Административное право. Общая и Особ часть. Курс лекций Бородин С.С, Громыко С.С ГУАП 2007 -432с

Указ Президента РФ от 12 августа 2002 г. № 885 «Об утвержде нии общих принципов служебного поведения государственных слу жащих»//СЗ РФ. 2002. № 33. Ст. 3196.

Указ Президента РФ от 19 ноября 2002 г. № 1336 «О федеральной программе «Реформирование государственной службы Российской Федерации»//Там же. 2002. № 47. Ст. 4664; 2004. № 47. Ст. 4634.

Указ Президента РФ от 16 февраля 2005 г. № 159 «О примерной форме служебного контракта о прохождении государственной граж данской службы Российской Федерации и замещении должности госу дарственной гражданской службы Российской Федерации»//Там же. 2005. № 8. Ст. 629.

Указ Президента РФ от 1 февраля 2005 г. № 110 «О проведении аттестации государственных гражданских служащих Российской Федерации»//Там же. 2005. № 6. Ст. 437

Указ Президента РФ от 1 февраля 2005 г. № 111 «О порядке сдачи квалификационного экзамена государственными гражданскими слу жащими Российской Федерации и оценки их знаний, навыков и уме ний (профессионального уровня»//Там же. 2005. № 6. Ст. 438.

Указ Президента РФ от 1 февраля 2005 г. № 112 «О конкурсе на замещение вакантной должности государственной гражданской службы Российской Федерации»//Там же. 2005. № 6. Ст.439.

Указ Президента РФ от 1 февраля 2005 г. № 113 «О порядке при своения и сохранения классных чинов государственной гражданс кой службы Российской Федерации федеральным государственным гражданским служащим»//Там же. 2005. № 6. Ст. 440.

Постановление Правительства РФ от 28 мая 2004 г. № 256 «Об утверждении Положения о порядке прохождения альтернативной гражданской службы»//Там же. 2004. № 23. Ст. 2309.

Приказ Министерства здравоохранения и социального развития Российской Федерации от 19 октября 2004 г. № 167 «Об удостовере нии гражданина, проходящего альтернативную гражданскую служ бу, и учетной карте гражданина, проходящего альтернативную граж данскую службу»//Рос. газета. 2005. 11 февр.

Закон Санкт Петербурга от 28 июня 1995 г. № 91 9 «Об утверж дении Реестра государственных должностей органов государствен ной власти Санкт Петербурга»//Вестник Законодательного Собра ния СПб. 2001. № 1.

Закон Санкт Петербурга от 29 июня 2002 г. № 334 33 «О государ ственной службе Санкт Петербурга, лицах, замещающие государ ственные должности Санкт Петербурга, и государственных служа щих Санкт Петербурга»//Там же. 2001. № 9.

111

Закон Санкт Петербурга от 1 июля 2005 г. № 399 39 «О государ ственной гражданской службе Санкт Петербурга»//Вестник Адми нистрации Санкт Петербурга. 2005. № 8.

БуравлевЮ.М.Проблемы реформирования государственной служ бы в Российской Федерации//Государственная власть и местное са моуправление. 2001. № 1. С. 41–45.

Винокуров В. Квалификационные разряды государственных слу жащих//Российская юстиция. 1996. № 5. С. 38–41.

Габричидзе Б. Н., Коланда В. П. Принцип профессионализма в го сударственной службе//Государство и право. 1995. № 12. С. 19–26.

Государственное управление и государственная служба за рубе жом: Курс лекций/В. В. Чубинский, В. И. Морозов, В. В. Волошин и др.; СЗАГС. СПб., 1998.

Куракин А. В. Административно правовые средства предупрежде ния и пресечения коррупции в системе государственной службы (ис тория и современность)//Государство и право. 2002. № 9. С. 35–48.

Овсянко Д. М. Государственная служба Российской Федерации. М.: Юрист, 1996.

Старилов Ю. Н. Служебное право: Учебник. М.: БЭК, 1997. Старовойтов А. А. Кадры решают все//Экономика и управление.

СПб., 1996. № 3.

Управление персоналом государственной службы: Учеб. метод. пособие/Под ред. проф. Е. В. Охотского; РАГС. М., 1997.

112

Л Е К Ц И Я 7

ОРГАНЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ КАК СУБЪЕКТЫ АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРАВА

1. Понятие и предметы ведения местного самоуправления

Постепенное движение России к правовому государству, пере ход к новым формам и методам управления обществом закономерно обусловливает развитие и совершенствование местного самоуправ ления.

Вкачестве одной из основ конституционного строя РФ признает ся и гарантируется местное самоуправление (ст. 12 Конституции РФ).

Кроме того, в Конституции РФ выделена самостоятельная гл. 8, посвященная местному самоуправлению (ст. ст. 130–133).

Местное самоуправление имеет глубокие исторические корни

вроссийском обществе. Оно не всегда было конституционно, не носи ло абсолютного характера, ограничивалось централизмом и абсолю тизмом монархической власти, но его роль в управлении обществом, влияние на судьбу народа несомненны.

ВX–XI вв. территория русского государства делилась на части, именуемые «землями» и «волостями», которые имели значительный масштаб самоуправления.90

Реальное положение общины в обществе определялось политикой царского правительства. Наиболее четко оно зафиксировано в Мани фесте от 19 февраля 1861 г., во втором разделе «Об устройстве сельс ких обществ и волостей и общественного их управления» содержат ся наиболее существенные элементы, присущие местному самоуправ лению.91

По инициативе дворянских представителей 1 января 1864 г. было принято «Положение о губернских и уездных земских учреждениях».

Вэтом Положении содержалось:

1) всесловный характер земств, т. е. всем слоям местного населе ния предоставлялось право участвовать в управлении. Но существен ным критерием избирательного права являлся имущественный ценз, а также избирать и быть избранными в земские органы могли только

90См.: Горский А. А. Русь в конце Х — начале ХII веков: территориаль но политическая структура («земли» и «волости»)//Отечественная исто рия. 1992.

91См.: Российское законодательство Х–ХХ веков: В 9 т. М., 1989. Т. 7. Документы крестьянской реформы. С. 45–74.

113

собственники определенных размеров собственности. Выборы про водились по трем куриям: землевладельцев, городских избирателей и выборных от сельских обществ — на трех уездных избирательных съездах;

2)функционирование земских учреждений вне системы государ ственных органов;

3)наделение земств значительными полномочиями в решении широкого круга местных проблем: заведование имуществом, капи талами и денежными сборами земства; социальная помощь; торгов ля, промышленность, почтовая служба, правопорядок и др;

4)введение земской системы только на двух административно государственных уровнях: уездном и губернском. Земство не имело своих структур ни на низшем (волость, селение), ни на высшем об щероссийском уровне. В волостях и селениях аналогичные функции осуществляли сельские общины, крестьянский мир;

5)четкая правовая регламентация земской системы и деятельно сти ее органов;

6)наличие у земств прочной финансово экономической базы (мес тный налог, целевые дотации государства, прибыль от торгово про мышленной деятельности земств, частные пожертвования и др.).

В 1917 г. их функционирование было прекращено Декретом СНК РСФСР, а в течение 1918 г. были упразднены земские учреждения всех уровней.92

Сегодня, когда в стране идет муниципальная революция, уже оп ределены основные направления в решении проблемы становления городского самоуправления:

— инициатива власти должна исходить непосредственно от насе ления по принципу «снизу — вверх»;

— кардинально меняется характер влияния народных избранни ков на все стороны общественной жизни (перспектива — не руково дить, а управлять и координировать);

— создается экономическая основа местного самоуправления (при родные ресурсы, коммунальная и иная собственность);

— обеспечивается финансовая самостоятельность путем измене ния бюджетной и налоговой политики с целью удовлетворения всех нужд города;

— гарантируется прямое включение всех граждан в управлении городом посредством участия в референдумах.

92См.: Местное самоуправление в России/Под ред. В. Д. Полищука,

М.С. Клопыжникова. Саратов, 1994. С. 15–18.

114

Однако следует согласиться с тем, что реальной практики, реаль ного самоуправления пока еще нет. Оно как бы «вводится» сверху Конституцией РФ другими нормативными актами.93

В настоящее время понятие местного самоуправления можно рас сматривать в следующих аспектах:

1)местное самоуправление — это право граждан, местного сообще ства на самостоятельное заведывание местными делами (ст. 32, ч. 2 Конституции РФ — право граждан избирать и быть избранными в орга ны местного самоуправления, а также участвовать в конференциях; ст. 130, ч.1 — местное самоуправление обеспечивает самостоятель ное решение населением вопросов местного значения);

2)местное самоуправление — это деятельность граждан по само стоятельному разрешению вопросов местного значения;

3)местное самоуправление — форма народовластия, т. е. форма осуществления народом принадлежащей ему власти (ч. 1 и 2 ст. 3 Конституции РФ);

4)местное самоуправление — одна из основ конституционного строя, основополагающий принцип организации власти, который наряду с принципом разделения властей (деление властей по верти кали) определяет систему управления (деление властей по горизон тали) — ст. 12 и ч. 1 ст. 16 Конституции РФ.94

Признаками (атрибутами) местного самоуправления являются территория, население, выборные органы, формы непосредственного участия населения в местном самоуправлении, местный бюджет, на логи и сборы, муниципальная собственность, местные нормативные акты.

Критерии местного самоуправления:

1)правовая оформленность (Конституция РФ, федеральные зако ны и другие правовые акты);

2)осуществление управления в интересах населения, для населе ния (фактически речь идет о совпадении источника власти и носите ля власти);

3)разрешение местных дел, удовлетворение потребностей, кото рые преимущественно необходимы в повседневной жизни (предметы ведения);

4)баланс государственных и местных интересов на уровне мест ного самоуправления обеспечивается законом (компетенция, соче

93См.: Местное самоуправление в России. С. 25.

94См.: Шугрина Е. С. Организационные основы местного самоуправле ния. Новосибирск, 1997. С. 11–12.

115

тание форм непосредственной и представительной демократии, осо бый порядок назначения и смещения главы исполнительной вла сти);

5)под собственные предметы ведения самоуправление должно иметь собственные ресурсы в виде самостоятельного местного бюд жета и муниципальной собственности;

6)реальные возможности принимать решающее участие в управ лении делами государства (разные формы);

7)одна из целей местного самоуправления — развитие у граждан чувства принадлежности к одному сообществу (учет национальных, исторических и других особенностей);

8)сознательное участие граждан в управлении (по природе);

9)необходимый уровень правосознания граждан (разработка сво их нормативных актов);

10)наличие способности к активной корректирующей деятельно сти (отзыв выборных лиц, способность нести ответственность);

11)преобладание методов убеждения над методами принуждения;

12)совпадение объекта и субъекта управления;

13)превращение местного сообщества из участников (объектов) управления в его первичных субъектов, т. е. субъектов самоуправле ния;

14)местное самоуправление — часть демократической организа ции цивилизованного общества и часть единой структуры организа ции власти и управления в стране.95

При разработке первого Федерального закона 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Фе дерации» депутаты Государственной думы ориентировались на по ложения Европейской хартии о местном самоуправлении от 15 ок тября 1985 г. Ее цель — оказать содействие правительствам в выра ботке концепции независимости местных властей и децентрали зации власти. В Хартии определены три основных принципа этой концепции:

— конституционное признание местной автономии и признание

еев качестве неотъемлемой части самого понятия демократического государства;

— определение местного самоуправления как право и способность муниципалитетов регулировать и решать в рамках своей ответствен ности значительную часть государственных, общественных вопро сов в интересах населения своих территорий;

95 См.: Шугрина Е. С. Указ. соч. С. 18–21.

116

— выборы представительных органов на основе всеобщего голосо вания.96

Прежде чем раскрыть понятие и содержание местного самоуправ ления, рассмотрим полномочия федеральных органов государствен ной власти и органов государственной власти субъектов Федерации в области местного самоуправления.

Так, к полномочиям федеральных органов государственной влас2 ти относятся:

—определение общих принципов организации местного самоуп равления в РФ, устанавливаемых Федеральным законом от 6 октяб ря 2003 г. № 131 «Об общих принципах организации местного само управления в Российской Федерации»;97

—правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности граждан, органов местного самоуправления и должностных лиц мес тного самоуправления по решению вопросов местного значения;

—правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного само управления при осуществлении отдельных государственных полно мочий, которыми органы местного самоуправления наделены феде ральными законами в порядке, установленном федеральным законом.

К полномочиям органов государственной власти субъектов Фе2 дерации относятся:

—правовое регулирование вопросов организации местного само управления в субъектах Федерации в случаях и порядке, установ ленных федеральным законом;

—правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности органов государственной власти субъектов Федерации и их должно стных лиц в области местного самоуправления в случаях и порядке, установленных федеральными законами;

—правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности органов местного самоуправления и их должностных лиц;

—правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного са моуправления при осуществлении отдельных государственных пол номочий, которыми органы местного самоуправления наделены за конами субъектов Федерации в порядке, установленном Федераль ным законом.

96См.: Европейская хартия местного самоуправления//СЗ РФ. 1998.

№36. Ст. 4466; Местное самоуправление в России. С. 35.

97См.: СЗ РФ. 2003. № 40. Ст. 3822.

117

Осуществление исполнительно распорядительных и контрольных полномочий органами государственной власти субъектов Федерации в отношении муниципальных образований и органов местного само управления допускается только в случаях и порядке, установлен ных Конституцией РФ, федеральными конституционными закона ми, указанным Федеральным законом, другими федеральными зако нами и принимаемыми в соответствии с ними законами субъектов Федерации.

Местное самоуправление в Российской Федерации — форма осу ществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией РФ, федеральными законами, зако нами субъектов Федерации, самостоятельное и под свою ответст венность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из ин тересов населения, с учетом исторических и иных местных тради ций.98

Поскольку в Федеральном законе используются понятия: сель ское поселение, городское поселение, поселение, муниципальный рай он, городской округ и другие термины, рассмотрим, что относится

квопросам местного значения поселения в целом:

1)формирование, утверждение, исполнение бюджета поселения и контроль за исполнением данного бюджета;

2)установление, изменение и отмена местных налогов и сборов поселения;

3)владение, пользование и распоряжение имуществом, находя щимся в муниципальной собственности поселения;

4)организация в границах поселения электро , тепло , газо и водоснабжения населения, водоотведения, снабжения населения топливом;

5)содержание и строительство автомобильных дорог общего поль зования, мостов и иных транспортных инженерных сооружений в гра ницах населенных пунктов поселения, за исключением автомобиль ных дорог общего пользования, мостов и иных транспортных инже нерных сооружений федерального и регионального значения;

6)обеспечение малоимущих граждан, нуждающихся в улучше нии жилищных условий, и организация строительства содержания муниципального жилищного фонда;

98 См.: ст. 1 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»//СЗ РФ. 2003. № 40. Ст. 3822.

118

7)создание условий для предоставления транспортных услуг;

8)участие в предупреждении и ликвидации последствий чрезвы чайных ситуаций;

9)обеспечение первичных мер пожарной безопасности в населен ных пунктах;

10)создание условий для обеспечения услугами связи, обществен ного питания, торговли и бытового обслуживания;

11)организация библиотечного обслуживания;

12)создание условий для организации досуга и обеспечения услу гами организаций культуры;

13)охрана и сохранение объектов культурного наследия (памят ников истории и культуры) местного (муниципального) значения;

14)обеспечение условий для развития массовой физической куль туры и спорта;

15)создание условий для массового отдыха жителей;

16)оказание содействия в установлении в соответствии с Феде ральным законом опеки и попечительства;

17)формирование архивных фондов;

18)организация сбора и вывоза бытовых отходов и мусора;

19)организация благоустройства и озеленения территории;

20)планирование застройки территории;

21)организация освещения улиц и установки указателей с их на званиями и номерами домов;

22)организация ритуальных услуг и содержание мест захороне

ния.

Органы местного самоуправления поселения вправе решать иные вопросы, не отнесенные к компетенции органов местного самоуправ ления других муниципальных образований, органов государствен ной власти и не исключенные из их компетенции федеральными за конами и законами субъектов Федерации, только при наличии соб ственных материальных ресурсов и финансовых средств (за исклю чением субвенций и дотаций, предоставляемых из федерального бюджета и бюджета субъекта Федерации).

2. Органы и должностные лица местного самоуправления

Органы местного самоуправления — это избираемые непосред ственно населением и (или) образуемые представительным органом муниципального образования органы, наделенные собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

119

В целях решения вопросов местного значения органы местного самоуправления поселений, муниципальных районов и городских округов обладают следующими полномочиями:

1)принятие устава муниципального образования и внесение в него изменений и дополнений, издание муниципальных правовых актов;

2)установление официальных символов муниципального образо вания;

3)создание муниципальных предприятий и учреждений, финан сирование муниципальных учреждений, формирование и размеще ние муниципального заказа;

4)установление тарифов на услуги, предоставляемые муниципаль ными предприятиями и учреждениями, если иное не предусмотрено федеральными законами;

5)организационное и материально техническое обеспечение под готовки и проведения муниципальных выборов, местного референду ма, голосования по отзыву депутата, члена выборного органа местно го самоуправления, выборного должностного лица местного самоуп равления, голосования по вопросам изменения границ муниципаль ного образования, преобразования муниципального образования;

6)принятие и организация выполнения планов и программ комп лексного социально экономического развития муниципального об разования;

7)учреждение печатного средства массовой информации для опуб ликования муниципальных правовых актов, иной официальной ин формации;

8)осуществление международных и внешнеэкономических свя зей в соответствии с федеральными законами;

9)иными полномочиями в соответствии с Федеральным законом, уставами муниципальных образований.

Структуру органов местного самоуправления составляют предста вительный орган муниципального образования, глава муниципаль ного образования, местная администрация (исполнительно распоря дительный орган муниципального образования), контрольный орган муниципального образования, иные органы местного самоуправле ния, предусмотренные уставом муниципального образования и об ладающие собственными полномочиями по решению вопросов мест ного значения.

Наличие в структуре органов местного самоуправления предста вительного органа муниципального образования, главы муниципаль ного образования, местной администрации (исполнительно распо рядительного органа муниципального образования) является обяза

120