Комментарий к Кодексу Российской Федерацииоб административных правонарушениях

Комментарий к Кодексу Российской Федерации об административных правонарушениях / Под ред. Ю.М.Козлова. - М.: Юристъ, 2002.

Вступительная статья

Раздел I. Общие положения

Глава 1. Задачи и принципы законодательства (ст.ст. 1.1 - 1.7)

об административных

правонарушениях

Глава 2. Административное правонарушение и (ст.ст. 2.1 - 2.10)

административная ответственность

Глава 3. Административное наказание (ст.ст. 3.1 - 3.11)

Глава 4. Назначение административного (ст.ст. 4.1 - 4.7)

наказания

Раздел II. Особенная часть

Глава 5. Административные правонарушения, (ст.ст. 5.1 - 5.44)

посягающие на права граждан

Глава 6. Административные правонарушения, (ст.ст. 6.1 - 6.14)

посягающие на здоровье,

санитарно-эпидемиологическое

благополучие населения и

общественную нравственность

Глава 7. Административные правонарушения в (ст.ст. 7.1 - 7.28)

области охраны собственности

Глава 8. Административные правонарушения в (ст.ст. 8.1 - 8.40)

области охраны окружающей

природной среды и

природопользования

Глава 9. Административные правонарушения в (ст.ст. 9.1 - 9.14)

промышленности, строительстве и

энергетике

Глава 10. Административные правонарушения в (ст.ст. 10.1 - 10.14)

сельском хозяйстве, ветеринарии и

мелиорации земель

Глава 11. Административные правонарушения на (ст.ст. 11.1 - 11.29)

транспорте

Глава 12. Административные правонарушения в (ст.ст. 12.1 - 12.36)

области дорожного движения

Глава 13. Административные правонарушения в (ст.ст. 13.1 - 13.24)

области связи и информации

Глава 14. Административные правонарушения в (ст.ст. 14.1 - 14.25)

области предпринимательской

деятельности

Глава 15. Административные правонарушения в (ст.ст. 15.1 - 15.26)

области финансов, налогов и

сборов, рынка ценных бумаг

Глава 16. Административные правонарушения в (ст.ст. 16.1 - 16.22)

области таможенного дела

(нарушения таможенных правил)

Глава 17. Административные правонарушения, (ст.ст. 17.1 - 17.13)

посягающие на институты

государственной власти

Глава 18. Административные правонарушения в (ст.ст. 18.1 - 18.14)

области защиты Государственной

границы РФ и обеспечения режима

пребывания иностранных граждан или

лиц без гражданства на территории

РФ

Глава 19. Административные правонарушения (ст.ст. 19.1 - 19.25)

против порядка управления

Глава 20. Административные правонарушения, (ст.ст. 20.1 - 20.27)

посягающие на общественный порядок

и общественную безопасность

Глава 21. Административные правонарушения в (ст.ст. 21.1 - 21.7)

области воинского учета

Раздел III. Судьи, органы, должностные лица, уполномоченные

рассматривать дела об административных правонарушениях

Глава 22. Общие положения (ст.ст. 22.1 - 22.3)

Глава 23. Судьи, органы, должностные лица, (ст.ст. 23.1 - 23.61)

уполномоченные рассматривать дела

об административных

правонарушениях

Раздел IV. Производство по делам об административных правонарушениях

Глава 24. Общие положения (ст.ст. 24.1 - 24.7)

Глава 25. Участники производства по делам об (ст.ст. 25.1 - 25.14)

административных правонарушениях,

их права и обязанности

Глава 26. Предмет доказывания. (ст.ст. 26.1 - 26.11)

Доказательства. Оценка

доказательств

Глава 27. Применение мер обеспечения (ст.ст. 27.1 - 27.15)

производства по делам об

административных правонарушениях

Глава 28. Возбуждение дела об (ст.ст. 28.1 - 28.9)

административном правонарушении

Глава 29. Рассмотрение дела об (ст.ст. 29.1 - 29.13)

административном правонарушении

Глава 30. Пересмотр постановлений и решений (ст.ст. 30.1 - 30.11)

по делам об административных

правонарушениях

Раздел V. Исполнение постановлений по делам об административных

правонарушениях

Глава 31. Общие положения (ст.ст. 31.1 - 31.11)

Глава 32. Порядок исполнения отдельных видов (ст.ст. 32.1 - 32.11)

административных наказаний

Перечень нормативных правовых актов

Вступительная статья

I

С 1 июля 2002 г. вводится в действие новый Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях. До этой даты на территории России основные вопросы, связанные с применением мер юридической ответственности за совершение такого рода правонарушений, регулировались принятым еще 20 июня 1984 г. республиканским кодексом такого же наименования, применение которого началось с 1 января 1985 г. Еще ранее, 23 декабря 1980 г. Верховным Советом СССР были приняты Основы законодательства Союза ССР и союзных республик об административных правонарушениях, явившиеся базой для кодификации правовых норм об административной ответственности.

В предшествующий период значительную роль в упорядочении административного законодательства сыграл Указ Президиума Верховного Совета СССР от 21 июня 1961 г. "О дальнейшем ограничении применения штрафов, налагаемых в административном порядке". Однако комплексного решения всех необходимых вопросов им предложено не было. Единые правовые акты, систематизирующие нормы об административной ответственности, отсутствовали; значительное число действовавших правовых норм было сформулировано еще в 30-е и даже 20-е гг.

Поэтому будет справедливым считать КоАП 1984 г., действовавший до последнего времени, значительной вехой на пути совершенствования административного законодательства.

Более чем пятнадцатилетний срок "жизни" КоАП, а также время его принятия нельзя не учитывать, ставя перед собой цель оценить содержание этого регулятора общественных отношений. А ситуация сложилась следующая. Перестройка потребовала проведения широких по объему законодательных работ, направленных на упорядочение массива действующих правовых норм, уже не отвечавших новым задачам общественного развития.

Однако несмотря на веяния времени, содержание КоАП оказалось "закрытым" для обновления. Без каких-либо изменений в нем сохранились многие правовые нормы, уже не создававшие основы для установления и применения административной ответственности. Россия стала независимым государством, а он по-прежнему назывался "Кодексом РСФСР об административных правонарушениях", его текст был перенасыщен упоминаниями о Союзе ССР, о социалистической собственности и социалистическом общежитии, о местных Советах народных депутатов и их исполнительных комитетах, о многих давно не существующих органах, уполномоченных применять меры административной ответственности.

Правда, в 90-е гг. в КоАП было внесено большое количество изменений и дополнений, каждый раз требующих законодательного решения (только за 1990-1996 гг. - 349). Но они не затрагивали принципиальные положения, закрепленные в общих нормах КоАП, т.е. не относились к главным элементам его содержания. В чисто фрагментарном порядке содержание КоАП расширялось за счет перманентного фиксирования новых составов конкретных административных правонарушений. Конечно, обновление российского законодательства в целом предопределяло такого рода изменения. Нередко, однако, появление новых составов правонарушений являлось результатом "победы" определенных ведомственных интересов, лоббируемых в кулуарах Государственной Думы, в ее комитетах и комиссиях. В итоге резко возросло значение отнюдь не концептуальных позиций, а количество административных запретов. КоАП по этому признаку стал чуть ли не основным "конкурентом" Уголовного кодекса РФ. Одновременно росло и число официальных инстанций, правомочных применять предусмотренные КоАП административные наказания.

На содержание КоАП не повлияла Конституция РФ (не говоря уже о Федеративном договоре), в частности построение государственно-властного механизма на началах разделения властей, новое соотношение законотворческой деятельности в границах реализации ст.71 и 72 Конституции РФ и т.п.

Тем не менее КоАП действовал, и его исходными позициями, не утратившими принципиальное значение (а таковые, несомненно, имелись), руководствовались правоохранительные органы и службы.

Пожалуй, заслуживает внимания еще один момент, также относящийся к условиям, в которых рождался новый КоАП. Дело в том, что законотворческая практика последних лет демонстрирует значительную, нередко труднообъяснимую, мягко говоря, медлительность в процессе подготовки новых законодательных актов, в которых остро нуждается общество.

Достаточно упомянуть в этом плане Трудовой кодекс РФ, Земельный кодекс РФ. Это оказалось характерным и для выработки нового КоАП. Специальная рабочая комиссия, образованная Государственной Думой, почти 10 лет "трудилась", отрабатывая по существу лишь отдельные статьи Особенной части проекта, в которой содержался обширный перечень правонарушений, влекущих за собой применение административной ответственности. Значительное рабочее время было затрачено на "отбивание" ведомственных атак, целью которых было еще большее расширение названного перечня. Итоговый результат этой работы, к сожалению, свидетельствует во многом о капитулянтской позиции комиссии, не устоявшей перед мощным натиском некоторых ведомств (особенно усердствовало ведомство внутренних дел). Вне должного внимания с ее стороны остались принципиальные вопросы, включенные в исходный раздел КоАП под названием "Общие положения".

Трудно объяснить подлинные причины затянувшейся эпопеи и резкого увеличения объема не самой продуктивной части КоАП. Возможно, сказался все еще явно недостаточный профессионализм депутатского корпуса (особенно в юридической сфере).

Для тех, кто внимательно наблюдал за процессом разработки нового КоАП, кто имел возможность знакомиться с различными вариантами его проектов, многое было очевидным. Например, что уже готовый в середине 1997 г. вариант по существу не претерпел сколь-нибудь значительных изменений не фактологического (имеется в виду перечень составов правонарушений), а теоретико-правового характера (то, что обычно трактуется как концепция). И именно в таком виде он был вынесен в 2000 г. на обсуждение Государственной Думы.

Дальнейшее общеизвестно. Несмотря на в целом негативное отношение к новому КоАП со стороны юристов, политиков, средств массовой информации, Государственная Дума в третьем чтении 8 декабря 2000 г. приняла Кодекс. Для восторженной реакции, однако, оснований не было.

Совет Федерации Федерального Собрания РФ, как известно, не согласился с решением Государственной Думы. Возникла конфликтная ситуация, поскольку Дума отказалась от формирования согласительной комиссии и направила КоАП Президенту РФ для подписания и обнародования. Но уже 22 декабря 2000 г. Президент РФ, руководствуясь ч.3 ст.107 Конституции РФ, отклонил представленный ему проект и предложил Государственной Думе создать специальную комиссию для "преодоления возникших разногласий".

Используя свое право вето, Президент РФ мотивировал это тем, что, по его мнению, в КоАП содержатся существенные концептуальные недостатки, а некоторые его положения не в полной мере соответствуют Конституции РФ и федеральным законам. В частности, было указано на то, что не все составы административных правонарушений, предусмотренные федеральными законами, включены в КоАП (например, налоговые правонарушения, совершаемые юридическими лицами; нарушения банковского, валютного законодательства, законодательства о естественных монополиях и биржах и т.д.); отсутствует понятие вины; не установлены критерии виновности юридических лиц; установление административного ареста за некоторые правонарушения противоречит Конвенции о защите прав человека и основных свобод; недостаточно обосновано включение нового вида административного взыскания - дисквалификации; не предусмотрены специальные виды административных взысканий, применяемые только к юридических лицам, - приостановление или лишение лицензии и др.; не всегда в полной мере выдержан принцип разграничения полномочий Российской Федерации и ее субъектов; противоречит Конституции РФ установление административной ответственности в отношении граждан законами субъектов РФ и т.д.

По мнению Президента РФ, в КоАП не была проведена четкая грань между понятиями "объект" и "предмет" административного правонарушения; не выделены обстоятельства, смягчающие или отягчающие административную ответственность юридических лиц, и т.п.

Президентские претензии к КоАП в целом были достаточно серьезны, а потому требовали от Государственной Думы адекватной реакции на отклонение представленного ею проекта нормативного правового акта законодательного характера, нормы которого затрагивали права и интересы широкого круга физических и юридических лиц. Тем не менее темпы законотворческой работы резко замедлились; началась "кабинетная" работа, результаты которой не во всем соответствовали президентским претензиям, хотя многие из них были бесспорны. В частности, негативную реакцию со стороны руководителей или представителей субъектов РФ вызвала трактовка Президентом РФ ч.3 ст.55 Конституции РФ, якобы дающей основания для лишения субъектов РФ права устанавливать административную ответственность в отношении граждан. В конечном счете данный вопрос был снят, ибо иное серьезным образом "урезало" бы полномочия органов государственной власти субъектов РФ. Были сняты и некоторые другие вопросы, а также проведено необходимое уточнение отдельных позиций КоАП. Многие ведомства, ранее ратующие за расширение своих административно-наказательных полномочий, в ходе дискуссии сняли свои предложения.

И вот 18 декабря 2001 г. поступила информация о завершении работ над текстом нового КоАП РФ, а 30 декабря - о подписании его Президентом РФ. Одновременно был принят Федеральный закон "О введении в действие Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях".

При этом нельзя обойти молчанием тот факт, что с момента президентского вето (декабрь 2000 г.) до утверждения КоАП в новой редакции прошел ровно год.

Небольшой исторический экскурс не претендует на полноту и всесторонность. Он понадобился для того, чтобы ввести читателя настоящего Комментария, рассчитанного на широкую читательскую аудиторию, далеко не всегда в достаточной степени юридически ориентированную, в курс относительно одной из актуальнейших правовых проблем, максимально приближенной к повседневным жизненным интересам миллионов граждан и разнообразных юридических лиц.

II

Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях (КоАП) - это законодательный акт, в котором объединены и систематизированы правовые нормы, регулирующие определенную область общественных отношений. Так, всем известен УК, который в совокупности с УПК регулирует отношения, возникающие в связи с совершением наиболее общественно опасных правонарушений - преступлений, а также с применением к лицам, их совершившим, мер уголовной ответственности.

КоАП имеет иную направленность. Являясь законодательным актом, он объединяет правовые нормы, регулирующие общественные отношения, складывающиеся в различных областях нашей жизни в связи с совершением особого вида правонарушений - административных правонарушений и по поводу применения особого вида юридической ответственности за их совершение - административной ответственности.

Таким образом, в интересах правильного понимания юридического значения КоАП, а также содержащейся в нем терминологии целесообразен в первую очередь "выход" на некоторые исходные позиции. В их числе - уяснение сути понятий "административное правонарушение" и "административная ответственность". Эти два тесно взаимосвязанных юридических понятия, если судить о них с чисто лингвистических позиций, имеют общее корневое начало: и правонарушение, и ответственность являются административными. В этой связи вполне логичен вопрос - что дает основания для их обозначения в законодательном акте в качестве административных?

Есть две возможности получить искомый ответ, не противопоставляемые, однако, друг другу. Первая из них имеет своим основанием то, что административная ответственность, равно как и любой другой вид юридической ответственности, является конкретным выражением государственного принуждения к должному, отвечающему интересам общества и государства, поведению. Если в общепринятом понимании основным каналом применения государственного принуждения является судебная власть, то для административной ответственности характерно иное. В соответствии с действующим российским законодательством ее меры применяются преимущественно во внесудебном порядке, т.е. в процессе повседневной деятельности государственных органов (должностных лиц), обобщенно характеризуемых как государственная администрация. Соответственно осуществляемая ею деятельность обозначается как административная, одним из составных элементов которой является административное принуждение.

Вторая возможность, теснейшим образом связанная с первой, заключается в том, что юридическая регламентация деятельности по применению административной ответственности и возникающих в связи с ней общественных отношений составляет предмет особой отрасли российского права - административного права. Соответственно именно административно-правовым нормам отведена ведущая роль в установлении административной ответственности и в определении санкций за совершение административных правонарушений. В этом проявляется правоохранительная функция данной правовой отрасли.

Таким образом, в самом общем виде выявляется административный характер правонарушений и юридической ответственности, устанавливаемой за их совершение.

Однако ограничиться подобным выводом еще недостаточно для того, чтобы правильно понять и оценить содержание КоАП. Имеется еще ряд положений, необходимость учета которых несомненна.

Прежде всего в этом аспекте первостепенное значение имеет характеристика того вида государственной деятельности, который, как на это уже обращалось внимание, можно называть административным. Это особенно важно для того, чтобы понять, почему административно-правовые нормы, устанавливающие административную ответственность и, тем самым, определяющие круг правонарушений, признаваемых административными, содержатся в законодательных актах, а применение мер административной ответственности отнесено в основном к компетенции государственных органов (должностных лиц), осуществляющих государственно-управленческую деятельность.

Да, это действительно так, ибо все административное суть управленческое. И несмотря на то, что в Конституции РФ термин "государственное управление" фактически не упоминается, такую ситуацию нельзя оценивать в качестве утраты значимости этой вечно живой и непосредственной формы выражения государственной власти. Конституционный пробел в данном случае нельзя признать позитивным. И об этом свидетельствует тот факт, что в нормах многих федеральных законов и подзаконных нормативных правовых актов термин "государственное управление" звучит с прежней силой. Достаточно ознакомиться, например, с содержанием таких законодательных актов, как Водный кодекс РФ, Лесной кодекс РФ и т.д., чтобы убедиться в том, что в них имеются специальные разделы, посвященные организации государственного управления в соответствующих сферах. Да и в проектах федеральных законов, посвященных федеральным органам отраслевой и межотраслевой компетенции, фиксируется следующее: эти государственные органы осуществляют на всей территории Российской Федерации в полном объеме все установленные законодательством функции государственного управления, включая применение мер принуждения.

Что же произошло в действительности? Объяснение довольно простое: Конституция РФ установила, что государственная власть в стране осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную (ст.10). Исполнительная власть (иногда ее не без оснований называют административной) представляет собой одну из ветвей единой государственной власти. Однако власть не существует сама по себе; она непременно должна воплощаться в практической деятельности государственных органов, представляющих ее. Поэтому возможен только один вывод: исполнительная власть реализуется в деятельности органов исполнительной власти, а сама их деятельность в этих условиях является исполнительной (в отличие от законодательной и судебной деятельности).

Таким образом, на смену традиционно и широко употребляемым терминам типа "государственное управление", "исполнительно-распорядительная деятельность", наконец, "государственно-управленческая деятельность" пришел новый конституционный термин, который деятельность как категорию, динамизирующую исполнительную власть, вообще игнорирует. Конечно, подобный вывод не претендует на категоричность. Тем не менее, вне всяких сомнений можно высказать предположение, и даже твердое убеждение, смысл которого заключается в следующем: сама по себе власть, означающая способность и возможность оказывать определяющее воздействие на поведение других (в нашем случае - физических и юридических лиц), право подчинять своей воле волю других, без субъекта, уполномоченного реализовать названные качества, - воспринимается как голая абстракция.

Не может вызвать какие-либо сомнения тот факт, что любому варианту государственной (да и не только государственной) власти должен соответствовать государственный же орган, наделенный полномочиями по ее реализации в общественных социальных связях. Так оно и происходит в реальности. Законодательной власти соответствуют законодательные (представительные) органы, на уровне Российской Федерации представленные Федеральным Собранием (ст.94 Конституции РФ), судебной власти - судебные органы (ст.118).

Что касается исполнительной власти, то ее осуществляет Правительство РФ (ст.110 Конституции РФ), а также иные федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ, образующие единую систему исполнительной власти Российской Федерации (ч.2 ст.77 Конституции РФ).

Наличие подобных государственных органов свидетельствует о том, что в государственно-властном механизме (а именно его составляют законодательные, исполнительные, судебные органы, а также и Президент РФ) происходит разделение юридически-властных полномочий по практической реализации функций каждой из ветвей государственной власти. В этом - подлинный и доступный пониманию смысл разделения властей, осуществленного в России.

Соответственно законодательная ветвь государственной власти реализует государственно-властные полномочия путем законотворчества, т.е. установления общих правил (норм) организации государственной и общественной жизни. Для судебной власти характерно осуществление государственно-властных полномочий в форме конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства, в процессе которого обеспечивается (в наиболее общем выражении) правоохрана общих норм и правил, устанавливаемых законодательной властью, в том числе и гарантированных законом прав и интересов членов общества.

С учетом изложенного не представляет особого труда уяснить, каково место исполнительной власти в государственно-властном механизме. Есть закон, функционирует система его судебной охраны. Поскольку это именно так, постольку очевидно, что введенный в действие закон до того, как возникнет необходимость в защите его требований, объективно нуждается в исполнении. Сам законодатель не в состоянии выполнять подобную функцию. Отсюда и вытекает специфическое функциональное назначение исполнительной власти - практическая реализация, т.е. исполнение, проведение в жизнь в общегосударственном масштабе установленных законодательной властью (прежде всего) общих норм (правил).

Функциональное назначение исполнительной власти реализуется в исполнительной деятельности органов исполнительной власти. Исполнительная деятельность по своей сути является административной или, что более точно отражает ее суть, - исполнительно-распорядительной.

Именно таким образом она характеризовалась до разделения властей, в том числе и в прежних советских и российских конституциях. Именно в подобном смысле говорилось и о государственно-управленческой деятельности. По существу и сейчас реализация исполнительной власти сохранила все ее качества (конечно, с учетом изменений, связанных с процессом разгосударствления, становления многообразия форм собственности и т.п.). Поэтому, следуя корректному отношению к конституционным нормам, в дальнейшем мы будем говорить об исполнительной власти, об органах, ее реализующих, подразумевая при этом механизм государственного управления, непосредственно и повседневно осуществляющий государственно-управленческую деятельность.

У читателя может возникнуть вполне обоснованный вопрос: почему с таких далеких позиций предлагается подход непосредственно к содержанию КоАП?

Объяснения по этому поводу можно предложить следующие. Тот, кто внимательно наблюдал за ходом обсуждения проекта КоАП, имел возможность видеть, что помимо конструктивных рекомендаций по его совершенствованию довольно часто высказывались и иные. Так, некий комитет за гражданские права опубликовал брошюру под хлестким названием "Чем нам грозит новый административный Кодекс?", основное содержание которой сводилось к тому, что КоАП - это административная дубинка, что служит он интересам создания полицейско-чиновничьего государства, беззащитным перед которым окажется каждый человек.

Подспудно звучала не очень-то скрываемая мысль - все административное направлено против человека. И объяснялось просто: КоАП содержит "неимоверное" количество запретов, следствием чего "среднестатистический россиянин не может ступить и шага, чтобы не нарушить какой-то из этих запретов".

Может быть, все это - просто заблуждение, проистекающее из непонимания современной роли государства и права, незнания объективных закономерностей управляемости общественной жизни, стоявшей преградой стихии и анархии, своеобразная попытка доказать, что в условиях реформирования России нет надобности в сильной государственной власти, что она не должна "вмешиваться" в общественную жизнь? Во всяком случае, именно такого рода вопросы ставит перед собой гражданин или предприниматель, предпочитающий жить и работать в организованном обществе и государстве, где закон и основанный на нем правопорядок создают условия для нормальных взаимоотношений между гражданами, между юридическими лицам и, наконец, между ними и государственной властью. В этом показатель высокого уровня правосознания граждан, высокого уровня их подлинной, а не мнимой гражданственности, "заставляющей гражданина, по крайней мере, раз в неделю нарушать закон".

Таким образом, имеет место и подобного рода "пропаганда" нового КоАП.

А может быть, действительно, любое установление различного рода правовых запретов (основное содержание КоАП их и составляет) грозит разрастанию "полицейщины", если понимать под ней право государственной власти в необходимых случаях и в общих интересах "навязывать" свою волю индивидуальным и коллективным членам общества?

Все эти вопросы и предопределяют необходимость предварительных экскурсов в сферу государственно-правового и юридически-властного механизма. Известно, что жить в обществе и быть свободным от него невозможно. Необходимые ограничения свободы при этом заложены в законах и подзаконных правовых актах; осуществляются они не в целях "полицейского" регулирования общественных связей, не в целях превращения человека в "слепого", делающего каждый свой шаг исключительно по государственной указке. Ограничение свободы - одно из ощутимых средств ее всестороннего развития. Да, это именно так, ибо, устанавливая те или иные правовые запреты, государственная власть защищает тем самым и общество, и каждого его законопослушного члена от недолжного поведения, нарушающего нормальный ритм общественной жизни. И только в таком аспекте следует понимать и оценивать Кодекс РФ об административных правонарушениях.

Огульное охаивание любого законодательного начинания (а это стало почти "криком" политической моды) - признак невысокого уровня правовой культуры.

Возвращаясь к предметному разговору, необходимо подчеркнуть, что реализация исполнительной власти - а именно с этим процессом преимущественно связывается кодификация правовых норм об административной ответственности - не формальная акция. Все органы и должностные лица, участвующие в этом процессе, как уже отмечалось, наделяются законом необходимыми полномочиями юридически-властного характера. Надобность в них очевидна, так как, осуществляя государственно-управленческие функции в подведомственной им сфере, они тем самым выражают государственную волю и политику, т.е. публично-правовые (а не частные) интересы. При этом они активно участвуют в государственном регулировании управленческих общественных отношений, придавая им организованный, упорядоченный характер. Управленческая же сфера общественной жизни крайне широка и многообразна. В ней функционируют различного рода коллективные государственные и негосударственные формирования (предприятия, учреждения, коммерческие структуры и т.п.). В ней живут и действуют миллионы граждан с их многообразными интересами и запросами. И именно в этой сфере осуществляется практическая реализация требований законов, адресатами которых являются не только органы исполнительной власти, но и физические и юридические лица.

Как можно обеспечить в названной сфере должный правопорядок или же упорядоченность общественных отношений, не обладая правомочиями властного воздействия на поведение участников этих отношений?

Ответ на данный вопрос, умышленно повторяемый, непосредственно связан с методами реализации исполнительной власти или государственно-управленческой деятельности. А они, о чем также уже упоминалось, подводят нас к особенностям, характерным для административно-правового регулирования управленческих общественных отношений.

Общепризнанно, что регулируемые административным (т.е. управленческим) правом общественные отношения являются властеотношениями. Это означает, что в них всегда присутствует тот субъект, который в состоянии представлять интересы государства, т.е. публично-правовые интересы.

Соответственно другая сторона регулируемых административным правом отношений юридически зависима от волеизъявлений обязательного субъекта, роль которого в соответствии с действующим законодательством возложена на органы исполнительной власти и действующих от их имени должностных лиц. По существу, так проявляется объективное качество государственно-управленческой деятельности как формы, в которой исполнительная власть приобретает реальное выражение. Последовательное проявление этого качества приводит к неоспоримому выводу, имеющему большое социальное и юридическое значение. Поскольку проведение в жизнь требований законов, т.е. наиболее общих норм и правил должного поведения, осуществляется в процессе "общения" органов исполнительной власти с разнообразными участниками управленческих общественных отношений, постольку решение подобной задачи невозможно без властного воздействия на их поведение.

Поскольку между управляющими и управляемыми нет отношений равенства, свойственных гражданско-правовому регулированию, стороны управленческих отношений, регулируемых нормами административного права, не находятся на одном правовом уровне, т.е. они в юридическом смысле не равны; юридическое равенство между ними исключается. Это, конечно, не означает, что, например, гражданин подчинен тому или иному органу исполнительной власти или должностному лицу. Но он юридически зависим от них, поскольку, во-первых, представителю исполнительной власти предоставлены полномочия по использованию односторонних юридически-властных предписаний в адрес как гражданина, так и любого иного управляемого участника регулируемых отношений (предприятия, частной коммерческой структуры и т.п.).

Во-вторых, что не менее важно, только полномочный исполнительный орган (должностное лицо) в состоянии официально решить тот или иной вопрос, возникающий по инициативе гражданина (например, по поводу реализации его субъективных прав), причем опять же в одностороннем порядке.

В-третьих, именно органы исполнительной власти уполномочены на защиту регулируемых общественных отношений, а также прав и законных интересов их участников.

В-четвертых, именно на органы исполнительной власти возлагается в значительном масштабе осуществление контроля и надзора за соблюдением в регулируемой сфере должного правопорядка.

Наконец, в-пятых, именно они наделены полномочиями по принудительному предупреждению и пресечению правонарушений в сфере государственного управления, а также по применению к правонарушителям мер юридической ответственности.

Обобщив сказанное, можно получить представление о государственно-управленческой деятельности как не только исполнительной, но и распорядительной. Управляя подчиненными объектами (например, государственными предприятиями и учреждениями), осуществляя государственное регулирование деятельности негосударственных формирований, субъекты исполнительной власти вправе распоряжаться.

Вот почему воля управляющих приоритетна по отношению к воле управляемых. Вот почему управленческие отношения, в рамках которых происходит проведение в жизнь требований закона, т.е. его исполнение, называют властеотношениями.

Все эти качества исполнительной деятельности находят закрепление в нормах административного права, основным назначением которого является регулирование управленческих отношений. Данная отрасль российского права реализует свою регулятивную роль с помощью таких правовых методов, как предписание, запрет, дозволение.

Предписание выражается в установлении юридической обязанности действовать в условиях, предусмотренных административно-правовой нормой, именно так, а не иначе. Тем самым предписывается должный вариант поведения участников управленческих отношений. И абсолютно не соответствуют действительности утверждения о том, что КоАП представляет собой "сгусток" одних лишь правовых запретов.

Вот показательный пример. В ч.5 ст.4.1 КоАП закреплено, что никто не может нести административную ответственность дважды за одно и то же административное правонарушение. Налицо административно-правовая норма, содержащая прямое предписание. И подобных норм в КоАП достаточно много, особенно в части, касающейся обеспечения гарантий прав привлекаемых к административной ответственности, возложения обязанностей на органы (должностных лиц), уполномоченные на рассмотрение дел об административных правонарушениях.

Что касается дозволений, то их юридический смысл можно понять, например, по предоставленной судьям и должностным лицам, уполномоченным решать дела об административных правонарушениях, возможности при незначительности правонарушения отказаться от применения к правонарушителю административного наказания и ограничиться устным замечанием (ст.2.9).

Запреты определяют условия, при наступлении которых адресат обязан воздержаться от совершения определенных действий под угрозой наступления неблагоприятных последствий (имеется в виду прежде всего юридическая ответственность). Действительно, с чисто внешней стороны КоАП, точнее, его Особенная часть, фактически содержит соответствующие правовые запреты. Конечно, они не выражены буквально. Однако сам факт фиксации в той или иной статье КоАП определенных действий (либо бездействия), обозначаемых в качестве нарушения обязательных правил и норм (т.е. соответствующих предписаний), сопровождаемого определенной мерой административной ответственности (административным наказанием), достаточно убедительно свидетельствует о том, что были совершены запрещенные правовыми нормами действия (или имело место бездействие).

Может ли наличие подобных запретов вызывать негативную реакцию?

Никаких методологических возражений, конечно же, быть просто не может. Любой член общества, лишенный предвзятого отношения к праву и к его практическому применению, понимает, что нарушение юридических предписаний или запретов должно влечь за собой правовые последствия правоохранительного характера, т.е. юридическую ответственность виновной стороны. Неотвратимость наказания за недолжное поведение - это принцип не только уголовного, но и административного законодательства.

Попутно не лишним будет обратить внимание на то, что УК также содержит соответствующие правовые запреты. Фактически каждый состав преступления или административного правонарушения, характеристика которых дается в УК и КоАП, - это и есть получивший внешнее выражение запрет на совершение того, что с позиций публично-правовых интересов нарушает нормальный порядок общественных отношений. В равной мере метод запретов используется гражданским и дисциплинарным законодательством.

Единственное, что может вызвать и вызывает неприятие - это количество правовых запретов. Да, их много и в УК, и в КоАП. Но такова позиция законодателя, и ее нельзя не уважать.

Относительно количества запретов, закрепленных в новой редакции КоАП, конечно, можно рассуждать. Однако при этом необходимо учитывать изменения условий общественной жизни, влияющих на требования, предъявляемые к законотворческому процессу. В этой связи небезынтересно, что до 1961 г. административной ответственности подлежали как физические, так и юридические лица. Например, производственное предприятие штрафовалось за загрязнение окружающей среды и особенно водоемов сточными водами. Видимо, рутина и косность, отсутствие надлежащего контроля привели к тому, что заводы, не проводя никаких работ по устранению нарушений, за которые они были административно наказаны, нашли следующий "оригинальный" способ реакции на неминуемую наказуемость: штрафные суммы стали включаться в техпромфинпланы, т.е. заранее планироваться. Государство мирилось с этим, пока, наконец, в 1961 г. не был найден выход: штрафы с предприятий были отменены, а административной ответственности стали подвергать виновных руководителей предприятий и их подразделений. Таким образом, с этого момента в качестве субъектов административной ответственности стали фигурировать только физические лица (включая должностных лиц).

В условиях общественного развития в переходный период становления рыночных отношений и связанного с этим многообразия форм собственности не произошло рекламируемого отказа государства от использования властных методов регулирующего воздействия, особенно на сферу экономики. Разумное первенство принципа - рыночная экономика без государственной поддержки и государственного контроля тяготеет к стихии и анархии - обусловило изменение форм и методов воздействия государства с помощью имеющихся в его распоряжении правовых рычагов. Эти изменения затронули, в частности, и сферу применения мер административного принуждения. Появились новые формы деятельности, управлять которыми непосредственно уже было невозможно (негосударственное, включая частное, предпринимательство и т.п.), но регулировать их государство было обязано. Эти изменения касались не только утративших государственный характер объектов и осуществляемой ими деятельности, но и объектов государственного сектора (конкуренция, монополизм и др.).

Соответственно значительно расширился круг субъектов административной ответственности, была восстановлена административная ответственность (например, за правонарушения в области строительства; производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции; использования атомной энергии; пожарной безопасности и т.п.) юридических лиц различного вида, в том числе государственных и негосударственных, коммерческих и некоммерческих организаций. Появилась новая категория субъектов административной ответственности в виде индивидуальных предпринимателей, а также политических общественных объединений (например, за нарушения законодательства о выборах и референдумах). Вообще в 90-е гг. было принято много законодательных актов, посвященных административной ответственности, что свидетельствовало об усилении начал государственного регулирования, рассчитанного преимущественно на утратившие государственный характер объекты (например, Налоговый кодекс РФ, Градостроительный кодекс РФ и т.д.). В этом наглядно проявляется приоритет публично-правовых интересов над частными, стремление государства обеспечить проведение в жизнь правовых и организационных основ экономической и иных областей общественной жизни, создание правового режима, рассчитанного как на государственный, так и негосударственный секторы.

Таким образом, существуют объективные условия, которые имеют прямое отношение к возрастанию количества административных запретов в КоАП. Конечно, не все эти запреты равноценны.

Это дает основания говорить о том, что у Государственной Думы имелась возможность осуществить критический обзор перечня составов административных правонарушений (как подсчитали критики проекта новой редакции КоАП, их 491). Однако в вето Президента РФ выражена иная позиция: не все правонарушения, влекущие административную ответственность, предусмотренную федеральными законами, включены в КоАП. Имеются в виду, в частности, нормы гл.16 Налогового кодекса РФ, в которых этот вид ответственности предусмотрен не только для физических (это предусмотрено в КоАП), но и для юридических лиц (почему-то забытых в КоАП); административные правонарушения банковского законодательства, а также законодательства о валютном контроле, естественных монополиях, биржах и биржевой деятельности. Этот перечень заканчивается многозначительным "и так далее". Все это означает стремление, противоположное понятной в принципе скорби по поводу превращения КоАП в конкурента УК по количеству узаконенных правовых запретов.

Такова ситуация, с которой нельзя не считаться.

Какие юридические средства может использовать государство помимо расширения сферы законодательного регулирования многих новых видов общественных, включая и управленческие, отношений?

Как уже отмечалось, в подобном ракурсе существенное значение приобретает установление в правоохранительных интересах системы правовых запретов на совершение действий, не соответствующих государственной политике в той или иной области общественной жизни, а также усиление начал государственного контроля и надзора за соответствием этим запретам поведения всех участников регулируемых общественных отношений.

Какой путь в наибольшей степени соответствует подобным началам государственной политики? Вряд ли он связан с применением мер уголовной ответственности, хотя понятно, что все зависит от степени общественной опасности правонарушений. Далеко не все, что связано с несоблюдением соответствующих правовых запретов, имеет характер преступлений. Не подходит и применение мер дисциплинарной ответственности, так как во многих случаях эти меры слишком мягкие.

И опять мы возвращаемся к уже достаточно "разрекламированному" административному принуждению. В широком смысле этот вид государственного принуждения представляет собой элемент юридически-властных полномочий субъектов исполнительной власти, призванный обеспечивать исполнение правил поведения, выраженных в административно-правовых нормах. Значит, это один из конкретных институтов российского административного права, объектом регулирующего внимания которого являются общественные отношения в управленческой сфере. Особенностью же данной сферы является максимальная приближенность исполнительных органов к тем, кто непосредственно действует в ней - к гражданам и различного рода юридическим лицам. Причем, что особенно важно, именно по отношению к ним исполнительные органы (должностные лица) реализуют принадлежащие им юридически-властные полномочия, включая контрольно-надзорные и принудительные. Надзорные полномочия рассчитаны на воздействие именно на такие объекты (в смысле поведения), которые не находятся в организационном подчинении у органов исполнительной власти любого уровня.

Это - один из важнейших моментов, учет которых необходим для правильного понимания роли административно-правового регулирования и его методов, используемых, в частности, и в КоАП.

Итак, административное принуждение, необходимость которого не должна подвергаться сомнению и в современных условиях (в цивилизованных странах оно наиболее существенно, хотя его цели нередко не соответствуют нашим условиям), является наиболее реальным правовым средством (методом), обеспечивающим соблюдение законности и государственной дисциплины, должное, т.е. соответствующее правопорядку, поведение разнообразных по своим качествам участников управленческих общественных отношений. Помимо специфики (применение мер к "третьим" лицам - непосредственно не подчиненным субъектам исполнительной власти), о которой упоминалось выше, ему свойствен еще ряд особенностей.

Прежде всего следует учитывать, что меры административного принуждения, в том числе и меры административной ответственности, как правило, применяются самими исполнительными органами (должностными лицами) в процессе реализации своей управленческой компетенции без обращения в судебные органы. Внесудебный порядок обеспечивает более оперативную реакцию на не соответствующее требованиям административно-правовых норм поведение. В случаях, специально предусмотренных законодательством, наиболее строгие административные наказания применяются исключительно судами (судьями).

Однако невозможно всю сферу применения мер административной ответственности передать судебной власти, лишив тем самым исполнительную власть одного из принадлежащих ей (в лице ее органов) властных полномочий. И дело не только в том, что по своей значимости многие административные правонарушения "не дотягивают" до уровня преступных деяний. Есть и другие причины. Так, сейчас на стадии подготовки находятся проекты законов "О федеральных административных судах в Российской Федерации" и "Об административном судопроизводстве". Однако вряд ли стоит рассчитывать, что они явятся основой для "отторжения" субъектов исполнительной власти от применения мер административного принуждения вообще, мер административной ответственности - в особенности. Да и задачи административного судопроизводства сводятся не к реагированию на конкретные административные правонарушения, а преимущественно к рассмотрению и разрешению административно-правовых споров, предметом которых является правомерность правовых актов исполнительных органов (должностных лиц).

Кроме того, трудно представить, чтобы судебные органы были квалифицированными "оценщиками" многих административных правонарушений специализированного характера. Так, административные правонарушения в области атомной энергетики, горного и промышленного надзора, пробирного надзора и т.п. требуют для их рассмотрения и разрешения специальных познаний, которыми не обладают судьи, чья профессиональная специализация традиционно ограничивается рамками уголовно-процессуального и гражданско-процессуального права. Загружать же судей административной "мелочевкой" расточительно и нецелесообразно.

Нельзя оставить без внимания еще один момент принципиального характера. Меры административной ответственности являются юридическим средством обеспечения соблюдения не любых административно-правовых норм, а только тех, которые формулируют общеобязательные правила поведения в сфере государственного управления, не имеющие ведомственных границ. В свое время в административно-правовой литературе их называли "актами с административной санкцией". В этом смысле привлекательной была ст.3 КоАП РСФСР, которая содержала исчерпывающий перечень правил, устанавливаемых централизованно; в таком же порядке устанавливалась и административная ответственность за их нарушение. Многие из этих общеобязательных правил действуют и в наши дни (например, безопасности движения, режима Государственной границы РФ, стандартизации, воинского учета, таможенные, разрешительной системы и т.п.), но новый КоАП необоснованно отказывается от такого перечня.

Итак, одним из наиболее распространенных видов административного принуждения является административная ответственность. Именно ей посвящен Кодекс РФ об административных правонарушениях, к анализу содержания которого целесообразно приступить на базе высказанных выше соображений.

III

Кодекс РФ об административных правонарушениях - единственный кодификационный акт административно-правового значения. В нем приведен в определенную систему нормативный правовой материал, составляющий институт административной ответственности.

Тем самым осуществлено упорядочение значительного массива действующих административно-правовых норм различного уровня, причем в КоАП предпринята давно ожидаемая и в целом удачная попытка освободиться от многих устаревших норм. В этом по существу и состоит его значение в плане создания стабильного законодательства, что особенно важно для сферы действия норм российского административного права - наиболее мобильных и многоплановых.

Новый КоАП в целом воспринял структуру КоАП 1984 г.: те же пять разделов, содержащих, как и ранее, 32 главы. Тем не менее некоторые усовершенствования можно обнаружить и в структурном плане. Главным образом они касаются расположения исходных для КоАП позиций.

Раньше искусственно проводился "водораздел" между Общими положениями и Общей частью КоАП, в силу чего единые нормы концептуального характера располагались в двух разделах Кодекса. Сейчас весь нормативный материал подобного рода в полном соответствии с логикой объединен в разд.I "Общие положения". Это дает возможность до ознакомления с видовым разнообразием административных правонарушений получить целостное представление об их законодательной трактовке.

Теперь КоАП имеет следующую структуру.

Раздел I "Общие положения" - методологически самый важный (в прежней редакции - самый устаревший). В нем зафиксирован современный подход к пониманию объема законодательства об административных правонарушениях; определены предметы ведения Российской Федерации в области законодательства об административных правонарушениях; в круг субъектов административной ответственности введены юридические лица; терминологически административные взыскания трансформировались в административные наказания; усовершенствована их система (упразднены исправительные работы, введен новый вид наказания - дисквалификация).

Раздел II "Особенная часть" - наиболее развернутый структурный элемент Кодекса, содержащий систему административных правонарушений, группируемых по определенным сопредельным признакам (например, посягающие на права граждан, в области охраны собственности, в области предпринимательской деятельности и т.д.). В отличие от КоАП 1984 г. теперь этот раздел включает не 10, а 17 глав. Количество конкретных составов административных правонарушений с 243 возросло до 402.

Раздел III "Судьи, органы, должностные лица, уполномоченные рассматривать дела об административных правонарушениях" содержит нормы, определяющие с учетом изменений в сфере реализации исполнительной власти систему названных субъектов, наделенных юридически-властными полномочиями, а также объем их компетенции в отношении конкретных правонарушений и нарушителей, т.е. подведомственность дел об административных правонарушениях.

Раздел IV "Производство по делам об административных правонарушениях" содержит административно-процессуальные нормы, регламентирующие порядок рассмотрения и разрешения дел об административных правонарушениях. В состав КоАП этот раздел включен в силу того, что пока еще не разработаны реальные проекты административно-процессуального законодательства, подобные УПК, ГПК и АПК.

Раздел V "Исполнение постановлений по делам об административных правонарушениях" посвящен основам административно-исполнительного производства.

Таково содержание КоАП. Ознакомление с ним дает возможность не только получить необходимое представление о характере законодательного регулирования одного из важнейших проявлений современной государственно-управленческой деятельности, но и оценить его содержание с позиций дальнейшего совершенствования правовых средств преодоления самого массового вида правонарушений. В частности, возможна и некоторая корректировка в целом улучшенной структуры КоАП. В этом смысле было бы идеальным, если бы он состоял из трех частей: общей (разд.I); особенной (в том виде, как она сконструирована) и процессуальной (на базе разд.III-V). Последняя формулировка отвечает содержанию административно-процессуальных норм названных разделов.

Что же касается конкретного содержания отдельных разделов нового КоАП, то следует обратить внимание, что отдельные из содержащихся в них положений не всегда с достаточной степенью юридической точности и ясности представляют ряд важных правовых позиций. Во всяком случае, имеются основания для постановки некоторых вопросов принципиального характера, так как их решение, предлагаемое в КоАП, не во всем может быть признано бесспорным.

Прежде всего под этим углом зрения логично поставить следующий вопрос: что составляет главное в содержании КоАП - административная ответственность или административное правонарушение? Кому-то подобная постановка вопроса может показаться надуманной, но это далеко не так.

В разделе I содержатся необходимые сведения о законодательстве об административных правонарушениях - о его задачах, о предметах ведения Российской Федерации в области такого законодательства и т.п. Однако новый КоАП, как и прежний, вопреки ожиданиям, не формулирует понятия административной ответственности, не акцентирует внимания на ее особенностях, дающих возможность отграничить ее от иных видов юридической ответственности. Лишь в самом общем виде читатель может догадаться, что под административной ответственностью понимается результат совершения административного правонарушения (ст.2.1). Но этого явно недостаточно для ее понимания. Попутно заметим, что даже такая очевидная и в то же время существеннейшая юридическая "деталь", как признание административного правонарушения основанием административной ответственности, не обозначена в КоАП с должной необходимостью. Единственная информация до этому поводу, которую можно извлечь из содержания разд.I, состоит лишь в том, что административным соответствующее правонарушение признается тогда, когда за его совершение действующим законодательством РФ и субъектов Федерации установлена административная ответственность.

А что составляет ее содержание? КоАП ответа не дает.

Почему необходимо акцентировать внимание на этом аспекте законодательства об административных правонарушениях? Прежде всего потому, что административная ответственность представляет собой, как уже указывалось, самостоятельный институт российского административного права, в значительной мере выражающий специфику административно-правового регулирования общественных отношений и его правоприменительную и правоохранительную функцию.

Действующее законодательство, а также значительный массив подзаконных административно-правовых норм, однако, с малопонятной настойчивостью фактически игнорируют существо административной ответственности. Между тем проблематика, связанная с исследованием ее особенностей и юридических условий реализации, составляет предмет традиционных научных изысканий. Несмотря на отсутствие единообразия научной мысли, на базе существующей концепции юридической ответственности выработаны и те признаки, которые могут быть положены в основу понимания административной ответственности.

Вот почему хотелось бы, чтобы КоАП содержал не только отрывочные упоминания о ней. Однако подобная возможность упущена.

В силу этого целесообразно кратко охарактеризовать присущие административной ответственности черты.

Как упоминалось выше, административная ответственность означает наступление определенных негативных последствий для тех, кто не исполняет либо исполняет недобросовестно (ненадлежащим способом) требования (предписания, запреты) административно-правовых норм, т.е. находит свое выражение в применении к этим лицам (физическим либо юридическим) официально установленных мер государственного принуждения. Сразу же возникает надобность в двух, по крайней мере, дополнительных элементах их общей характеристики. Первый из них свидетельствует о том, что в качестве государственного принуждения выступает его особый вариант, а именно административное принуждение, суть которого состоит в применении за содеянное предусмотренных административно-правовыми нормами правовых санкций. Второй дополнительный элемент, учет которого обязателен, как и в первом случае, связан с тем, что как результат совершения административного правонарушения применяются не любые виды мер административного принуждения, т.е. не любые санкции соответствующих административно-правовых норм, а специфические - административные наказания (ранее они назывались взысканиями).

Конечно, это может звучать достаточно наивно, но трудно удержаться, чтобы не задаться вопросом, смысл которого состоит в следующем. Что является исходным - административное правонарушение или административная ответственность? Как ни странно, и по этому поводу время от времени возникают дискуссии. Однако законодатель их не замечает либо наука административного права не нашла достойные пути доведения до его сведения сложившиеся научные представления. Простой же нормативный "диктат" в подобных ситуациях неприемлем.

Действительно, в самом примитивном варианте позволительно поставить вопрос следующим образом: что чем порождено? То ли административная ответственность "породила" такое негативное общественное явление, как административное правонарушение, то ли признание некоторых социально-правовых аномалий правонарушениями, не совпадающими по своему характеру с дисциплинарными проступками, гражданско-правовыми отклонениями от существующих нормативов в имущественной сфере, наконец, с преступлениями, повлекло за собой необходимость в формировании особого вида юридической ответственности?

Логика подсказывает, что наличие административных правонарушений - первопричина соответствующей правовой реакции со стороны общества и государства. Но если это так, а для возражения против этого нет весомых оснований, то тем более необъяснимо отсутствие в сводном нормативно-правовом акте сводных же информационных данных о том юридическом институте (комплексе правовых норм), который возник и сложился в качестве одного из "противоядий", используемых, как об этом свидетельствует практика, во все расширяющемся масштабе против "породивших" его нарушений правопорядка. И это особенно бросается в глаза в силу отсутствия в действующем законодательстве хотя бы одной правовой нормы, с помощью которой можно было бы понять, что представляет собой административная ответственность как явление юридической действительности и какими причинами обусловлено появление этого феномена. Да, именно феномена, поскольку в действующих правовых нормах административная ответственность лишь упоминается. Для того же, чтобы упоминание превратить в понимание, бесполезно обращаться к нормам права вообще, а к нормам административного права в особенности. Между тем из проступков (обратите внимание на мягкое звучание термина!) такого рода отклонения от поведенческих норм перешли в разряд правонарушения, сблизившись, хотя и на формальной основе, с преступными деяниями.

В конечном счете в КоАП все сведено к административным правонарушениям, и это справедливо. Однако не менее, а может быть, более важно, чтобы те, кто будет руководствоваться в своей практической деятельности его нормами, имели возможность получить четкое представление не только о том, почему данное действие (бездействие) отнесено к числу противоправных, но и об особенностях юридических санкций, следующих за его совершением. Но это - проблема уже не только административного правонарушения. Без соответствующих правовых установок, касающихся сути административной ответственности, целостное понимание всех аспектов данного вида мер административного принуждения невозможно.

Значит, не так уж и наивен поставленный ранее вопрос о соотносимости административного правонарушения и административной ответственности.

Настало время сказать о том, что наука административного права предлагает, а КоАП игнорирует наиболее показательные качества или признаки административной ответственности. В этом плане обращает на себя внимание следующее.

1. Для административной ответственности характерно, что она наступает не за любое правонарушение, совершенное в сфере реализации исполнительной власти или государственно-управленческой деятельности. С ней "соседствуют" иные виды юридической ответственности (дисциплинарная, уголовная, гражданско-правовая). Являясь одним из элементов общего административно-правового регулирования, она используется в случаях нарушения или ненадлежащего исполнения общеобязательных правил поведения, устанавливаемых действующим законодательством и подзаконными административно-правовыми нормами. Особенностью подобных правил является их специальный характер, который находит выражение в правовом регулировании таких управленческих отношений, которые в силу тех или иных причин приобретают важное значение для обеспечения государственной и общественной безопасности и, соответственно, нуждаются в установлении специальных правовых режимов. О специализированном характере общеобязательных правил, разнообразных по своему содержанию, можно судить на основе анализа Особенной части КоАП (гл.5-21). Например, это таможенные правила, правила, действующие на транспорте и в дорожном движении, санитарно-эпидемиологические, экологические правила и т.п.

2. Из общеобязательного характера правил, нарушение которых влечет административную ответственность, следует, что она распространяется на всех физических и юридических лиц, действующих в регулируемой правилами области. При этом не имеет значения форма собственности, ведомственная или иная форма подчиненности субъектов правонарушения. Следовательно, меры административной ответственности не могут применяться руководителями органов исполнительной власти, государственных предприятий и учреждений в отношении подчиненных им работников.

3. Меры административной ответственности применяются в случаях правонарушений не всеми органами и должностными лицами, представляющими в общественных отношениях, регулируемых административным правом, исполнительную власть. Действующее законодательство определяет специальных субъектов применения административной ответственности. Как правило, это органы (должностные лица), в управленческой компетенции которых преобладают правоохранительные функции и полномочия по применению административно-принудительных мер (информация о круге таких специальных субъектов содержится в гл.22-23 КоАП). Такими органами являются суды, а также разнообразные контрольно-надзорные органы и их должностные лица (инспектора, контролеры и т.п.), применяющие меры административной ответственности во внесудебном порядке.

4. Специфической особенностью административной ответственности является и то, что в ее цели входит не только защита административно-правовых норм. Действующее законодательство, включая и Особенную часть КоАП, предусматривает возможность привлечения к административной ответственности за нарушение требований правовых норм иных отраслей российского права, например, конституционного (гл.14), экологического (гл.8). В этом - универсальное межотраслевое качество правоохранительной функции административной ответственности.

5. Меры административной ответственности применяются не только к физическим, но и к юридическим лицам, т.е. как к индивидуальным, так и к коллективным субъектам административного права.

6. Для применения мер административной ответственности законодательством установлен особый процессуальный порядок - производство по делам об административной ответственности (разд.IV). Административно-процессуальные нормы регламентируют деятельность всех специальных субъектов применения административной ответственности (судей, контрольно-надзорных органов и т.д.).

7. Свое непосредственное выражение административная ответственность получает в применении к лицам, совершающим административное правонарушение, особых мер административного принуждения - административных наказаний (гл.3).

8. Нелишне еще раз подчеркнуть, что основанием административной ответственности является особый вид правонарушения - административное правонарушение (гл.2).

Для того чтобы подчеркнуть особенности административной ответственности, целесообразно также осветить в общих чертах соотношение административной ответственности с иными видами юридической ответственности. Так, для уголовной ответственности основанием является преступление, существенно отличающееся своей опасностью для общественных отношений; она наступает исключительно в судебном порядке; юридические лица не являются ее субъектами; уголовные наказания более суровы и влекут за собой судимость; основные ее стороны регламентированы УК и УПК. Дисциплинарная ответственность наступает только во внесудебном порядке; ее основание - дисциплинарный (служебный) проступок - нарушение или ненадлежащее исполнение должностных (служебных) обязанностей, а также обязанностей, связаных с трудовой деятельностью, с учебой и т.п.; она характерна для отношений, в рамках которых виновный подчинен должностному лицу - руководителю, наделенному дисциплинарной властью (например, в государственно-служебных отношениях); на виновное лицо налагается дисциплинарное взыскание (например, выговор). Для гражданско-правовой (имущественной) ответственности характерна цель - возмещение материальных убытков или вреда; ее содержание - последствия имущественного характера, включая восстановительные меры; регламентация осуществляется ГК, ГПК и АПК.

И еще один вопрос заслуживает специального внимания. Он имеет прямое отношение к характеристике субъектов административной ответственности (гл.2). В их числе вполне оправданно значатся должностные лица (ст.2.4). Однако в данном случае наблюдается значительное расхождение в определении должностного лица в старом и новом КоАП. Для сравнения приведем следующие две формулировки.

В ст.15 КоАП РСФСР было записано: должностные лица подлежат административной ответственности за административные правонарушения, связанные с несоблюдением установленных правил в сфере охраны порядка управления, государственного и общественного порядка, природы, здоровья населения и других правил, обеспечение которых входит в их служебные обязанности. Что примечательно в подобном понимании должностного лица? Прежде всего то, что оно представлено в качестве конкретного субъекта административной ответственности, нарушающего возлагаемые на него административно-правовыми нормами не все служебные обязанности, а их совершенно определенную часть. За нарушение иных обязанностей по службе должностное лицо привлекается не к административной, а к дисциплинарной ответственности. Если речь идет о государственном служащем, он отвечает за содеянное в порядке, предусмотренном Федеральным законом от 31 июля 1995 г. "Об основах государственной службы Российской Федерации". На иных должностных лиц распространяются дисциплинарные нормы трудового законодательства. За совершение административных правонарушений иного характера (например, нарушение правил дорожного движения) должностное лицо несет административную ответственность на общих основаниях, т.е. как гражданин.

В чем смысл ограничений, предусматривавшихся ст.15 КоАП РСФСР? В том, что общеобязательными правилами специально проводилась грань между ответственностью за однородные правонарушения, совершенные гражданами и должностными лицами. Например, нарушение правил пожарной безопасности гражданином влекло за собой его личную ответственность за содеянное. По действующему КоАП аналогичное правонарушение, совершенное должностным лицом (например, руководителем предприятия или учреждения), является основанием для более строгого административного наказания в силу того, что в его служебные обязанности входит обеспечение пожарной безопасности вверенного ему объекта (ст.20.4). Некоторые составы административных правонарушений предусматривают возможность их совершения только должностными лицами. Например, в ст.5.4 КоАП установлена ответственность за нарушение порядка предоставления списков избирателей, участников референдума или сведений об избирателях, участниках референдума должностными лицами, на которых законом возложена эта обязанность.

В статье 2.4 КоАП сказано, что должностное лицо подлежит административной ответственности в случае совершения им административного правонарушения в связи с неисполнением либо ненадлежащим исполнением своих служебных обязанностей. Никаких "ограничителей" при этом не установлено. Таким образом, фактически поставлен знак равенства между административным и дисциплинарным правонарушением, между административной и дисциплинарной ответственностью. Нонсенс, но это именно так, ибо согласно ст.14 Закона "Об основах государственной службы Российской Федерации" за неисполнение или ненадлежащее исполнение государственным служащим возложенных на него обязанностей (должностной проступок) на него налагаются дисциплинарные взыскания.

Что же в таком случае справедливо? Может быть, КоАП не имеет в виду государственных служащих? Однако действующее законодательство вообще не содержит характеристику должностного лица, хотя его содержание буквально перенасыщено этим термином.

До сих пор только УК предлагал свое понимание должностного лица. Сейчас и КоАП дает примечание к ст.2.4, в котором предпринята попытка дать определение должностного лица. Это, конечно, положительное явление, значение которого, как и определения должностного лица в УК, тем не менее утрачивается в силу того, что данная категория работников по совершенно не понятным причинам и мотивам получает свою характеристику не через позитивный нормативный материал, а лишь на уровне определения субъектов преступления и административного правонарушения.

К чему приводит данная ситуация?

Вот определение должностного лица как субъекта административной ответственности. Это - лицо, постоянно, временно или в соответствии со специальными полномочиями осуществляющее функции представителя власти, т.е. наделенное в установленном законом порядке распорядительными полномочиями в отношении лиц, не находящихся от него в служебной зависимости. В УК представители власти выделены в отдельную группу работников, отличающуюся от должностных лиц. Так, ими признаются должностные лица особого статуса: они действуют от имени правоохранительного или контролирующего органа и наделены в установленном законом порядке распорядительными полномочиями в отношении лиц, не находящихся от них в служебной зависимости (ст.318 УК). Одновременно в примечании к ст.285 УК дается общее понятие должностного лица как субъекта преступлений против государственной власти, интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления. В первой части оно совпадает с первой частью воспроизведенного содержания примечания к ст.2.4 КоАП.

Значит, должностное лицо в уголовно-правовом и административно-правовом смыслах понимается как представитель власти.

Остановимся на этом признаке, признав при этом, что в УК признаки представителя власти выражены более четко, нежели при упоминании о них в КоАП. Именно в этой плоскости и возникает недоумение, имеющее прямое отношение к трактовке понятия должностного лица в КоАП.

Нельзя забывать, что КоАП относит должностных лиц к числу возможных субъектов, совершающих административное правонарушение. Не случайно первое упоминание о них содержится в гл.2, в которой определяется, что такое административное правонарушение и кто может его совершить и, тем самым, быть привлеченным к административной ответственности. Определение должностного лица в ст.15 КоАП РСФСР преследовало именно такого рода цель, и она (эта цель) была достигнута. Должностные лица квалифицировались как субъекты неправомерных действий (бездействия), влекущих за собой соответствующую меру административной ответственности.

Сейчас же определяющим должностное лицо признаком предлагается считать его правомочия распорядительного характера в отношении третьих (не подчиненных ему) лиц. Тем самым проблема должностного лица в буквальном смысле поставлена "с ног на голову"! Потенциальным виновником административного правонарушения признается тот, кто наделяется полномочиями по рассмотрению дел об административных правонарушениях и применению мер административной ответственности.

Иначе говоря, должностные лица, о которых речь идет в ст.2.4, "перепутаны" с должностными лицами, компетенция которых определяется в гл.23 разд.III. Подобная эквилибристика недопустима для правового акта законодательного уровня.

Заметим, что как в УК, так и в КоАП имеется вторая часть определения должностного лица. Это - лица (кроме уже упоминаемых представителей власти), выполняющие организационно-распорядительные или административно-хозяйственные функции в государственных органах, органах местного самоуправления, в государственных и муниципальных организациях, а также в Вооруженных Силах РФ, других войсках и вооруженных формированиях. Налицо текстуальное совпадение; и в том, и в другом случае остается неясной лишь суть организационно-распорядительных или административно-хозяйственных функций. Если это безразлично для уголовного законодательства, стремящегося к расширению круга подлежащих ответственности по УК лиц, то для административного права это имеет значение. Например, организационно-распорядительные функции могут совпадать с теми, которые призваны выполнять представители власти и т.д.

Видимо, вторая часть содержащегося в примечании к ст.2.4 КоАП определения должностного лица соответствует его положению как возможного субъекта административной ответственности. Об этом косвенно свидетельствует третья часть упомянутого примечания. В ней говорится о том, что совершение административных правонарушений руководителями и другими работниками иных организаций (следует предположить, что речь идет о коммерческих и некоммерческих организациях) в связи с выполнением организационно-распорядительных или административно-хозяйственных функций влечет их привлечение к административной ответственности в качестве должностных лиц.

К сказанному следует добавить, что как должностные лица несут административную ответственность частные предприниматели без образования юридического лица.

Таким образом, один из важнейших вопросов применения административной ответственности, а именно - о должностных лицах как субъектах этого вида юридической ответственности, решен в новом КоАП крайне неопределенно и противоречиво. Поэтому и дифференциация совершаемых ими административных правонарушений затруднительна. Ведь речь идет о должностных лицах органов власти, управления и хозяйствующих субъектов. В одних случаях это руководители коммерческих организаций, в других - главные бухгалтеры или иные уполномоченные лица, в третьих - ответственные банковские работники, а также работники бирж и т.п. В целом налицо достаточно широкая трактовка понятия должностного лица, заимствованная из уголовного законодательства. Руководствоваться же тем, что под должностным лицом следует понимать любое лицо, занимающее определенную должность, неправомерно. "Размытость" его понимания неизбежно приведет к тому, что любой служащий понесет повышенную административную ответственность, которая установлена для ограниченного круга работников. Поэтому верным является ограничительный подход, закрепленный в ст.15 КоАП РСФСР. Отсутствие четкости в подходе к решению данного вопроса в новом КоАП - зеркальное отражение несовершенств, присущих современной концепции государственной службы.

Что касается вопроса о юридических лицах как субъектах административного правонарушения, то данная новелла вообще концептуально обойдена молчанием.

Единственная статья КоАП, а именно ст.2.10, помещенная почему-то в конце гл.2 вне непосредственной связи с перечислением субъектов административной ответственности, по существу имеет отсылочный характер. Прочитав ее, никакой конструктивной информации не получаешь. Ясно лишь одно - ищи в Особенной части, в ее многочисленных статьях упоминания об их административной ответственности. Найти их можно, ибо КоАП проявляет к юридическим лицам завидное внимание. Но кроме этой отсылки предлагается и следующая глубокомысленная "сентенция": если в статьях КоАП (кроме его Особенной части) не указано, что данные нормы применяются только к физическому или только к юридическому лицу, они действуют в равной мере в отношении тех и других лиц. Исключение: если по смыслу данные нормы относятся и могут быть применены только к физическому лицу, то они, естественно, не применяются в отношении юридических лиц. Вот такой "кроссворд" предлагается каждому работающему с КоАП вместо кратких, четких и ясных ориентировок в соответствующих нормах.

Но это еще не все. А как быть с виной юридического лица - одним из важнейших признаков административного правонарушения? В ст.2.1 КоАП указано, что административным правонарушением признается противоправное, виновное действие (бездействие) физического или юридического лица. И далее без каких-либо пояснений фиксируется следующее правило: наложение административного наказания на юридическое лицо не освобождает от административной ответственности за данное правонарушение виновное физическое лицо, а привлечение к административной или уголовной ответственности физического лица не освобождает от административной ответственности за данное правонарушение юридическое лицо. В такой "связке" физическое и юридическое лицо просто не воспринимаются без необходимых разъяснений. Действительно, какая конкретная ситуация подразумевается в данном случае? Можно лишь догадаться, что подразумеваются физические лица, представляющие данное юридическое лицо (руководители, их заместители, главные бухгалтеры), а не любые физические лица, не имеющие никакого отношения к лицу юридическому.

Как же все-таки несет административную ответственность юридическое лицо? Статья 2.10 КоАП оставляет этот принципиальный вопрос без ответа.

Попробуем получить ответ на конкретном примере. Статья 14.1 КоАП предусматривает административную ответственность за осуществление предпринимательской деятельности без государственной регистрации или без специального разрешения (лицензии). Часть 2 этой статьи касается юридических лиц, осуществляющих предпринимательскую деятельность без лицензии, если получение ее обязательно. Причем штрафные санкции предусмотрены как для должностных лиц (имеются в виду должностные лица юридических лиц), так и для самого юридического лица. Должностные лица подвергаются административному штрафу в размере от сорока до пятидесяти минимальных размеров оплаты труда плюс конфискация изготовленной продукции, орудий производства и сырья (или без нее). На юридическое лицо административный штраф налагается в размере от четырехсот до пятисот минимальных размеров оплаты труда плюс конфискация (или без нее).

Однако трудно предположить, что само юридическое лицо совершает какие-то действия, включая и противоправные. Так за что оно подвергается административной ответственности? За противоправное действие, которое это лице не совершало, но оно приписано ему. Причем при отсутствии одного из главных признаков административного правонарушения - вины. И справедливо в вето Президента РФ указано на то, что понятие вины как психического отношения лица к совершаемому им действию (бездействию) и к его последствиям не может быть применимо к юридическим лицам как к субъектам административной ответственности. В конечном счете, это позволяет говорить о том, что административная ответственность юридического лица наступает при отсутствии его виновности, ибо она практически невозможна. Но подобная ситуация, если все же признать ее правомерной, тем не менее не может сама по себе исключить категорию виновности, предусмотренную ст.2.1 (понятие административного правонарушения). Значит, нуждаются в законодательном установлении критерии виновности юридических лиц.

КоАП предусматривает административную ответственность юридических лиц (хозяйствующих субъектов) во многих случаях (например, за нарушение норм антимонопольного, налогового, природоохранного, предпринимательского законодательства и т.п.). Административное наказание обращается на имущество юридического лица. Тем самым налицо тенденция усиления угрозы имущественным интересам юридических лиц, призванная стимулировать должное поведение объединяемых ими коллективов и их руководителей. Подобные санкции раньше применялись преимущественно в соответствии с нормами гражданского законодательства (как правило, юридическое лицо отвечает принадлежащим ему имуществом). Поскольку сейчас нарушение юридическими лицами общеобязательных правил посягает на публичные интересы, их защита осуществляется механизмом исполнительной власти. И это закономерно для рыночных отношений на первоначальном этапе их становления. Однако при этом совершенно не учитывается, что юридическое лицо - категория гражданско-правовая, а не административно-правовая. Административно-правовая концепция юридического лица отсутствует. Поэтому и возникает немало несуразностей при определении юридических лиц как субъектов административной ответственности. Да, административное правонарушение не может быть совершено юридическим лицом, поскольку оно по своей природе не способно к сознательно-волевым проявлениям.

Какой же вывод все-таки возможен? Опираясь на отдельные ориентиры, которые можно обнаружить в массиве действующего российского законодательства, представляется достаточно убедительным, хотя и не лишенным дискуссионности, следующий вариант решения возникшей весьма актуальной общеправовой проблемы. Например, ст.41 Федерального закона от 19 мая 1995 г. "Об общественных объединениях" содержит имеющую некоторое отношение к рассматриваемой проблеме норму, в соответствии с которой ответственность за нарушение законодательства об общественных объединениях несут лица, входящие в состав руководящих органов объединения.

Еще более четко вопрос об административной ответственности юридических лиц, а по существу - различного рода коллективных образований, решается НК (часть первая), в ст.110 которого говорится, что фактически налоговое правонарушение юридического лица, наказуемое в административном порядке, является результатом действий (бездействий) его должностных лиц либо представителей, которые обусловили совершение данного правонарушения. Это означает, что противоправное деяние, инкриминируемое юридическому лицу, получает свое непосредственное выражение в действиях физических лиц, выступающих в качестве его органов (руководители, законные представители). Соответственно юридическое лицо отвечает своим имуществом за виновные действия (бездействие) выступающих от его имени руководителей и иных ответственных лиц. Такова специфика административной ответственности юридических лиц, не выраженная и не объясненная КоАП.

Остается, однако, открытым вопрос о границах, устанавливаемых для наложения административных наказаний либо на имущество юридического лица, либо на его руководителей. С одной стороны, вроде бы сохраняет силу правовая формула, не позволяющая применять две санкции за одно противоправное деяние или в отношении двух субъектов. В НК записано: никто не может быть привлечен повторно к ответственности за совершение одного и того же правонарушения (ст.108). Есть основания полагать, что косвенно эта позиция имеет отношение к случаям наложения административного взыскания за одно правонарушение и на материальные средства, закрепленные за юридическим лицом, и на его руководителя. С другой стороны, любая норма Особенной части КоАП, в которой предусматривается состав административного правонарушения, субъектом которого является юридическое лицо, определяет меру административного наказания и юридического лица, и его должностных лиц. Налицо явная юридическая неопределенность, преодоление которой ожидалось в новом КоАП. Практика идет по пути привлечения к ответственности, в зависимости от тяжести содеянного, и того, и другого.

Весьма проблематична по-прежнему вина юридического лица. Нередко вина заменяется противоправностью. Но это не означает невиновности правонарушения и наступления ответственности без вины. Иное создает почву для бесплодных рассуждений о субъективной и объективной вине юридического лица, сочетание каковых есть субъективная сторона административного правонарушения. При этом игнорируется тот факт, что юридическое лицо находится за пределами сознательно-волевого реагирования на происходящее. Объективная же вина - пропаганда юридической ответственности без вины (объективное вменение). Так можно дойти до формирования составов административных правонарушений, совершаемых невиновно.

Удивительно и другое. В ст.4.1 среди обязательно учитываемых факторов, характеризующих административное правонарушение, вина вообще не значится (даже применительно к физическим лицам). Следовательно, КоАП совершенно необоснованно уходит от признания значимости категории вины для определения роли юридических лиц в совершении административных правонарушений. В этом - одно из наиболее серьезных концептуальных его несовершенств.

Не хочется, да вроде бы и не принято "приветствовать" появление нового законодательного акта со значительной долей минорности. Но оснований для этого более чем достаточно, поскольку фактически основополагающая часть КоАП, содержащая его методологические основы, выполнена по существу в фрагментарном варианте; из нее по совершенно необъяснимым причинам исключены многие важные положения, ранее занимавшие достойное место (например, предупреждение административных правонарушений, необходимая оборона и т.д.). В результате общие положения, которым в КоАП РСФСР отводилось значительно большее внимание, в новом КоАП ослаблены и не производят внушительного концептуального впечатления. К сожалению, известные достижения административно-правовой науки именно по проблематике общих положений в КоАП не учтены. В сравнении с Особенной частью они выглядят обедненно.

Повод для разочарований дает и анализ гл.3 КоАП, в которой закрепляется система административных наказаний.

Уже длительное время сомнения вызывала такая мера административной ответственности, как административный арест.Чтобы ни говорилось в его оправдание, фактически речь идет о лишении свободы. Пусть при применении этого взыскания соблюдены условия, предусмотренные ст.22 Конституции РФ. Тем не менее в вето Президента РФ обоснованно указано на то, что случаи применения административного ареста не соответствуют Конвенции о защите прав человека и основных свобод. Значит, и в данном случае не все благополучно. Попутно заметим, что в ст.3.1, определяющей цели административных наказаний, нет ни слова о защите прав и свобод человека, хотя административным правонарушениям, посягающим на права граждан, посвящена гл.5 и частично гл.6 КоАП.

В числе административных наказаний совершенно неожиданно (этот вопрос не был предметом научного обсуждения) появилась новая мера - дисквалификация. В общепринятом понимании она означает объявление кого-либо недостойным или неспособным занимать определенную должность или исполнять определенную работу.

По смыслу ст.3.11 КоАП дисквалификация заключается в лишении физического лица права занимать руководящие должности в исполнительном органе управления юридического лица, входить в совет директоров (наблюдательный совет), осуществлять предпринимательскую деятельность по управлению юридическим лицом, а также осуществлять управление юридическим лицом в иных случаях.

Очевидно, что данный вид административного наказания рассчитан только на должностных лиц юридических лиц или, как об этом сказано в гл.23 УК, на лиц, "выполняющих управленческие функции" в коммерческих и иных организациях. В ч.3 ст.3.11 КоАП предусмотрено, что дисквалификация применима к лицам, осуществляющим организационно-распорядительные или административно-хозяйственные функции в органе юридического лица, т.е. должностным лицам юридического лица. Правда, абсолютно не ясна позиция, в соответствии с которой возможно осуществление предпринимательской деятельности по управлению юридическим лицом.

Более серьезные сомнения связаны с отсутствием согласованности данного взыскания с основами трудового законодательства, с законодательством об акционерных обществах. Представляется, что дисквалификация в обозначенном в КоАП варианте более целесообразна в качестве меры, используемой в соответствии с уставными нормами коммерческих образований. В ином виде включение ее в КоАП лишено необходимой аргументации.

С проблемой административных наказаний связан еще один вопрос, являющийся предметом многолетней дискуссии. Имеется в виду приостановление или аннулирование лицензии (разрешения) на осуществление определенного вида деятельности. Известно, что с 1994 г. действует Таможенный кодекс, ст.242 которого к числу взысканий за нарушение таможенных правил относит отзыв лицензии на осуществление определенных видов деятельности, предусмотренных Кодексом. Однако эта новелла не была воспринята КоАП РСФСР.

Тем временем развивалось федеральное законодательство о лицензировании. Был принят Федеральный закон от 25 сентября 1998 г. "О лицензировании отдельных видов деятельности". В результате несколько сотен видов деятельности, разнохарактерной по своей сути и весьма различной по значимости, должны были пройти стадию лицензирования. В этой связи возникает закономерный вопрос: а была ли необходимость введения столь масштабного лицензирования? Но нас интересует иной аспект проблемы.

Лицензирование фактически означает предоставление (разрешение) тому или иному лицу определенных специальных прав. Достаточно сослаться на то, что лицензированию подлежат виды деятельности, осуществление которых может повлечь за собой нанесение ущерба правам, законным интересам, нравственности и здоровью граждан, обороне страны и безопасности государства (ст.4 Закона о лицензировании). Значит, имеются в виду не обычные в условиях нормальной общественной жизни права, а именно специальные, например право на осуществление частной детективной деятельности. Но почему их так много? Неужели опасность для страны представляют сотни (более 500) видов деятельности? Трудно в это поверить.

Но поскольку речь зашла о лицензировании специальных прав, невольно возникают ассоциации с предусмотренным КоАП административным наказанием в виде лишения специального права, предоставленного физическому лицу (ст.3.8). По сути с этой мерой административного воздействия перекликается лишение (отзыв) лицензии. Тем не менее КоАП не относит его к числу административных наказаний, что порождает, как уже отмечалось, довольно оживленную дискуссию. Определенный повод для нее дан тем, что ст.157.3 КоАП РСФСР предусматривала приостановление лицензии в административном порядке за осуществление деятельности на транспорте без специального разрешения или ее аннулирование. Непонятно, правда, почему эта статья была включена в главу "Административные правонарушения в области торговли и финансов". Новый КоАП (ст.14.1 главы "Административные правонарушения в области предпринимательской деятельности") не предусматривает лишения предпринимателей лицензии за нарушение правил лицензирования.

По поводу лишения (приостановления, отзыва или отмены) лицензии существуют различные мнения. В основном, но с различного рода оговорками, большинство склоняется к тому, чтобы включить эту меру в число административных наказаний. То, что лишение специальных прав по КоАП распространяется исключительно на физических лиц, не может расцениваться в качестве формального препятствия. Во-первых, установленный порядок лицензирования применим как к физическим, так и к юридическим лицам. Во-вторых, юридические лица теперь официально признаны субъектами административной ответственности. Это значит, что данная принудительная мера, тем более что изначальные этапы ее применения отнесены в основном к компетенции исполнительных органов, вполне отвечает основным качествам административного наказания. Для осуществления подобной ее реформации требуется, причем - настоятельно, одно условие - отказ от всеобъемлющего распространения лицензирования, т.е. административной разрешительной системы. Иначе трудно будет объяснять стремление власти к созданию системы не во всем обоснованных административных (иначе их не назовешь) запретов, провоцирующих чиновничий произвол и стимулирующих одно из величайших зол современного бытия - коррупцию.

Было бы неверно и несправедливо полагать, что настоящая вступительная статья направлена на обесценивание работы по созданию КоАП. Нет, такая цель при ее написании не ставилась.

Но столь же несправедливым было бы восхваление этого законодательного акта, как, впрочем, и многих других правовых документов такой же юридической силы, принятых в последние годы. Уровень юридической культуры и техники, к сожалению, весьма часто производит удручающее впечатление.

Тем не менее принятие нового КоАП - позитивное в целом явление. Многое в нем заслуживает несомненного одобрения. И это относится прежде всего к его административно-процессуальной части, имеющей чрезвычайно важное значение в плане демократизации процессуальной деятельности, обеспечения процессуальных прав участников разбирательства административно-правовых споров, возникающих в связи с применением мер административной ответственности. Кстати, нормы административно-процессуального характера читатель обнаружит в 11 главах КоАП, т.е. им отводится треть содержания Кодекса. Концептуальная же его часть занимает только четыре главы, что, как уже отмечалось, не может восприниматься в качестве достижения.

К сожалению, самой обширной оказалась, так сказать, запретительная часть КоАП. Это - 17 глав, в которых настолько много запретов, что остается лишь удивляться по поводу "устроенности" жизни нашего общества.

В данном случае сказалась ностальгия по тому времени, когда систему государственно-управленческой деятельности именовали "административно-командной". Оправданно ли это? Ответ может быть только один - нет! В противном случае придется признать, что реформирование нашей жизни, изменение государственных позиций и т.п. - чистой воды лозунги популистского толка. В силу этого представляется, что работа по реальному совершенствованию КоАП не должна, просто не имеет права приостанавливаться.

Ознакомление с содержанием КоАП порождает много иных вопросов. Вот, например, один из них, причем далеко не формальный.

Раздел III, как уже говорилось, посвящен органам, должностным лицам, уполномоченным рассматривать дела об административных правонарушениях. По существу это те инстанции, которым дано право налагать административные взыскания, т.е. применять административную ответственность в ее наиболее жестком для правонарушителей варианте - наложении административных штрафов (а степень правонарушения весьма различна).

Хорошо, что в их системе расширяется роль судей (но не судов, как это было раньше). Кроме них - целая "армада" различных подразделений механизма исполнительной власти (всего 51, исключая судей и комиссии по делам несовершеннолетних). При этом за каждой единицей скрывается несколько конкретных должностных лиц соответствующих органов. Например, под рубрикой "Органы внутренних дел (милиция)" значатся девять должностных лиц, уполномоченных налагать административные штрафы, а под рубрикой "Органы и войска пограничной службы" - 12 и т.п.

Помимо специализированных государственных надзорных служб (например, службы геодезического, архитектурно-строительного, пожарного надзора и т.п.), для которых полномочия по применению мер административной ответственности обязательны, нередко в качестве специальных субъектов с такими же полномочиями фигурируют федеральные органы исполнительной власти, что как-то не вяжется с их высоким инстанционным уровнем. Например, рассматривать дела о нарушении правил охраны и использования объектов культурного наследия вправе "руководитель федерального органа исполнительной власти", осуществляющего контроль в этой области (ст.23.57). И прав Президент РФ, указав в своем вето, что наделение государственных органов такого рода полномочиями - компетенция Президента и Правительства РФ.

Таково двойственное впечатление, вызываемое ознакомлением с новым КоАП. Сделано после неоправданного торможения в принципе хорошее и давно ожидаемое дело. Несомненно, что этот законодательный акт оживит работу правоохранительных и контрольно-надзорных органов по преодолению самых массовых правонарушений и тем самым будет способствовать повышению эффективности процесса практической реализации исполнительной власти на всех уровнях Российской Федерации.

К сожалению, оценить новый КоАП в качестве идеального законодательного акта, полностью отвечающего правовым потребностям общества, не представляется возможным. Жизнь, несомненно, будет вносить свои коррективы. Да и юридическая наука должна более решительно и настойчиво добиваться внедрения в законотворческую практику своих представлений о совершенствовании правового пространства в Российской Федерации.

Общие положения, затронутые в настоящей статье, получат более детальное развитие либо уточнение в Комментарии к КоАП, предлагаемом вниманию читателей. Комментарий построен традиционно для работ такого характера: в книге последовательно комментируются все без исключения статьи КоАП РФ. В необходимых случаях авторы отсылают читателя к иным статьям КоАП, содержательно связанным с конкретными комментируемыми статьями. В Комментарии использовано большое количество нормативных правовых актов, необходимых для толкования норм КоАП. В тексте комментариев к статьям дано название каждого акта и дата его принятия. Полный перечень этих актов с источниками опубликования в первой и последующих редакциях для удобства пользования приведен в конце книги. Перечень нормативных правовых актов составлен применительно к структуре КоАП: акты приводятся отдельно к каждой главе КоАП в том порядке, в каком они упоминаются в Комментарии.

* * *

Авторский коллектив выражает благодарность Е.Е. Фроловой и О.В. Чекалиной за помощь, оказанную в подготовке работы.