Административное право. Общая и Особ часть. Курс лекций Бородин С.С, Громыко С.С ГУАП 2007 -432с
.pdfпостановления Правительства подлежат официальному опублико ванию не позднее 15 дней со дня их принятия.
Опубликование актов Президента РФ и Правительства РФ в ука занных изданиях является официальным опубликованием.
Акты, не прошедшие государственную регистрацию, а также за регистрированные, но не опубликованные в установленном порядке, не влекут за собой правовых последствий, как не вступившие в силу, и не могут служить законным основанием для регулирования соот ветствующих правоотношений, применения санкций к гражданам, должностным лицам и организациям за невыполнение содержащих ся в них предписаний. На указанные акты нельзя ссылаться при раз решении споров.
Нормативные акты министерств публикуются также в «Бюлле тене нормативных актов федеральных органов исполнительной вла сти».
Акты органов исполнительной власти республик и других субъек тов Федерации публикуются в соответствующих изданиях этих субъек тов, например в «Вестнике Администрации Санкт Петербурга».
Каково же действие актов управления? Акты Президента РФ, имеющие нормативный характер, вступают в силу на всей террито рии России одновременно по истечении семи дней после их первого официального опубликования или с момента опубликования, если это отражено в нормативном правовом акте.
Иные акты Президента РФ, в том числе акты, содержащие сведе ния, составляющие государственную тайну, или сведения конфиден циального характера, вступают в силу со дня их подписания.
Постановления Правительства РФ, затрагивающие права, свобо ды и обязанности человека и гражданина, вступают в силу не ранее дня их официального опубликования.
Иные постановления Правительства РФ вступают в силу со дня их подписания, если самими постановлениями Правительства не предусмотрен иной порядок их вступления в силу.
В таком же порядке, т. е. с момента подписания (принятия), всту пают в силу правовые акты федеральных министерств, глав админи страций и других органов исполнительной власти и их должностных лиц субъектов Федерации, если в актах не указан другой срок введе ния его в действие.
При несоблюдении установленных требований к юридическому со держанию и к порядку издания правовых актов может встать вопрос об их действительности. Такие акты могут быть ничтожными и ос поримыми.
171
Н и ч т о ж н ы м и называются правовые акты управления, ко торые вследствие своей незаконности не могут порождать и не по рождают юридических последствий. Например, ничтожными явля ются акты, которые приняты с нарушением компетенции издавших их органов или содержащие предписания подчиненным лицам осу ществить противоправные действия.
О с п о р и м ы м и называются акты управления, которые под лежат обязательному исполнению, но могут быть оспорены заинте ресованными органами или лицами. Например, оспоримыми явля ются акты, которые содержат неточности фактического характера. Вопрос о законности оспоримого акта решается полномочным госу дарственным органом: вышестоящим органом исполнительной вла сти, прокурором, судом. В одних случаях оспоримые акты могут быть признаны правомерными (после устранения обнаруженных в них не достатков), в других — недействительными. Однако до признания акта недействительным оспоримый акт имеет юридическую силу и по рождает правовые последствия.
Акт управления может утратить юридическую силу не только в связи с признанием его недействительным. Он может быть отменен органом, издавшим этот акт, или вышестоящим органом
Так, постановления и распоряжения Правительства РФ в случае их противоречия Конституции, федеральным законам и указам Пре зидента РФ могут быть отменены Президентом (ст. 115 Конститу ции РФ).
Правительство РФ вправе отменять акты федеральных органов исполнительной власти (ст. 12 Федерального конституционного за кона «О Правительстве Российской Федерации»).
От отмены актов управления следует отличать приостановление их действия или исполнения. Это означает официальное временное прекращение действия акта. Приостановление действий актов уп равления производится в тех случаях, когда уполномоченный на то орган считает изданный акт незаконным либо нецелесообразным. Затем уже, в зависимости от результатов, акт продолжает действо вать, если устранены содержащиеся в нем дефекты, либо отменяется.
Наиболее типичные случаи приостановления действия и исполне ния правовых актов следующие:
а) Президент РФ вправе приостанавливать действие актов органов исполнительной власти субъектов Федерации в случае противоречия Конституции РФ и федеральным законам (ст. 85 Конституции);
б) Правительство РФ в целях реализации своих постановлений и распоряжений на всей территории страны в пределах своей компе
172
тенции вправе приостанавливать действие актов федеральных орга нов исполнительной власти (ст. 12 ФКЗ «О Правительстве Россий ской Федерации»);
в) принесение протеста прокурора на постановление о наложении административного наказания приостанавливает его исполнение до рассмотрения протеста;
г) подача жалобы в течение 10 дней со дня вынесения постановле ния о наложении административного наказания приостанавливает его исполнение до рассмотрения жалобы.
Библиографический список
Конституция РФ. М., 1993. Ст. ст. 15, 18, 24, 72, 76, 85, 90, 115. Федеральный закон от 29 декабря 1994 г. «Об обязательном эк
земпляре документов»//СЗ РФ. 1995. № 1. Ст. 1.
Федеральный закон от 8 августа 2001 г. № 128 ФЗ «О лицензиро вании отдельных видов деятельности»//Там же. 2001. № 33.
Федеральный закон от 8 августа 2001 г. № 129 ФЗ «О государ ственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпри нимателей»//Там же. 2001. № 33. Ст. 3431.
Указ Президента РФ от 23 мая 1996 г. № 763 «О порядке опуб ликования и вступления в силу актов Президента РФ и норматив ных правовых актов федеральных органов исполнительной власти»// Там же. 1996. № 22. Ст. 2663; 1997. № 20. Ст. 2242; 1998. № 33. Ст. 3967.
Правила подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации. Утв. Постановлением Правительства РФ от 13 августа 1997 г. № 1009// Там же. 1997. № 33. Ст. 3895.
Постановление Правительства РФ от 29 ноября 2000 г. № 904 «Об утверждении Положения о порядке ведения федерального регистра нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации»// Там же. 2000. № 49. Ст. 4826.
Акты управления: вопросы теории. Иваново, 1987.
Атаманчук Г. В. Обеспечение рациональности государственного управления. М., 1990.
Васильев Р. Ф. Акты управления. М., 1987.
Жевакин С. Н. Государственная регистрация нормативных актов: краткий комментарий и обзор практики применения//Государство и право. 1995. № 5.
173
Конституция. Закон. Подзаконный акт/Под ред. Ю. А. Тихоми2 рова. М., 1994.
Лазарев В. В., Левченко И. П. Правоприменительная деятельность органов внутренних дел. М., 1989.
Малков В. П. Опубликование и вступление в силу федеральных законов, иных нормативно правовых актов//Государство и право. 1995. № 5.
Концепция развития системы исполнительной власти в Россий ской Федерации//Государство и право. 1996. № 8. С. 3–33.
Розенфельд В. Г., Старилов Ю. Н. Проблемы современной теории административного договора.//Правоведение. 1996. № 4. С. 47–63.
Старилов Ю. Н. Административный договор: опыт законодатель ного регулирования в Германии//Государство и право. 1996. № 12.
С.40–52.
Формы государственного управления. М., 1983.
Юсупов В. А. Правоприменительная деятельность органов госу дарственного управления. М., 1981.
174
Л Е К Ц И Я 10
МЕТОДЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ
1. Понятие и классификация методов государственного управления
Под методами государственного управления понимаются спосо бы (приемы) воздействия субъекта управления на объект управле ния для достижения целей, задач и реализации функций.
Методы управления могут:
—выражать связь субъекта с объектом управления, способ осу ществления управляющего воздействия на объект;
—являться подвижным и активным элементом в системе управ ления; использоваться государственным аппаратом для достижения политических целей.
Независимо от содержания и направленности методы управления обладают:
—объективной организационной формой, под которой понимает ся вид воздействия, т. е. индивидуальное предписание (приказ, рас поряжение и др.) или норма (правило) поведения;
—характером воздействия (непосредственное или косвенное воз действие посредством создания стимулирующих или ограничиваю щих условий);
—способом воздействия (единоначальный или коллегиальный);
—временной характеристикой (краткосрочные или долгосроч
ные);
—тактическим или стратегическим характером.140
Сложность и многогранность процессов управления обусловлива ет существование множества методов управления. Методы не исклю чают, а дополняют друг друга, так как каждый из них характеризу ется способом реализации целей управления.
Существует два универсальных способа воздействия на сознание и волю людей: убеждение и принуждение. Они составляют всеобщие методы социального, в том числе и государственного, управления.
Вопрос о классификации методов в литературе решается неодноз начно. Выделяются административные, экономические, социально психологические, а также комплексные методы управления. Суще ствуют и иные виды классификации.
140 См.: Коренев А. П. Указ. соч. М., 1996. Ч. 1. С. 160–161.
175
Вразличных управленческих ситуациях, отраслях и сферах уп равления может преобладать использование тех или иных методов. Так, в сфере управления хозяйством предпочтение отдается эконо мическим методам. В социально культурной сфере управления ши роко применяются социально психологические методы. В управле нии воинскими коллективами преобладают административные ме тоды.
Административные методы в целом имеют важное значение для государственного управления. Они характеризуются «властью под чинением», и в них наиболее ярко выражается властная природа уп равленческой деятельности. Однако это не исключает при использо вании административных методов воздействия на управляемые объек ты учета интересов последних.
Всистему экономических методов входят: прибыль, налоговые льготы, кредит и др. Особая роль в повышении эффективности про изводства на уровне первичной государственной или муниципальной производственной организации (предприятия, объединения) принад лежит экономическому стимулированию, хозяйственной самостоя тельности, политике налогообложения и др.
Социально2психологические методы управления направлены на создание в коллективе органа исполнительной власти благоприят ного и устойчивого морально психологического климата, установ лению взаимопонимания между субъектом и объектом управления.
К социологическим методам управления относятся такие, кото рые влияют на коллективы, органы, группы.
К психологическим методам управления относятся:
— комплектование малых групп и коллективов на основе психо логической совместимости работников;
— гуманизация труда;
— психологическое побуждение, формирование мотивов труда, оказание доверия; профессиональный отбор работников, обладаю щих такими психологическими характеристиками, которые наибо лее соответствуют занимаемой должности.141
Внастоящее время широко применяется такой специфический метод, как государственные заказы.
Государственный заказ имеет свою перспективу в рыночных отно шениях, так как позволяет:
а) обеспечивать государственные потребности и рационально ис пользовать бюджетные средства;
141 См.: Коренев А. П. Указ. соч. М., 1996. Ч. 1. С. 164.
176
б) содействовать развитию эффективных производств и видов со циальной деятельности, влияя с их помощью на формирование про грессивной отраслевой структуры;
в) стимулировать платежеспособный спрос государства.142 Государственные заказы — инструмент осуществления бюджет
ных программ (экономических, социальных, научно технических, экологических).
Экономической и правовой основами формирования и реализации государственных заказов на различных уровнях государственного управления является формирование соответствующих бюджетов
иустановленные права федеральных органов и органов субъектов Фе дерации в их составлении и расходовании.
Принципы, порядок формирования, размещения и исполнения заказов на закупку и поставку товаров, работ, услуг для государ ственных нужд регулируются федеральными законами: от 26 октяб ря 1994 г. «О закупках и поставках сельскохозяйственной продук ции, сырья и продовольствия для государственных нужд», от 23 но ября 1994 г. «О государственном материальном резерве», от 24 нояб ря 1995 г. «О государственном оборонном заказе», от 21 июля 2005 г. «О поставках продукции для государственных и муниципальных нужд» и другими нормативно правовыми актами.
Государственные заказы могут размещаться на закупку и постав ку товаров, работ, услуг как для федеральных, так и региональных нужд.
Под государственными нуждами понимаются потребности в про дукции, необходимой для решения задач жизнеобеспечения, обо роны и безопасности страны и для реализации целевых программ, а также поставка материальных ценностей в государственный ре зерв.
Законы и иные правовые акты, отражая особенности регулирова ния отношений, связанных с формированием и размещением зака зов, позволяют выделить их общие наиболее важные положения:
а) заказы формируются, размещаются и исполняются на договор ной (контрактной) основе;
б) заказы размещаются на предприятиях, учреждениях и органи зациях независимо от форм собственности и ими исполняются;
в) государственные заказчики утверждаются Правительством РФ
икомпетентными органами исполнительной власти субъектов Феде рации.
142 Алехин А. П., Кармолицкий А. А. Указ. соч. С. 253.
177
г) финансовые ресурсы, главным образом из бюджетов, выделя ются государственному заказчику, который осуществляет финанси рование выполнения заказов;
д) гарантом обязательств государственного заказчика выступают соответствующие органы исполнительной власти (Правительство РФ и правительства субъектов Федерации);
е) государственные заказчики и исполнители заказов имеют вза имные права и обязанности, а также несут установленную ответствен ность за неисполнение своих обязанностей;
ж) заказы, как правило, размещаются путем открытых и (или) закрытых торгов, конкурсов, аукционов;
з) в установленных случаях заключение государственных контрак тов на поставку продукции для государственных нужд является обя зательным, например для федеральных казенных предприятий, об ладающих монополией на производство отдельных видов продукции (оборонный заказ).143
Государственный заказ применяется не только в регулировании экономики, но и в других сферах: в науке, образовании и т. д. Напри мер, Правительство РФ постановлением от 14 февраля 2001 г. № 109 утвердило Положение о государственном заказе на переподготовку и повышение квалификации государственных служащих федераль ных органов исполнительной власти.144 Им определяется порядок формирования, размещения и исполнения государственного зака за на переподготовку и повышение квалификации государственных служащих федеральных органов исполнительной власти, а также организацию взаимодействия федеральных органов исполнительной власти с образовательными учреждениями, осуществляющими пе реподготовку и повышение квалификации государственных служа щих.
2.Понятие и виды убеждения
вгосударственном управлении
Убеждение в государственном управлении — это метод воздейст вия на сознание и поведение людей, представляющий собой совокуп ность мер воспитательного, разъяснительного и поощрительного ха рактера, осуществляемый в целях повышения правосознания граж
143См.: Алехин А. П., Кармолицкий А. А. Указ. соч. С. 254–255.
144См.: СЗ РФ. 2001. № 8. Ст. 758.
178
дан и добровольного соблюдения и исполнения ими законов и других нормативно правовых актов РФ.
Эффективность метода убеждения никогда не теряла своего значе ния. Соответствуя природе демократического характера государст ва, он должен совершенствоваться и получать свое дальнейшее раз витие.
Вцелом метод убеждения воздействует на индивидуальное и груп повое сознание, результатом которого является усвоение и принятие индивидом определенных социальных ценностей.
Целью применения различных видов убеждения является воспи тание внутренней потребности и стойких привычек должного право мерного поведения.
Всвоем содержании метод убеждения включает целостную систе му разнообразных мер, приемов воздействия на сознание людей, а че рез сознание — на их поведение. Эти способы могут иметь разнооб разные виды проявления как путем словесного воздействия, так и че рез проведение организационных, поощрительных и иных меропри ятий.
Вправовой литературе различают следующие виды убеждения:
— агитационно пропагандистская (организационно массовая)
работа;
—разъяснение действующего законодательства (правовая пропа ганда);
—индивидуальная работа с отдельными лицами;
—критика антиобщественных поступков;
—различные виды поощрений: государственные награды, государ ственные и иные премии, почетные звания, почетные знаки и др.145
—организация наставничества и шефской работы;
—передача материалов на рассмотрение общественности и др. Применение органами исполнительной власти различных видов
убеждения нашло правовое закрепление не только в Положении о госу дарственных наградах РФ, но и в других нормативных актах.
Например, ст. 1.2 Кодекса РФ об административных правонару шениях (КоАП РФ) предусматривает предупреждение администра тивных правонарушений. А ст. 24.1 КоАП РФ требует от лиц, рас сматривающих дела об административных правонарушениях, вы являть причины и условия, способствующие совершению админист ративных правонарушений.
145Подробнее о поощрении см.: Коренев А. П. Указ. соч. М., 1996. Ч. 1.
С.182–188.
179
Кроме того, ст. 2.9 данного Кодекса формулирует очень важное положение о том, что при совершении малозначительного админист ративного правонарушения судья, орган, должностное лицо, упол номоченные решить дело об административном правонарушении, мо гут освободить лицо, совершившее административное правонаруше ние, от административной ответственности и ограничиться устным замечанием.
3. Понятие и виды мер государственного принуждения
Государственное принуждение, единое по своей сущности, не ис ключает определенной его дифференциации на отдельные виды. Раз нородность общественных отношений, регулируемых правом, раз нородность посягательств на эти отношения обусловливают необхо димость применения в целях их охраны различных видов государ ственного принуждения, отличающихся по своему содержанию, основаниям и порядку реализации. Различают четыре основных вида государственного принуждения: административно правовое, граж данско правовое, дисциплинарное и уголовно правовое.
В юридической литературе выделяют следующие основные при знаки, характеризующие административно правовое принуждение:
1.Административное принуждение предназначено для охраны общественных отношений, складывающихся в сфере государствен ного управления. Оно используется в процессе исполнительно рас порядительной деятельности государственных органов.
2.Административное принуждение по своему содержанию состо ит в психическом или физическом воздействии на сознание и поведе ние людей в виде ограничений (лишений) личного, физического или имущественного характера, т. е. тех или иных неблагоприятных по следствий.
3.Меры административного принуждения могут устанавливать ся только нормативно правовыми актами — законами, указами, по становлениями, издаваемыми органами законодательной и испол нительной власти.
4.Меры административного принуждения должны использоваться быстро, оперативно как реакция соответствующих органов и долж ностных лиц на возможные и явные правонарушения.
5.Административное принуждение характеризуется тем, что его субъект и лица, к которым оно применяется, не связаны отношения ми служебной подчиненности, т. е. правонарушитель непосредствен
180