Бюджетный дефицит18

Дефицит бюджета и величина государственного долга - это важнейшие показатели состояния экономики, поэтому данной проблеме традиционно уделяется большое внимание.

Бюджетный процесс предполагает балансирование государственных доходов и расходов. Несбалансированность бюджета означает количественное неравенство между дохо­дами и расходами бюджета. Величина превышения расходов бюджета над его доходами называется «бюджетным дефи­цитом».

Следует заметить, что несбалансированный бюджет может привести и к возникновению профицита, т.е. превышению до­хода бюджета над его расходами. Однако на практике почти во всех странах в настоящее время имеет место значительное по своим масштабам превышение государственных расходов над доходами. Следствием этого является стремительный рост бюд­жетных дефицитов.

Причин тому множество (спад общественного производства, массовый выпуск «пустых» денег, неоправданно возросшие зат­раты на финансирование ВПК, значительные социальные про­граммы, крупномасштабный оборот «теневого» капитала, ог­ромные непроизводительные расходы, потери, приписки, хищения и т.п.), но важнейшее значение имеет возрастание роли государства в различных сферах жизни, расширение его экономических, социальных функций, увеличение военных расходов, численности госаппарата.

Бюджетный дефицит, несомненно, относится к так называ­емым «негативным экономическим категориям» типа инфля­ции, кризиса, безработицы, которые являются, однако, неотъемлемыми элементами экономической системы.

Следует заметить, что бездефицитность бюджета еще не оз­начает «здоровья» экономики. Надо четко представлять, какие процессы протекают внутри самой финансовой системы, какие изменения воспроизводственного цикла отражают дефицит бюджета. Вместе с тем, любое государство стремится если не покрыть полностью, то частично уменьшить дефицит бюджета.

Существует несколько традиционных способов покрытия бюджетного дефицита - это государственные займы и ужесто­чение налогообложения. Но есть и третий способ, предусмат­ривающий увеличение денежной массы в обращении, - это соб­ственное производство денег, или «сеньораж». «Сеньораж» сегодня не принимает форму простого печатания денег, так как это слишком явно связано с инфляцией. В настоящее время «сеньораж» реализуется посредством создания резервов ком­мерческих банков. Предположим, что Казначейству США не­обходимо 100 млн. долл. на покрытие определенных правитель­ственных расходов. Оно печатает на эту сумму казначейские векселя и продает их ФРС, которая докупает их, расплачиваясь за векселя размещением кредита за счет Казначейства. Казначейство, в свою очередь, выписывает чеки на этот счет. Получатели чеков вкладывают полученные средства в коммер­ческие банки. По окончании процесса клиринга чеков оказы­вается, что создано на 100 млн. долл. новых банковских резер­вов. Они и становятся основой многократного увеличения количества денег в обращении.

Государственный долг и его экономические последствия¹⁹

Государственный долг - это сумма накопленных в стране за определенный период бюджетных дефицитов за вычетом накоп­ленных бюджетных профицитов, или излишков. Таким образом, с поняти­ем государственного долга тесно связан рассмотренный выше дефицит государственного бюджета.

Различают внутренний и внешний долг государства. Внутренний долг - это то, что государство взяло взаймы для фи­нансирования дефицита государственного бюджета внутри страны. Другими словами, внутренний государственный долг государства - это долг перед резидентами.

Внешний долг - это займы государства у граждан и организаций за рубежом. Внешний государственный долг - это долг перед нерези­дентами.

Например, в США государственная задолженность, накопившаяся к концу 1980-х- началу 1990-х гг., традиционно связывается, во-первых, с войнами, тре­бовавшими огромных государственных расходов и приводившими к дефициту государственного бюджета. Финансирование же его происходило за счет выпус­ка государственных облигаций. Во-вторых, с периодическими спадами, во вре­мя которых налоговые поступления уменьшались и, при прочих равных услови­ях, увеличивался бюджетный дефицит. Особо неблагоприятными в этом отно­шении были Великая Депрессия 1929-1933 гг., кризисы 1974-1975 и 1980-1982 гг. В-третьих, на увеличение государственной задолженности повлияли результа­ты действия правительства, действовавшего в русле макроэкономической поли­тики, называемой «рейганомикой». Одной из наиболее характерных ее черт было масштабное сокращение ставок налогов в 1980-е годы (налоговые рефор­мы 1981 и 1986 гг.). На начало 1999 г. общая сумма долга США составила око­ло 6 трлн. долл. Профицит федерального бюджета в США на протяжении 1998-2001 гг., во многом связанный с самым продолжительным периодом роста эко­номики (с 1991 по 2001 гг.) сменится, судя по расчетам аналитиков и заявлени­ям официальных властей, его дефицитом в объеме 80 млрд. долл. в 2003 г.

Причины формирования государственного долга в России имеют свою спе­цифическую историю. Прежде всего, нужно отметить ту часть внешнего долга бывшего СССР, которую Российская Федерация приняла на себя - 102 млрд. долл. Остальная задолженность сформировалась вследствие заимствований российского правительства преимущественно в 1992-1998 гг. на внешнем и внутреннем рынке. Здесь имеются в виду займы у международных финансовых организаций - Международного валютного фонда (МВФ) и Всемир­ного банка, а также займы у российских инвесторов. Ранее отмечалось, что госу­дарство может использовать продажу своих облигаций для финансирования дефицита госбюджета. Поскольку российскому правительству не удавалось вплоть до 2000 г. реализовать сбалансированный бюджет, дефицит покрывал­ся, начиная с 1995 г., за счет внутренних и внешних займов. До 1995 г. Министерство финансов покрывало дефицит за счет прямых заимствований у Центрального банка, т.е. осуществляло монетизацию государственного долга. Эта практика была прекращена в 1995 г. Однако, прекратив финансирование за счет прямых кредитов ЦБ, правительство стало наращивать финансирование за счет внутренних займов. Выпуская ГКО-ОФЗ, правительство стремилось по­крыть дефицит бюджета неинфляционным путем. Однако мобилизованные средства использовались неэффективно, т. е. направлялись на поддержку не­рентабельных предприятий, убыточных отраслей (угольная промышленность), на субсидии депрессивным регионам, на чеченскую войну, на содержание не­померно разросшегося бюрократического аппарата и т. п. Структурной же пере­стройке экономики, поддержке малого и среднего предпринимательства, проду­манной промышленной политике не уделялось должного внимания. Таким об­разом, расширения налогооблагаемой базы не происходило и, соответственно, собираемость налогов в госбюджет оставляла желать много лучшего. Тяжелое налоговое бремя, вообще отсутствие налоговой реформы способствовало «ухо­ду в тень» многих предприятий, что также означало сокращение налоговых по­ступлений. С другой стороны, финансовые структуры (коммерческие банки, страховые компании, пенсионные фонды, инвестиционные фонды) приобрета­ли ГКО в расчете на их чрезвычайно высокую (по меркам стран с развитой ры­ночной экономикой) доходность, составлявшую в отдельные периоды до 200% годовых. Нерезиденты (на рынке ГКО к середине 1998 г. их доля составляла около 30 %) также приобретали ГКО, привле­ченные их высокой доходностью. Приходило время выплаты процентов и погашения по ГКО, но денег в бюджете на это не было, и государственный долг рефинансировался.

Рефинансирование долга - это выпуск новых серий государственных цен­ных бумаг, выручка от которых идет на выплату процентов по предыдущим сери­ям. Таким образом, правительство России выстраивало «финансовую пирамиду»²⁰, которая рухнула 17 августа 1998 г., когда было объявлено о замораживании выплат по внутренним долгам и 90-дневном моратории на выплату дол­гов коммерческими банками своим внешним кредиторам.

Каковы же социально-экономические последствия задолженности? Среди экономистов-теоретиков нередко можно встретиться с мыслью, что проблемы государственного долга во многом мнимые: государство не может обанкротиться. Опасения возможного банкротства государства несостоятельны, как отмечается во многих стандартных курсах по мак­роэкономике, в силу целого ряда причин.

Во-первых, государство не может обанкротиться, поскольку оно мо­жет рефинансировать свой государственный долг (мы рассмотрели это выше на примере России). Такая схема финансирования бюджетного дефицита в экономической теории называется схемой Понзи²¹.

Во-вторых, только государство по Конституции может облагать на­селение и бизнес налогами для того, что­бы иметь источник выплат по долгу, чего не может позволить себе частная фирма.

В-третьих, только государство обла­дает монопольным правом на эмиссию, поэтому трудно представить себе банк­ротство того экономического субъекта, который в случае необходимости всегда может включить печатный станок²².

Что же можно ответить по существу данной аргументации? Действительно, для обслуживания внутреннего и внеш­него долга можно прибегнуть к рефинан­сированию. Но обращаться к этому спо­собу государство может (без боязни ос­таться банкротом) лишь до известных пределов. Если все новые и новые вы­пуски государственных облигаций идут не на решение структурных проблем эконо­мики, стимулирования научно-техничес­кого прогресса, создания новых рабочих мест, т. е. всего того, что расширяет базу налогообложения и дает источник выплат процентов по госзаймам, то рано или по­здно «финансовая пирамида» рушится. Откуда, из каких источников выплачивать проценты? Если налоги собираются пло­хо, если экономика «уходит в тень», то приходится все большую часть расходов госбюджета тратить на выплаты процен­тов, а не на социальные программы, поддержку реального сектора и т. п. Это касается не только внутреннего, но и внешнего долга…

Когда же бюджетных средств уже не хватает, государство может объявить об отказе выплачивать про­центы и погашать свои обязательства перед внутренними или внешними инвесторами, т. е. объявить суверенный дефолт. А это и есть банкротство государства. С этой проблемой сталкивалось множество стран на протяжении последних сорока лет XX века, среди которых, как наиболее драматичные, можно отметить мексиканский финансовый кризис в 1994 г., российский - в 1998 г., аргентинский - в конце 2001 гг.

Повышать же налоги для финансирования выплат по долгу можно, скорее, теоретически. Речь идет о верхней границе налоговых изъятий в государственный бюджет. В современных промышленно развитых стра­нах она составляет около 50% ВВП. Что же касается России, то сокраще­ние в силу различных причин налогооблагаемой базы привело к тому, что собранные налоги не достигали в июле 1998 г. даже 14% от ВВП.

И, наконец, финансирование государственного долга с помощью печатного станка - это прямой путь в гиперинфляцию, сам факт которой говорит о банкротстве правительства, допус­тившего ее.

Еще один довод в пользу того, что государственный долг не столь опасное явление, каким его нередко представляют, формулируется сле­дующим образом: наш внутренний долг - это то, что мы должны сами себе. Поэтому нет нужды опасаться, что бремя долга ляжет на плечи будущего поколения. Аналогия между частными и государственными долгами, утверждают сторонники этого подхода, неуместна (например, отец, отойдя в мир иной, оставил в наследство сыну долг, который он по законам страны обязан уплатить). С государственным долгом дело обстоит по-иному. Ведь как посмотреть на государственную облигацию:

с одной стороны, это пассив государства, т. е. его обязанность платить. С другой стороны, облигация в руках инвестора, ее приобретшего, - это актив, по которому он будет получать доход и, в конце концов, она бу­дет ему погашена. Так что будущее поколение не стоит оплакивать, -ведь именно оно получит выплаты по государственным облигациям, ко­торые приобрели их родители. Подробнее о связи между нынешним и будущими поколениями (в контексте проблем государственного долга) будет сказано в следующем параграфе. Здесь же можно заметить, что, несмотря на смутное ощущение, что государственный долг - это наша задолженность самим себе, проблема бремени для будущих поколений является вполне реальной. Не будем забывать об эффекте вытеснения. Действительно, вытеснение частных инвестиций в результате государ­ственных займов в долгосрочной перспективе приведет к сокращению производственного потенциала нации. В России за период 1992-1998 гг. частные инвестиции из реального сектора перетекали в финансовый, так как гораздо прибыльнее было вкладывать деньги в ГКО с доходнос­тью 100-200% годовых, чем в реальный сектор, где норма прибыли не превышала, как правило, 15-20%. По сути, происходило «вымывание капитала» из реального сектора экономики.

Итак, очевидно, что к концу 1990-х гг. проблемы государственной за­долженности многих стран (как развитых, так и с развивающимися рынка­ми) породили столь огромное количество проблем, что серьезно говорить о мнимой опасности банкротства правительства не приходится.

Следует отметить, что по крайней мере две важнейшие проблемы государственного долга признавались большинством экономистов как действительно серьезные: эффект вытеснения, о котором речь шла выше, и проблема погашения и обслуживания внешнего долга. В пос­леднем случае уже нельзя утверждать, что «нация должна самой себе». Внешний долг означает, что происходит утечка ресурсов из страны-дол­жника. Необходимо наращивать экспорт и сокращать импорт, чтобы иметь источник выплаты процентов по обслуживанию внешнего долга. Абсолютная величина внешней задолженности сама по себе еще не дает нам оснований говорить об угрозе внутреннему потреблению, «тис­ках зависимости» от иностранного государства-кредитора, утечке ресур­сов, подрывающих производственный потенциал страны и т. п. Важно знать относительные показатели внешнего долга, т. е. принятые в международных сопоставлениях коэффициен­ты долговой нагрузки:

• долг по отношению к ВВП,

• долг по отноше­нию к экспорту и

• обслуживание долга по отношению к экспорту.

На первый взгляд, в начале 1998 г. положение России по сравнению с дру­гими странами не должно было вызывать особых опасений. Особенно, если принять во внимание, что критическими, или пороговыми, для внешних зай­мов являются следующие цифры: отношение долга к ВВП не выше 50% (по Ма­астрихтским критериям не выше 60%, как отмечалось ранее); долг к годовому экспорту - не более 275%; отношение суммы погашения и обслуживания долга к годовому экспорту - не более 30%; отношение стоимости обслуживания внешнего долга к экспорту - не более 20%²³. Но данные более позднего периода говорят нам о том, что Россия в конце 1998 г. превзошла пороговый по­казатель «внешний долг/ВВП», составивший, по различным оценкам, от 60 до 88%²⁴. Российская экономика все в большей степени была вынуждена работать на обслуживание как внешнего, так внутреннего долга, что, в конечном счете, привело страну к острейшему финансовому кризису. Однако, уже к концу 2001 г. общий объем государственного долга России составил менее 60% ВВП, чему способствовали высокие цены на нефть вплоть до трагических событий 11 сентября в США, профицит государственного бюджета и в целом рост эконо­мики, составивший по итогам 2001 г. около 5% ВВП.

На протяжении 1991-1999 г. правительством России были проведены пере­говоры о реструктуризации долговых платежей, которые позволили уменьшить долговую нагрузку на экономику страны, приходившуюся на период 1992-2000 гг. Высокие цены на нефть, сохранявшиеся до сентября 2001 г., позволили Рос­сии достичь внушительного положительного сальдо по внешнеторговым опера­циям и профицита государственного бюджета. Выплаты по обслуживанию и по­гашению госдолга в 2001 г. шли с определенным опережением графика, что на начало 2002 г. позволило правительству заявить о ликвидации так называемой «проблемы 2003 года», когда Россия должна была бы в указанном году выпла­тить 19 млрд.долл.

Таким образом, проблемы государственного долга затрагивают ши­рокий спектр социально-экономических последствий внутренних и вне­шних заимствований как в краткосрочной, так и долгосрочной перспек­тиве. Последнему аспекту необходимо уделить особое внимание.