3. Проблемы финансирования социальной сферы и пути их преодоления

В настоящее время модель социального развития РФ предполагает перераспределение ответственности за социальное развитие по трем основным уровням: федеральному, региональному и местного самоуправления.

На федеральном уровне доминирует деятельность по правовому законодательному обеспечению, а также по созданию методической базы осуществления социальной политики (важнейшие целевые социальные программы адресного назначения и федерального характера).

На региональном уровне происходит расширение функций и увеличение ответственности за социальное развитие по сравнению с федеральным уровнем.

На уровень местного самоуправления перенесена основная ответственность за социальное развитие.

Таким образом, происходит разграничение расходных полномочий и ответственности между уровнями бюджетной системы.

В настоящее время используется нормативная оценка расходных полномочий бюджетов. Значения бюджетных нормативов базируются на минимальных государственных стандартах и социальных нормативов. Этот метод расчета достаточно прост, унифицирует потребности субъектов. Однако этот метод имеет ряд существенных недостатков:

- отсутствие учета особенностей субъекта;

- отсутствие прямой связи с реальной потребностью в расходах;

- невозможность оперативной корректировки нормативов.

Проблема использования социальных стандартов имеет особо важное значение на уровне органов местного самоуправления. Если федеральный и региональный уровни должны отдавать приоритет решению стратегических, концептуальных вопросов социальной политики, то большинство социальных услуг население получает на муниципальном уровне; именно на местах легче всего выявляются конкретные социальные проблемы и определяется круг лиц, нуждающихся в социальной защите. При этом согласно п.4 ст.5 ФЗ №126-ФЗ «О финансовых основах местного самоуправления РФ», формирование местного бюджета осуществляется путем применения единой методологии, государственных минимальных социальных стандартов, социальных норм, устанавливаемых органами государственной власти. Вместе с тем, в соответствии с п.5 ст.5 указанного закона, органы государственной власти субъектов Российской Федерации в процессе осуществления бюджетного регулирования и органы местного самоуправления в процессе формирования местных бюджетов руководствуются государственными минимальными социальными стандартами, социальными нормами, нормативами минимальной бюджетной обеспеченности. Федеральный закон №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (ст. 53) содержит норму, согласно которой органы местного самоуправления самостоятельно устанавливают муниципальные минимальные социальные стандарты и другие нормативы расходов местных бюджетов на решение вопросов местного значения.

Таким образом, по вопросам местного значения, к которым относится содержание и развитие учреждений, находящихся в муниципальной собственности, органы власти местного самоуправления самостоятельно разрабатывают нормативы расходов.

Однако нехватка денежных средств в местных бюджетах приводит к вынужденному отказу от финансирования большинства бюджетных расходов, не относящихся к сфере жизнеобеспечения. Эта проблема особенно остро чувствуется в финансировании учреждений физической культуры и спорта.

При существующем подходе к формированию государственных минимальных социальных стандартов включение в них услуг массового спорта не подразумевается. Так, к социальным гарантиям относятся гарантии в области здравоохранения, образования и культуры. Отсутствие единого механизма формирования важнейшей ресурсной составляющей массового спорта – финансовой – зачастую приводит к неэффективному, научно не обоснованному выделению средств, создает возможности для злоупотреблений и лоббирования чьих-либо интересов, а в итоге – к отсутствию развитой спортивной инфраструктуры, к неравномерному распределению ресурсов среди учреждений физической культуры и спорта.

В данном аспекте ясно видны недостатки современного состояния бюджетной системы Российской Федерации. Централизация основной доли финансовых ресурсов страны в федеральном бюджете снижает экономические возможности региональных и местных бюджетов в решении своих социально-экономических функций. В территориальных и местных бюджетах незначительна доля собственных доходов и высока доля трансфертов. Явно проглядывается практика перекладывания расходов вниз по бюджетной системе без подкрепления соответствующими доходами.

Отказ федерального бюджета от финансирования многих мероприятий и повышение роли местных и региональных органов власти и жизнедеятельности общества обусловили рост нехватки финансовых ресурсов на низовом уровне. Региональные и местные бюджеты поставлены в крайне тяжелое положение постоянных просителей у вышестоящих органов. Кроме того, существуют проблемы межбюджетных отношений на уровне субъектов РФ и местных бюджетов.

Перераспределение в ходе реформы местного самоуправления доходных полномочий между региональными и муниципальными властями привело к значительному расширению сфер ответственности последних за социально-экономическое развитие территорий. [12. С.44]

Поэтому важно оценить объективные потребности каждого уровня бюджетной системы в финансовых ресурсах, т.е. провести вертикальное выравнивание, чтобы обеспечить все уровни бюджетной системы источниками финансирования, отвечающими их ответственности и функциям.

Все уровни власти должны иметь реальную бюджетную самостоятельность и ответственность за финансирование расходов на территориях.

Таким образом, для преодоления существующих проблем в финансировании отраслей социальной сферы требуется предпринять целый ряд, в большей своей части правовых мер.

В первую очередь необходимо совершенствовать механизмы распределения бюджетных средств и процедур ведения бюджетными учреждениями предпринимательской и иной деятельности, приносящей доход.

Одним из способов совершенствования финансирования бюджетных учреждений является переход от сметного финансирования к другим методам. Существующий порядок бюджетного финансирования по смете доходов и расходов имеет ряд недостатков. Во-первых, он по сути своей является неэффективным, то есть не создает стимулов к сокращению издержек и экономии бюджетных средств. Авторитарный бюджетный режим, строгий контроль по каждой статье сметы не только лишают организации всякой хозяйственной самостоятельности, но и порождают иждивенчество, не заинтересовывают в рациональном использовании государственных средств. Во-вторых, в действующем виде он в недостаточной степени ориентирован на достижение определенных социально-экономических результатов деятельности, так как в его рамках финансируется сам факт существования учреждения. Переход преимущественно к программно-целевым методам бюджетного планирования является одним из важных направлений бюджетной политики РФ на современном этапе. Предполагается, что это позволит обеспечить взаимосвязь между распределением бюджетных средств и фактическими (или планируемыми) результатами их использования.

Как уже было отмечено ранее бюджетные учреждения вправе вести предпринимательскую деятельность, приносящую доход. Однако в сфере физической культуры и спорта не созданы необходимые условия для развития предпринимательства, получения прибыли. Нередко свойственные физической культуре и спорту движущие силы развития берут верх над стремлением получить прибыль как определяющий мотив деятельности. Подобное явление объясняется социальной ролью физической культуры и спорта в жизни общества, в формировании здорового образа жизни людей. Неслучайно процесс приватизации и разгосударствления не охватил всю сферу физической культуры и спорта. Продолжают работать физкультурно-спортивные объекты, находящиеся в собственности государственных органов и ставящие своей целью получение прибыли. Ряд физкультурно-спортивных организаций не берут в собственность спорткомплексы, предвидя банкротство из-за непомерно больших расходов на их эксплуатацию.

Целесообразно обеспечить большей самостоятельностью большинство организаций социальной сферы путем перевода их в другие организационно-правовые формы. Федеральный закон РФ от 03.11.2006 №174-ФЗ «Об автономных учреждениях» определяет автономное учреждение как некоммерческую организацию, созданную Российской Федерацией, субъектом РФ или муниципальным образованием для выполнения работ, оказания услуг в целях осуществления предусмотренных законодательством РФ полномочий органов власти, в сферах науки, образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта, а также в иных сферах.

Автономное учреждение, как и бюджетное, призвано выполнять социально значимые функции (образование, наука, культура и пр.), но в то же время наделяется, по сравнению с бюджетным учреждением, гораздо более широкой финансово-хозяйственной и имущественной самостоятельностью. Это своего рода «гибрид», сочетающий в себе признаки некоммерческой и коммерческой организаций.

Основная идея создания автономных учреждений заключается в предоставлении им значительно больших, по сравнению с бюджетными учреждениями, финансово-экономических возможностей для самостоятельного развития и изменении принципов их финансирования со стороны государства. Одновременно это и повышение ответственности автономных учреждений.

Однако взамен существующего для бюджетных организаций бюджетно-сметного порядка финансирования для автономных учреждений будет установлен особый порядок: учредитель дает автономному учреждению задание на оказание социально-значимых услуг (образовательных, научно-исследовательских и др.), которое обязательно для выполнения. Поэтому необходима детальная проработка вопросов финансирования, так как существует риск утраты гарантированного бюджетно-сметного финансирования, и в конкурентной среде, при отсутствии минимального финансирования автономное учреждение рискует не выполнить свои обязательства. Кроме того неясны до конца статус автономного учреждения в бюджетных правоотношениях, правовое положение его имущества и ряд других вопросов.

Таким образом, можно сделать вывод, что создание автономного учреждения способствует решению проблем финансирования, однако требуется ряд правовых актов для того, чтобы создать полную ясность принципов работы таких организаций.

Помимо автономных учреждений ФЗ «О некоммерческих организациях» от 08.12.1995 предусмотрены также другие виды некоммерческих организаций, призванные осуществлять социально-культурные услуги. К ним относятся некоммерческое партнерство, частное учреждение, фонды.

Кроме того, государственная власть заявляет, что готова способствовать созданию и развитию некоммерческих организаций. Как сказал Президент РФ Медведев Д.А. в послании Федеральному Собранию РФ 13.11.2009 г.: «Мы продолжим поддержку некоммерческих организаций… Во-первых, будет введен институт социально ориентированных некоммерческих организаций. Те, кто получит соответствующий статус, смогут рассчитывать на прямую поддержку государства. Органы власти смогут оказывать таким некоммерческим организациям финансовую, информационную и консультационную помощь. Но не только это. Предоставлять им, что не менее важно, налоговые льготы, размещать у них государственные и муниципальные заказы. Будут вправе передавать таким некоммерческим организациям имущество для использования в их деятельности».

В современных условиях снижается бюджетная обеспеченность социально-культурной сферы, в результате чего особенно актуальными становятся вопросы оптимизации основных принципов процесса планирования и расходования средств социально-культурной сферы муниципалитета. Основным направлением реформирования бюджетного процесса является переход преимущественно к программно-целевым методам бюджетного планирования, обеспечивающим прямую взаимосвязь между распределением бюджетных ресурсов и фактическими или планируемыми результатами их использования в соответствии с установленными приоритетами муниципальной политики.

Однако для решения проблем финансирования учреждений социальной сферы требуется проработка правовых основ региональных целевых программ, устранение пробелов в их нормативно-методическом обеспечении.

Так, например, выполнение правительственной целевой программы о развитии физической культуры и спорта, а также реализация федерального закона в настоящее время в муниципальных образованиях затруднено, чему способствуют следующие причины:

– неготовность большинства городских и сельских поселений взять на себя финансирование инфраструктуры физкультурно-спортивной сферы в необходимых объемах, что отрицательно скажется на проведении массовых физкультурно-спортивных мероприятий и показателях вовлеченности граждан в занятия физической культурой и спортом;

– недостаточная проработка механизма договорных отношений по организации работы по физической культуре и спорту между муниципальными образованиями различного уровня;

– отсутствие механизма решения вопросов обеспечения спортивной подготовки, выходящей за рамки массовой физической культуры, деятельности учреждений спортивной направленности системы дополнительного образования, отнесенных к компетенции муниципальных образований, поселений и округов.

Таким образом, в современных социально-экономических условиях России финансирование организаций массового спорта во многих муниципальных образованиях сопровождается многочисленными проблемами. Поэтому здесь на первое место выходят косвенные формы финансовой поддержки: льготные тарифы на коммунальные услуги; выделение земельных участков на льготных условиях; предоставление инвентаря и спортивного оборудования бесплатно или на льготных условиях; помощь в поиске спонсоров; организация обмена информацией, организация тематических семинаров, построение информационной инфраструктуры; частичное финансирование работы высококвалифицированных специалистов; содержание центров научного, медицинского обслуживания сферы спорта и пр.

Ограниченность имеющихся ресурсов и многочисленность контингентов населения, требующих социальной защиты приводят к снижению развития социальной сферы, и как следствие на недостаточность финансирования социально-значимых учреждений.

С позиций теории основные социально-культурные услуги (образование, культура, здравоохранение, физическая культура) относятся к частным благам, поскольку обладают высокой степенью исключаемости и убываемости при совместном характере потребления.

Однако, учитывая социальную значимость таких услуг, государство стремится обеспечить их доступность для всех граждан страны. Это и обуславливает приоритет задачи государства в обеспечении и повышение качества социальных услуг.