает, но вариант определения таких предметов избран иной, нежели чем в Кодексе РСФСР. Его суть состоит в следующем: предметы ведения Российской Федерации в области законодательства об административных правонарушениях применительно к полномочиям федеральных органов в области установления административной ответственности определяются как бы двояким образом, иными словами, по двум основным направлениям, а именно:

а) установление административной ответственности по вопросам, имеющим федеральное значение;

б) установление административной ответственности за нарушение правил и норм, предусмотренных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами РФ.

Но так ли это? Дело в том, что как в первом, так и во втором случае сформулированы отнюдь не противоположные юридические позиции. Это две стороны единого законодательного процесса, отражающие главные или определяющие его юридические "габариты". В этом смысле наибольший познавательный и концептуальный интерес представляют два момента принципиального характера.

Во-первых, Российская Федерация законодательствует по тем вопросам института административной ответственности, которые имеют федеральное значение. Во-вторых, эти вопросы связаны с нарушением правил и норм, предусмотренных (установленных) федеральными нормативными правовыми актами, к числу которых в первую очередь относятся федеральные законы.

Оба этих момента достаточно красноречиво выражают централизованные (общефедеральные) начала процесса установления административной ответственности, исключающие в принципе участие органов государственной власти субъектов РФ в установлении административной ответственности в юридических "габаритах".

Таким образом, п.3 ч.1 ст.1.3 КоАП можно расценивать в качестве определенного юридического рубежа, который препятствует произвольности и вседозволенности процесса установления административной ответственности в общероссийском масштабе. Очевидно, что в этом процессе не участвуют субъекты РФ.

Однако при этом возникает потребность в уяснении некоторых аспектов представленного в КоАП процесса установления административной ответственности на уровне Российской Федерации.

Прежде всего это вопрос о том, что может иметь федеральное значение в названном процессе. Раньше, как уже отмечалось, ответ содержался в предложенном перечне правил, являющихся объектом административных правонарушений, а потому влекущих за собой негативную реакцию государства в виде установления административной ответственности (ст.3 КоАП РСФСР). Соответственно поиски ответа сводились преимущественно к обнаружению в массиве действующего административного законодательства законов или иных нормативных правовых актов, которыми устанавливалась административная ответственность, например, паспортной системы, т.е. к выявлению носителя таких юридических правил.

Сейчас по сути возможен подобный вариант, однако методика поиска предполагает нечто иное, может быть даже не столь определенное.

Дело в том, что Конституция РФ определяет предметы ведения, отнесенные в рамках российского федеративного государства к ведению Российской Федерации. Именно содержащиеся в ст.71 положения и дают основания для определения имеющих федеральное значение вопросов, вызывающих необходимость установления административной ответственности. Иначе говоря, установление этого вида юридической ответственности возможно (или необходимо) по вопросам, относящимся к исключительной компетенции органов государственной власти, полномочных осуществлять государственно-властные действия (включая принятие правовых актов) в подведомственных им сферах регулируемых общественных отношений. Поскольку, как это следует из анализа содержания ч.1 ст.1.1 КоАП, установление административной ответственности есть элемент компетенции законодательных органов РФ, постольку очевидно, что речь идет о федеральных законах.

Итак, что дает нам содержание ст.71 Конституции РФ для определения вопросов, имеющих федеральное значение?

Ориентируясь на предлагаемые данной статьей формулировки, можно вычленить следующие сферы регулируемых на общефедеральном уровне общественных отношений:

защита прав и свобод человека и гражданина;

управление федеральной собственностью;

правовые основы единого рынка;

финансовое, валютное, кредитное, таможенное регулирование; основы ценовой политики;

деятельность федеральных экономических служб, федеральных банков;

установление федеральных налогов к сборов;

организация федеральных энергетических систем и ядерной энергетики;

управление федеральным транспортом, путями сообщения, информацией и связью;

деятельность в космосе;

внешнеэкономические отношения Российской Федерации;

оборона, безопасность, оборонное производство; порядок продажи и покупки оружия, боеприпасов, военной техники, производство ядовитых и наркотических веществ и средств и порядок их использования;

статус и защита государственной границы;

метеорология, стандартизация, геодезия и картография, метрическая система;

официальный статистический и бухгалтерский учет.

Фактически за каждой из обозначенных конституционных позиций скрывается, как об этом свидетельствует законодательная практика, возможность установления в качества одного из средств правовой охраны соответствующих комплексов регулируемых общественных отношений административной ответственности. Законодательная деятельность последнего десятилетия отличалась исключительной интенсивностью, что положительно сказалось на состоянии правового пространства.

Следует, однако, иметь в виду, что законодательные акты органов государственной власти РФ, имеющие федеральное значение, не всегда нуждаются в защите мерами административной ответственности. И это закономерно, ибо помимо административной ответственности в этих целях предусматриваются меры дисциплинарной, уголовной или гражданско-правовой ответственности. Таким образом, административная ответственность не является непременным атрибутом федеральных законов. Часто в федеральных законах предусматривается, что лица, виновные в их нарушении, несут уголовную, административную, гражданско-правовую ответственность в зависимости от характера совершенного правонарушения (см., например, Закон РФ от 9 октября 1992 г. "О валютном регулировании и валютном контроле"). Еще чаще в федеральных законах воспроизводится общая формула: виновные в нарушении их требований несут ответственность в соответствии с федеральными законами либо в соответствии с законодательством РФ (см., например, Федеральный закон от 15 августа 1996 г. "О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию"). Бывает, что законодатель ограничивается лишь установлением за должностные проступки только мер дисциплинарной ответственности (например, Федеральный закон от 31 июля 1995 г. "Об основах государственной службы Российской Федерации").

Таким образом, далеко не во всех случаях административная ответственность получает конкретное выражение, т.е. определяется в соответствующем федеральном законе, в виде составов административных правонарушений. В то же время некоторые федеральные законы содержали перечни таких составов (например, ст.66 Градостроительного кодекса РФ содержала 18 составов административных правонарушений физических и юридических лиц; ТК - 39 нарушений таможенных правил и 12 административных правонарушений, посягающих на нормальную деятельность таможенных органов).

В соответствии с Федеральным законом "О введении в действие Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях" нормы об ответственности за административные правонарушения исключены из таких законов. Теперь ответственность за их совершение предусмотрена статьями Особенной части КоАП.

Наконец, в качестве примера можно сослаться на Федеральный закон от 23 июня 1999 г. "О защите конкуренции на рынке финансовых услуг", в котором за нарушение антимонопольного законодательства предусматривалось наложение в административном порядке штрафов. Здесь имеет место своеобразный вариант установления административной ответственности.

Установление административной ответственности по вопросам, имеющим федеральное значение, предусматривается, как правило, в соответствующем федеральном законе, издаваемом в русле реализации ст.71 Конституции РФ. Иллюстрировать данное положение - задача достаточно трудоемкая, поскольку в наши дни действует большое количество федеральных законов, соблюдение норм которых обеспечивается применением в случае совершения действий (бездействия), не соответствующих их требованиям, административной ответственности по отношению к виновным физическим и юридическим лицам. В качестве примера можно назвать федеральные законы: от 25 августа 1995 г. "О федеральном железнодорожном транспорте"; от 5 марта 1999 г. "О защите прав и законных интересов инвесторов на рынке ценных бумаг"; от 2 января 2000 г. "О качестве и безопасности пищевых продуктов"; от 21 ноября 1996 г. "О бухгалтерском учете"; Закон РФ от 21 февраля 1992 г. "О недрах" и т.д.

Помимо того, что административная ответственность по вопросам, имеющим федеральное значение, устанавливается многими федеральными законами, если в использовании административно-правовых мер имеется необходимость, довольно часто принимаются такие федеральные законы, которые посвящены именно установлению этого вида юридической ответственности за те или иные правонарушения. В их числе, например, Федеральный закон от 6 декабря 1999 г. "Об административной ответственности юридических лиц за нарушение законодательства Российской Федерации о выборах и референдумах"; Федеральный закон от 12 мая 2000 г. "Об административной ответственности организаций за нарушение законодательства в области использования атомной энергии"; Федеральный закон от 8 июля 1999 г. "Об административной ответственности юридических лиц (организаций) и индивидуальных предпринимателей за правонарушения в области производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции" и т.д.

3. Как уже отмечалось, п.3 ч.1 ст.1.3 КоАП помимо установления административной ответственности по вопросам, имеющим федеральное значение, относит к ведению Российской Федерации в области законодательства об административных правонарушениях также и установление ответственности за нарушение правил и норм, предусмотренных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами РФ.

Какой смысл скрыт за данной формулировкой? Отличается ли она от ранее комментированной? Ведь известно, что законодательные акты любого уровня нормативны, т.е. содержат определенные нормы, в основном представляющие собой определенные правила должного поведения.

Административная ответственность является результатом несоответствия поведения физических или юридических лиц (организаций) требованиям этих правил. При этом не играет принципиальной роли, имеют данные нормы (правила) федеральное значение или нет.

Если же федеральный или иной закон не содержит определенных правил, то отсутствует юридическая база для установления административной или иной юридической ответственности. В качестве примера можно назвать Федеральный закон "О введении в действие Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях", в котором в основном содержится перечень упраздняемых нормативных правовых актов, устанавливавших административную ответственность, а также вносятся некоторые изменения в действующие акты аналогичного назначения. Одновременно констатируется, что с 1 июля 2002 г. на территории РФ не подлежат применению нормы об административных правонарушениях, содержащиеся в законах и иных нормативных правовых актах Союза ССР. Далее содержание названного Закона составляют предписания о прекращении с той же даты находящихся в производстве дел об административных правонарушениях, не признающихся таковыми в соответствии с новой редакцией КоАП, а также по которым истек срок давности, о прекращении исполнительного производства по таким делам, о передаче дел на рассмотрение новых (измененных) субъектов применения административной ответственности, о приведении в соответствие с новым КоАП нормативных правовых актов и т.п. Административная ответственность за отклонения от предписаний не предусматривается, так как речь может идти лишь о служебных проступках, наказуемых в дисциплинарном порядке.

В то же время законодательные нормы (правила), содержащиеся в федеральных законах, не во всех случаях защищаются мерами административной ответственности. Так, в соответствии с Федеральным законом от 20 июля 1995 г. "О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации" юридическая ответственность за его несоблюдение вообще не предусматривается. Кроме того, нельзя забывать об уголовных законах, о законах гражданско-правовой ориентации. Недаром в КоАП РСФСР установление административной ответственности было связано с нарушением перечисленных в ст.3 правил.

Зачем же тогда специально выделять два основания для установления административной ответственности на федеральном уровне? Впервые наряду с федеральными законами, устанавливающими административную ответственность по вопросам, имеющим федеральное значение, называются "иные нормативные правовые акты Российской Федерации". Причем их издание связывается с вопросами федерального значения. Следовательно, установление административной ответственности "иными актами" не противопоставляется ее установлению по вопросам федерального значения, для чего имеются прочные методологические и фактические основания. Поэтому кажущимся является впечатление, будто помимо административной ответственности, установленной за нарушение указанных правил и норм, существует какой-то иной "канал" для ее установления по вопросам, имеющим федеральное значение. Об этом свидетельствует формула "в том числе", которая означает, что административная ответственность за нарушение норм и правил также устанавливается по вопросам федерального значения. Иначе и быть не может, ибо на федеральном уровне в принципе не принимаются нормативные правовые акты не федерального значения. В противном случае утрачивает смысл определение предметов ведения Российской Федерации.

Представляется, что рассматриваемая ситуация порождена некоторой юридической неловкостью, которая, в свою очередь, обусловлена необходимостью расширить юридические формы установления административной ответственности как элемента предметов ведения Российской Федерации в области законодательства об административных правонарушениях. То, что законодатель использует термин "законодательство" в узком смысле, исключающем нормотворчество Президента и Правительства РФ, потребовало каким-то образом отразить их роль в установлении административной ответственности. Фактически данный вид ответственности, на что уже обращалось внимание, устанавливается не КоАП, а именно федеральными законами, которые не могут не иметь федерального значения, а также нормативными правовыми актами Президента и Правительства РФ.

Такова сложившаяся нормотворческая практика, в рамках которой и следует искать "иные нормативные правовые акты", устанавливающие административную ответственность.

О роли Президента РФ как главы государства в рассматриваемой сфере прежде всего свидетельствует то, что он подписывает федеральные законы, устанавливающие административную ответственность. Прямое установление административной ответственности указами Президента РФ встречается довольно редко. Так, 12 ноября 1992 г. им был издан Указ "О государственных надзорных органах", которым определялись полномочия этого вида федеральных органов исполнительной власти, в том числе и по применению мер административной ответственности. Указами утверждаются положения об органах исполнительной власти, в которых также закрепляются их административно-наказательные полномочия (например, Положение о Государственной инспекции безопасности дорожного движения Министерства внутренних дел РФ). В подобных случаях, однако, речь идет не об установлении административной ответственности, поскольку это функция исключительно законодательных органов, а лишь о закреплении полномочий по ее применению за соответствующими субъектами. Случаи же установления ее указами практически не известны. Точнее, известен факт, когда Президент РФ установил административную ответственность должностных лиц федеральных органов исполнительной власти за ненадлежащее исполнение или неисполнение федеральных законов (Указ Президента РФ от 6 июня 1996 г. "О мерах по укреплению дисциплины в системе государственной службы"). Однако Федеральный закон "Об основах государственной службы Российской Федерации" предусматривает только дисциплинарную ответственность. Президент РФ тем самым изменил позицию федерального закона, на что у него нет конституционного полномочия.

Что касается постановлений Правительства РФ, то известны случаи установления ими административной ответственности. Например, в этом смысле интерес представляют: постановление от 17 июля 1995 г. "Об утверждении правил регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации и перечня должностных лиц, ответственных за регистрацию"; постановление от 28 января 2000 г., утвердившее "Положение о Федеральной инспекции труда". В последнем случае проявилась определенная закономерность, суть которой состоит в следующем. Правительственные нормативные правовые акты, которыми устанавливается административная ответственность, как правило, играют роль юридического документа, предшествующего последующему законодательному регулированию содержащихся в них вопросов.

В этом отношении показательно принятие Федерального закона от 8 августа 2001 г. "О лицензировании отдельных видов деятельности".

Таким образом, установление административной ответственности по предметам ведения Российской Федерации - функция федеральных законов. Таков итоговый смысл п.3 ч.1 ст.1.3 КоАП. Именно в этих законах находят свое выражение вопросы, имеющие федеральное значение. Подзаконные нормативные правовые акты, в которых в той или иной степени затрагиваются те или иные аспекты административной ответственности, не могут конкурировать с федеральными законами. В этом - важнейшая новелла нового КоАП, имеющая принципиальное значение.

4. Централизованный вариант правового регулирования общественных отношений в сфере применения административной ответственности подтверждается также и тем, что в соответствии с п.2 ч.1 ст.1.3 КоАП к ведению Российской Федерации в области законодательства об административных правонарушениях относится установление перечня видов административных наказаний и правил их применения.

С позиций обеспечения принципиального единообразия в процессе применения административной ответственности, а также охраны прав и защиты интересов физических и юридических лиц отнесение данного полномочия к ведению Российской Федерации в области законодательства об административных правонарушениях вполне оправданно. Данное полномочие в максимальной степени соответствует тому, что основной формой установления этого вида юридической ответственности признаются федеральные законы не только по предметам ведения Российской Федерации, но и по предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов (ст.11, 12 Федерального закона "О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации"). Определение же видов административных наказаний, т.е. прямых последствий отступления от требований законодательства об административной ответственности (федерального и регионального - в равной мере), естественно, должно принадлежать тому, кто устанавливает данный вид ответственности, причем действие такого установления распространяется на всю территорию Российской Федерации.

Необходимо отметить, что в КоАП РСФСР вопрос об установлении единого перечня административных наказаний не рассматривался в связи с определением полномочий общегосударственных органов Союза ССР. Он возникал в дальнейшем при характеристике системы и конкретных видов таких наказаний (взысканий - в прежнем понимании). При этом программировалась возможность законодательного расширения видов административных наказаний. Сейчас такая возможность не предусматривается. Все административные наказания, кроме предупреждения и административного штрафа, устанавливаются только настоящим Кодексом. Это значит, что в данном случае определены границы применения административных наказаний законодательством субъектов РФ.

Более детальный анализ административных наказаний будет предложен в комментариях к гл.3 КоАП.

5. К предметам ведения Российской Федерации в области законодательства об административных правонарушениях законодатель относит установление основных начал административно-процессуальной деятельности. Они включают:

а) порядок производства по делам об административных правонарушениях, в том числе и использования мер, обеспечивающих это производство (п.4 ч.1 ст.1.3);

б) порядок исполнения постановлений о назначении административных наказаний - исполнительное производство (п.5 ч.1 ст.1.3).

В КоАП РСФСР предусматривалась лишь возможность определения, в случае необходимости, порядка рассмотрения дел об отдельных видах административных правонарушений, ответственность за совершение которых устанавливалась в общегосударственном масштабе. В настоящее время наиболее важная часть законодательства об административных правонарушениях, а именно - процессуальная, получила регламентацию в нормах Кодекса. Ей посвящен значительный по объему разд.IV "Производство по делам об административных правонарушениях" и разд.V "Исполнение постановлений по делам об административных правонарушениях". Все главы и статьи названных разделов будут предметом специального комментария в дальнейшем.

6. В статье 1.3 КоАП, посвященной предметам ведения Российской Федерации в области законодательства об административных правонарушениях, также закреплен ряд позиций. КоАП определяет:

а) подсудность дел об административных правонарушениях судам в соответствии о законодательством о судебной системе Российской Федерации;

б) подведомственность дел об административных правонарушениях комиссиям по делам несовершеннолетних и защите их прав;

в) подведомственность дел об административных правонарушениях, предусмотренных настоящим Кодексом, федеральным органам исполнительной власти в соответствии с их установленной структурой (системой).

Таким образом, помимо общих и наиболее принципиальных основ установления административной ответственности на всей территории Российской Федерации к предметам ее ведения КоАП относит и решение вопросов, связанных с определением круга официальных субъектов применения мер административной ответственности. Во-первых, определяя подсудность и подведомственность дел об административных правонарушениях, КоАП подтверждает установленную действующим российским законодательством позицию, суть которой в обобщенном виде состоит в отнесении дел, возникающих в связи с совершением юридическими или физическими лицами административных правонарушений, к государственно-властным полномочиям, т.е. к компетенции федеральных органов исполнительной власти. Тем самым находит свое подтверждение административный или управленческий характер такого рода правонарушений, а также преимущественно административный или управленческий характер юридических средств борьбы с ними. Именно на органы исполнительной власти и действующих от их имени должностных лиц приходится основной объем применения административно-правовых мер, т.е. назначения административных наказаний. Каждый из них выполняет эту правоохранительную функцию в порученной ему сфере деятельности, которая определяется прежде всего утверждаемой Президентом РФ структурой (системой) федеральных органов исполнительной власти, а также положениями о них, утверждаемыми Президентом или Правительством РФ. В настоящее время структура (система) федеральных органов исполнительной власти утверждена Указом Президента РФ от 17 мая 2000 г. "О структуре федеральных органов исполнительной власти". Подведомственность дел об административных правонарушениях этим органам и их должностным лицам охарактеризована в разд.III КоАП.

Во-вторых, применение мер административной ответственности не является исключительной прерогативой исполнительной власти и ее субъектов. На преодоление административных деликтов (правонарушений) давно ориентирована деятельность судов как одна из важнейших гарантий обеспечения законности в процессе применения административных наказаний и защиты прав и законных интересов прежде всего граждан. Соответственно в разд.III КоАП характеризуется подсудность дел об административных правонарушениях.

Равнозначная по своей целевой установке подведомственности компетенция судебных органов в рассматриваемой сфере своим началом имеет российское законодательство о судебной системе. Федеральный конституционный закон от 31 декабря 1996 г. "О судебной системе Российской Федерации" и Федеральный закон от 17 декабря 1998 г. "О мировых судьях в Российской Федерации" устанавливают, что дела об административных правонарушениях в соответствии с КоАП рассматриваются мировыми судьями в качестве суда первой инстанции. Единолично такие дела рассматриваются также судьями районных судов.

В-третьих, значительна роль законодательства в борьбе с безнадзорностью несовершеннолетних, являющейся причиной совершаемых ими административных правонарушений. В соответствии с Федеральным законом от 24 июня 1999 г. "Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних" ранее действовавшие комиссии по делам несовершеннолетних преобразованы в комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав. Их полномочия также обозначены в разд.III настоящего Кодекса.

7. За пределами, установленными гл.1 КоАП, субъекты РФ осуществляют самостоятельное правовое регулирование по вопросам борьбы с административными правонарушениями. Принимаемые ими законы не должны противоречить регулирующим те же общественные отношения федеральным законам, а также вторгаться в сферы, регулируемые в рамках предмета ведения Российской Федерации либо в рамках предмета совместного ведения, если по данному вопросу издан федеральный закон. Если же субъектом РФ был издан закон, совпадающий по целям и содержанию с действующим федеральным законом, он должен быть приведен в соответствие с последним.

Таким образом, КоАП в значительной степени рассчитан на регламентацию отношений, возникающих в связи с совершением административных правонарушений в рамках ст.71 и 72 Конституции РФ.

Статья 1.4. Принцип равенства перед законом

1. Данный принцип является производным от закрепленного в ст.19 Конституции РФ принципа - "все равны перед законом и судом", имеющего принципиальное значение в качестве одного из ярких проявлений гарантированного общепризнанными нормами международного права и Конституцией страны комплекса прав и свобод человека и гражданина. Одновременно в нем находят обобщенное выражение демократические начала российского законодательства об административных правонарушениях. Важно подчеркнуть, что принцип равенства сторон перед законом отчетливо проявляется на стадии производства по делам об административных правонарушениях (разд.IV КоАП).

Органы и должностные лица, уполномоченные рассматривать конкретные дела об административных правонарушениях и назначать административные наказания, и лица, привлеченные к административной ответственности, наделены в соответствии с нормами КоАП взаимными обязанностями и правами и по существу равны перед законом. Иначе говоря, комментируемый принцип фактически имеет более широкое юридическое значение и выражение, характеризуя не только статус лиц, совершивших административные правонарушения, но и отношения, складывающиеся в процессе правовой оценки их поведения. При этом равенство перед законом всех участников производства по делам об административных правонарушениях создает должный режим законности, необходимый при применении любых мер юридической ответственности, в том числе и предусмотренных уголовным законодательством. Это означает, что принцип равенства перед законом является универсальным, характеризующим процесс применения любых мер государственного принуждения.

Принцип равенства перед законом не был закреплен в КоАП РСФСР, хотя, конечно, он усматривался на основе анализа всей совокупности содержащихся в нем правовых норм, не относящихся к его Особенной части. Следовательно, налицо новелла, в значительной степени демократизирующая новый КоАП.

Новеллой является и то, что принцип равенства перед законом распространяется не только на физические, но и на юридические лица, различные по своим организационным формам, а также по формам собственности, причем не только на стадии привлечения соответствующих лиц к административной ответственности, но и при применении процессуальных мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях (см. гл.27 КоАП).

2. Конституция РФ и федеральное законодательство в отдельных случаях предусматривают особые условия привлечения к административной ответственности, равно как и применения мер процессуального обеспечения производства по делам об административных правонарушениях для определенной группы лиц, обладающих специальным правовым статусом (депутаты, судьи, прокуроры, которых КоАП характеризует как должностных лиц, выполняющих определенные государственные функции). Эти особые условия, не выходящие в целом за рамки принципа равенства перед законом, находят свое выражение не в КоАП, а в иных законодательных актах.

3. Федеральным законом от 8 мая 1994 г. "О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" (ст.19-20) установлено, что привлечение соответствующих лиц к административной ответственности возможно только в судебном порядке, при наличии согласия на это соответствующей палаты Федерального Собрания и при условии лишения их неприкосновенности.

В случае начала производства по делу об административном правонарушении, предусматривающем административную ответственность, налагаемую в судебном порядке, Генеральный прокурор РФ обязан внести в соответствующую палату Федерального Собрания представление о лишении члена Совета Федерации или депутата Государственной Думы неприкосновенности. Вопрос о лишении неприкосновенности решается соответствующей палатой. Отказ палаты дать согласие на лишение неприкосновенности является обстоятельством, исключающим производство по делу об административном правонарушении и влекущим его прекращение. Соответственно дело не может быть передано в суд без согласия соответствующей палаты Федерального Собрания.

4. Законом РФ от 26 июня 1992 г. "О статусе судей в Российской Федерации" и федеральными законами о внесении изменений и дополнений в Закон "О статусе судей в Российской Федерации" предусмотрен следующий порядок привлечения судей к административной ответственности за рамками, установленными КоАП, а также без решения вопроса о лишении судей неприкосновенности. Установлено, что их административная ответственность наступает по решению судебных коллегий: в составе трех судей Верховного Суда РФ - в отношении судьи Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ, Высшего Арбитражного Суда РФ, верховных судов субъектов РФ, судов автономной области и автономных округов, окружного (флотского) военного суда, федерального арбитражного суда; в отношении судьи иного суда - судебной коллегией в составе трех судей соответственно верховного суда республики, судов субъектов РФ и т.п. Решение о привлечении судьи к административной ответственности принимается в 10-дневный срок после получения представления Генерального прокурора РФ.

Задержанный по любому подозрению и принудительно доставленный в любой государственный орган, если его личность не могла быть установлена в момент задержания, после установления его личности подлежит немедленному освобождению.

5. Федеральный закон от 17 января 1992 г. "О прокуратуре Российской Федерации" содержит следующие положения, относящиеся к порядку привлечения прокуроров к административной ответственности (ст.42). Любая проверка сообщений о факте правонарушения, совершенного прокурором или следователем, является исключительной компетенцией органов прокуратуры. На период расследования дела они отстраняются от должности. Не допускается задержание, привод, личный досмотр, досмотр вещей и используемого ими транспорта (если иное не предусмотрено федеральным законом).

6. Особые условия привлечения к административной ответственности установлены также для военнослужащих и иных лиц, на которых распространяется действие дисциплинарных уставов (ст.2.5 КоАП).

Статья 1.5. Презумпция невиновности

1. Включение данной статьи в КоАП - значительный прогресс в правовом регулировании общественных отношений в сфере применения административной ответственности. Ее основу составляют положения, закрепленные в ст.49 Конституции РФ. Распространение этих положений, относящихся к обвиняемым в совершении преступлений, на статус привлекаемых к административной ответственности свидетельствует о дальнейшем внедрении демократических и общеправовых принципов, в том числе и международных, в процесс применения административной ответственности, что полностью соответствует современным тенденциям развития российского общества и государства.

Соответственно вина является основным условием административной ответственности лица, привлекаемого к административной ответственности. Из этой позиции следует, что до официального доказательства вины лицо, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, не может быть признано виновным. В этом и состоит суть презумпции (т.е. предположения) его невиновности. И вполне естественно, что лицо не должно доказывать свою невиновность.

Доказательство виновности лица в совершении административного правонарушения - обязанность судьи, органа, должностного лица, в производстве которых находится данное дело. Для этого в их распоряжении имеется достаточно широкая система средств (гл.26 настоящего Кодекса). И только вступление в законную силу постановления о назначении того или иного административного наказания является свидетельством установления виновности лица. Причем не окончательным, ибо это постановление может быть пересмотрено на основе протеста прокурора или жалобы подвергшегося административному наказанию лица.

Важное значение, усиливающее гарантии, препятствующее наказанию в административном порядке безвинного в совершении административного правонарушения лица, имеет установленная КоАП обязанность все неустранимые сомнения в его виновности толковать в рамках рассмотрения данного дела в пользу этого лица.

Статья 1.6. Обеспечение законности при применении мер административного принуждения в связи с административным правонарушением

1. Положения данной статьи КоАП полностью соответствуют задачам законодательства, регулирующего общественные отношения в сфере установления и применения мер административной ответственности. При этом основное внимание законодатель, как и в иных статьях КоАП, акцентирует на защите прав и свобод граждан, а также законных интересов юридических лиц. Одновременно формулируются правовые нормы, адресуемые уполномоченным органам и должностным лицам, содержание которых ориентирует их на совершение всех действий, связанных с применением административных наказаний, в полном соответствии с требованиями закона и с пределами установленной для них компетенции. В последующих разделах КоАП положения данной статьи получают свое развитие и конкретизацию. Так, в нормах разд.III определяются системы органов и должностных лиц, уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях, что свидетельствует о том, что не каждый орган и не каждое должностное лицо полномочны совершать эти правоохранительные действия. Вместе с тем КоАП определяет подведомственность дел об административных правонарушениях, т.е. пределы полномочий органов и должностных лиц в этой сфере. Особое внимание при этом уделяется полномочиям должностных лиц, поскольку именно они рассматривают в большинстве случаев дела об административных правонарушениях от имени соответствующих органов. Так, от имени органов, осуществляющих государственный ветеринарный надзор, дела об административных нарушениях норм ветеринарного законодательства рассматривают различного уровня государственные ветеринарные инспекторы (ст.23.14).

2. Главные условия обеспечения законности при рассмотрении дел об административных правонарушениях и применении административных наказаний связаны со строгим соблюдением оснований и порядка привлечения к административной ответственности, которые установлены законом. Иное исключает возможность применить к лицу, привлекаемому к административной ответственности, одну из предусмотренных КоАП мер, именуемых административными наказаниями. Основаниями привлечения к административной ответственности служат все основные признаки, характеризующие административное правонарушение (ст.2.1), а также иные установленные законодательством правовые условия, в соответствии с которыми физическому или юридическому лицу могут быть предъявлены уполномоченными на это органами или должностными лицами обвинения в совершении виновного антиобщественного деяния в виде административного правонарушения.

3. Важное значение имеет обеспечение законности при совершении уполномоченными органами и должностными лицами административно-процессуальных действий, т.е. производства по делам об административных правонарушениях. Во-первых, в силу того, что именно при рассмотрении подобных дел фактически решается дальнейшая судьба лица, привлеченного к административной ответственности (будет оно подвергнуто административному наказанию или нет). Во-вторых, в силу того, что в процессе рассмотрения дел об административных правонарушениях полномочные органы и должностные лица вправе при необходимости применять предусмотренные КоАП особые меры обеспечения производства, не носящие характер мер административной ответственности (т.е. наказания), эти меры (гл.27 КоАП), тем не менее, являются мерами административного принуждения (например, изъятие вещей и документов, личный досмотр, доставление и т.п.), оказывающими помимо прочего определенное негативное воздействие на привлеченного к административной ответственности. Естественно, что основания и порядок применения подобных мер должны базироваться на соблюдении законности и компетентности.

4. В принципе содержание КоАП, весь регулируемый им процесс реализации административной ответственности, от возбуждения дела об административном правонарушении до исполнения постановлений о назначении административного наказания, подчинены началам законности. При этом действия полномочных органов и должностных лиц, формально соответствующие требованиям законности, не должны унижать человеческое достоинство (см. ст.21 Конституции РФ).

5. Законность при применении мер административного принуждения в связи с административным правонарушением гарантируется прокурорским надзором, правом обжалования принимаемых постановлений, а также контролем за деятельностью по применению мер административной ответственности со стороны вышестоящих органов и должностных лиц.

Статья 1.7. Действие законодательства об административных правонарушениях во времени и в пространстве

1. Нормы данной статьи служат цели претворения в сферу действия законодательства об административной ответственности конституционного принципа, в соответствии с которым никто не может нести ответственность за деяние, которое в момент его совершения не признавалось правонарушением. Если после совершения правонарушения ответственность за него устранена или смягчена, применяется новый закон. При этом закон, устанавливающий или отягчающий ответственность, обратной силы не имеет (ч.1 ст.54 Конституции РФ).

Применительно к законодательству об административных правонарушениях приведенные конституционные положения действуют без каких-либо ограничений, что дает основания рассматривать их как весомое средство обеспечения стабильности этого законодательства и законности его практического применения. Действительно, было бы грубейшим отклонением от требований законности, приводящим к нарушениям прав лица, совершившего административное правонарушение, применение к нему административного наказания на основании утратившего юридическую силу закона Российской Федерации или ее субъекта. Только действующий закон, вступивший в силу в установленном порядке и не отмененный в таком же порядке (в частности по истечении срока его действия, если таковой был установлен), может служить реальным юридическим основанием для применения к лицу, совершившему административное правонарушение, предусмотренных таким законом мер административной ответственности.

Это можно проиллюстрировать на примере ст.5 Федерального закона от 30 декабря 2001 г. "О введении в действие Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях". Как указывалось выше, с 1 июля 2002 г. не подлежат применению нормы об административных правонарушениях, содержащиеся в законах и иных нормативных правовых актах Союза ССР, например, Основах законодательства Союза ССР и союзных республик, ряде законов и указов Президиума Верховного Совета СССР.

Вместе с тем в ст.2 названного Закона содержится перечень правовых актов различной юридической силы, принятых государственными органами Российский Федерации за период с 1977 по 2001 г., признанных утратившими силу полностью либо частично. Одновременно внесены изменения в ряд законодательных актов РСФСР, сохранивших свою силу (например, Закон РСФСР от 9 октября 1992 г. "О валютном регулировании и валютном контроле").

Таково действие законодательства об административных правонарушениях (включая и производство по ним) во времени.

Что же касается его действия в пространстве, то имеется в виду территориальный фактор: место совершения административного правонарушения и производства по нему. Поскольку речь идет об ответственности лица, совершившего административное правонарушение, данная норма находится в прямой зависимости от полномочий судьи, органа, должностного лица, рассматривающего данное дело и назначающего административное наказание.

Иными словами, все зависит от того, обладает ли данный орган или должностное лицо необходимыми полномочиями для рассмотрения данного дела. Об этом, в частности, свидетельствует следующее: при подготовке дела об административном правонарушении определяется не только место и время рассмотрения, но и выясняется, относится ли его рассмотрение к компетенции данного судьи, органа, должностного лица. В случае составления протокола о нарушении и оформления других материалов дела неправомочными лицами либо установления, что данное дело не относится к компетенции данного судьи, органа, должностного лица, оно передается на рассмотрение по подведомственности (включая и территориальную).

Учитываются и территориальные пределы действия законодательства, которыми, в частности, определяются полномочия государственного органа, издавшего данный правовой нормативный акт (федеральное законодательство действует на всей территории РФ; законы субъектов РФ - на их территории). Учитывается также и то, что полномочиями по рассмотрению дел об административных правонарушениях наделяются в соответствующих случаях и территориальные органы федеральных органов исполнительной власти (например, главные государственные инспектора по геологическому контролю на определенной территории).

Важное значение имеет тот факт, что никто не может нести административную ответственность за действия (бездействие), не признаваемые правонарушением в момент совершения. Этот принцип нашел свое выражение в Федеральном законе "О введении в действие Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях" в виде правовой нормы, в соответствии с которой с 1 июля 2002 г. прекращаются находящиеся в производстве уполномоченных судей, органов, должностных лиц дела об административных правонарушениях, не признающихся таковыми в связи с утратой силы законов и иных нормативных правовых актов на основании названного Закона, либо дела, по которым истек срок давности привлечения к административной ответственности (см. ст.4.5 КоАП).

С 1 июля 2002 г. также не подлежат исполнению неисполненные постановления о наложении административных взысканий за административные правонарушения, установленные утратившими силу законами и иными нормативными правовыми актами и не являющиеся административными правонарушениями согласно новому КоАП. Ввиду отмены исправительных работ в качестве административного взыскания не подлежат исполнению неисполненные постановления о их наложении.

В соответствии с упомянутым Законом осуществляется также следующее: органы и должностные лица, не уполномоченные ныне рассматривать дела об административных правонарушениях в связи с преобразованием системы федеральных органов исполнительной власти и упразднением некоторых из них, должны передать находящиеся у них дела судьям, органам, должностным лицам, которые уполномочены новым КоАП на рассмотрение таких дел. Имеются в виду органы регулирования естественных монополий, валютного контроля, государственной регистрации юридических лиц, которые в КоАП РСФСР не были обозначены.

2. В ч.2 ст.1.7 КоАП в сфере применения законодательства об административных правонарушениях закреплен конституционный принцип, в соответствии с которым закон, смягчающий или отменяющий административную ответственность либо иным образом улучшающий положение правонарушителя, имеет обратную силу. Это означает, что подобного рода меры действуют, например, при установлении менее строгого административного взыскания либо его отмены, при исключении административной ответственности с отягчающими обстоятельствами (например, повторность совершения правонарушения и т.п.), при исключении ответственности за ранее наказуемые правонарушения и т.п. Обратная сила распространяется также на случаи неисполнения постановления о назначении административного наказания до вступления в силу закона, улучшающего положение лица, совершившего административное правонарушение.

Судьям, органам, должностным лицам федеральный закон предложил пересмотреть вынесенные ими до 1 июля 2002 г. постановления о наложении административных взысканий в целях приведения их в соответствие с действием нормы об обратной силе.

Следует отметить, что закон может установить обстоятельства, отягчающие или иным образом ухудшающие положение лица, совершившего административное правонарушение (например, увеличить размер штрафной санкции и т.п.). В подобных случаях на него не распространяется принцип обратной силы.