3. Управление муниципальной собственностью

Процесс формирования муниципальной собственности начался после принятия Закона РСФСР “О местном самоуправлении в РСФСР” от 6 мая 1991 года.

Согласно Гражданскому кодексу РФ, муниципальной собственностью является имущество, принадлежащее на праве собственности городским, сельским поселениям, а также другим муниципальным образованиям.

Имущество, находящееся в собственности муниципального образования, делится на две части. Одна часть закрепляется за муниципальными предприятиями и учреждениями на правах хозяйственного ведения и оперативного управления. Другая его часть, т.е. средства местного бюджета и иное муниципальное имущество, не закрепленное за муниципальными предприятиями и организациями, согласно Гражданскому кодексу, составляет казну муниципального образования. Субъектом муниципальной собственности выступают органы муниципального управления.

Учет муниципальной собственности осуществляется согласно положению о порядке владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью. Данное положение определяет порядок учета муниципальной собственности, приобретение и прекращение права собственности в отношении объектов муниципальной собственности, передачу их в аренду, безвозмездное пользование и доверительное управление, а также признание муниципальных жилых помещений непригодными для постоянного проживания и перехода их в нежилые.

Учет муниципальной собственности осуществляется комитетом по управлению муниципальным имуществом путем ведения реестра объектов муниципальной собственности.

Основанием для включения в реестр или исключения из него являются: решения федеральных, региональных и территориальных органов государственной власти; решения органов местного самоуправления; решения суда, вступившие в законную силу; договоры купли-продажи, мены, дарения, иные сделки.

Органы местного самоуправления муниципального образования управляют муниципальной собственностью самостоятельно. Они вправе передавать объект муниципальной собственности во временное или постоянное пользование физическим и юридическим лицам, сдавать в аренду, отчуждать в установленном порядке, а также совершать иные сделки, определять в договорах и соглашениях условия использования приватизируемых и передаваемых в пользование объектов.

Вопрос создания ассоциации, в которую войдут товарищества собственников жилья и жилищно-строительные кооперативы, был поставлен в администрации Коминтерновского района Воронежа.

Как сообщила пресс-секретарь главы районной администрации Вера Линиченко, в Коминтерновском районе 36 многоквартирных домов входит в жилищный фонд жилищно-строительных кооперативов и товариществ собственников жилья. Основной проблемой их функционирования является фактическая неуправляемость и бесконтрольность председателей, что зачастую приводит к злоупотреблениям. В дополнение к этому разобщенность действий отдельных объединений жильцов не дает возможности товариществам эффективно представлять свои интересы и защищать права в местных органах власти.

Глава администрации Коминтерновского района Сергей Королев на совещании с застройщиками, с целью решения этих проблем, предложил создавать отдельное юридическое лицо в форме ТСЖ на каждой строительной позиции при сдаче в эксплуатацию. Также предложено наладить координированную систему эксплуатации жилищного фонда товариществ путем создания ассоциации ТСЖ района, обеспечивать текущий контроль деятельности председателей со стороны администрации района и населения, проводить их постоянное обучение и консультации по вопросам управления жилищным фондом /7/.

Объекты недвижимости (здания, строения, сооружения, жилые и нежилые помещения) и земля, находящиеся в муниципальной собственности, могут подвергаться купле-продаже, обмену, дарению, аренде. Жилые помещения могут предоставляться во временное пользование на определенный срок, подвергаться доверительному управлению.

Ведущая отрасль муниципального хозяйства – жилищно-коммунальное хозяйство (ЖКХ). Она, в свою очередь, делится на ряд отраслей: а) жилищное хозяйство (эксплуатационные организации, организации по капитальному и текущему ремонту зданий, санитарно-технические и санитарно-гигиенические предприятия – водопровод, канализация, бани, прачечные); б) энергетические предприятия (электрические подстанции и городские электрические сети, газовое хозяйство, районные и квартальные отопительные котельные); в) городской транспорт (метрополитен, трамвай, троллейбус, автобус, такси и другие виды местного транспорта); г) внешнее благоустройство (дорожное хозяйство, санитарная очистка улиц, озеленение, уличное освещение); д) гостиничное хозяйство (гостиницы, кемпинги, мотели).

Функции управления предприятиями муниципального хозяйства по своему содержанию подразделяются на отраслевые и межотраслевые. К функциям межотраслевого характера относятся организация труда и заработной платы, планирование и долгосрочное прогнозирование, бухгалтерский учет, материально-техническое снабжение и т.д. Содержание функций межотраслевого характера практически не зависит от особенностей предприятий муниципального хозяйства.

К функциям отраслевого характера относятся общее (линейное) руководство, техническая подготовка производства, оперативное управление производством и т.д. Эти функции отражают особенности управления данным производством или отраслью.

Все функции управления предприятием (организацией) муниципального хозяйства по их содержанию и назначению можно подразделить на три основные группы: общее (линейное) управление предприятием, специализированное управление, техническое обслуживание общего и специализированного управления предприятием.

Функции общего (линейного) управления предприятием выражаются в технико-экономическом и социальном планировании, организации производственно-хозяйственной деятельности всего предприятия, координации и осуществлении оперативного управления производством, распоряжении трудовыми, материальными и денежными ресурсами, контроле, учете и анализе на всех стадиях производства. Управление в целом обеспечивает организацию труда и производства на всех стадиях и во всех звеньях производственного процесса. Вместе с тем определенная часть управленческих функций выступает в качестве специализированных.

Основной задачей функциональных отделов, выполняющих специализированные функции, является выработка предварительных решений, направленных на обеспечение эффективного использования средств, предметов труда и рабочей силы в процессе производства. Они несут ответственность за правильность методов и форм работы, качество информации и разработанных рекомендаций.

Процесс управления предприятием (организацией) предполагает также выполнение ряда вспомогательных работ, связанных с обслуживанием общего и специализированного управления: организацию рабочих мест работников аппарата управления, обеспечение их необходимыми техническими средствами (оргтехникой, средствами связи и т.д.), создание нормальных условий деятельности всех подразделений и т.п.

На предприятиях муниципального хозяйства функции управления производством можно сгруппировать следующим образом: общее руководство производственно-хозяйственной деятельностью; техническое руководство производством; экономическое руководство производством; руководство внутренними и внешними хозяйственными связями; руководство подготовкой кадров, бытовым и культурным обслуживанием.

В заключении необходимо заострить внимание на том, что нельзя отождествлять задачи и функции органов управления. Задачи дают представление о целевом назначении данного органа. Функции – это виды деятельности, отличающиеся по объему, составу решаемых задач и составляющие процесс управления.

Финансовые средства муниципального образования – это совокупность денежных средств, находящихся в его распоряжении, включают: а) средства местного бюджета; б) муниципальные внебюджетные средства; в) финансовые ресурсы муниципальных предприятий; г) средства, заимствуемые на финансовом рынке (ссуды, займы, кредиты и т.д.).

Управление муниципальными финансами состоит из трех стадий, показанных на рис.4.4.

Рис. 4.4. Схема управления муниципальными финансами

С развитием местного самоуправления для повышения эффективности деятельности возникла необходимость разработки и использования самостоятельных местных бюджетов - утверждаемых нормативным актом планов финансовой деятельности на определенный период, представляемых в форме описи расходов и доходов, сгруппированных по определенным признакам. Формирова­ние и исполнение местного бюджета осуществляются органами местного самоуправления самостоятельно в соответствии с уставом муниципального образования. Для самостоятельных органов местного самоуправления бюджет становится из обычной сметы доходов и расходов важнейшим инструментом реализации планов развития муниципального образования.

Согласно принципу самостоятельности бюджетов муниципаль­ных образований, местные органы власти имеют право осуществ­лять бюджетный процесс, который представляет собой планирова­ние, утверждение, исполнение и оценку результатов исполнения бюджета.

Представительные органы местного самоуправления самостоя­тельно осуществляют:

— установление порядка составления и рассмотрения проектов местных бюджетов, утверждения и исполнения местных бюджетов, осуществления контроля за их исполнением и утверждения отче­тов об исполнении местных бюджетов;

— составление и рассмотрение проектов местных бюджетов, утверждение и исполнение местных бюджетов, осуществление кон­троля за их исполнением и утверждение отчетов об исполнении местных бюджетов;

— определение порядка направления в местные бюджеты до­ходов от использования муниципальной собственности, местных налогов и сборов, иных доходов местных бюджетов;

— определение порядка и условий предоставления финансовой помощи и бюджетных ссуд из местных бюджетов;

— предоставление финансовой помощи и бюджетных ссуд из местных бюджетов;

• определение порядка осуществления муниципальных заим­ствований;

• осуществление муниципальных заимствований и управление муниципальным долгом.

Органы государственной власти гарантируют:

• право представительных органов местного самоуправления самостоятельно определять направления использования средств местных бюджетов;

• право представительных органов местного самоуправления самостоятельно распоряжаться свободными остатками средств ме­стных бюджетов, образовавшимися в конце финансового года в результате увеличения поступления доходов или уменьшения рас­ходов;

— компенсацию увеличения расходов или уменьшения доходов местных бюджетов, возникших вследствие принятия федеральных законов и законов субъектов Российской Федерации, а также иных решений органов государственной власти.

Формирование местных бюджетов должно осуществляться пу­тем применения единой методологии, государственных минималь­ных социальных стандартов, социальных норм, нормативов мини­мальной бюджетной обеспеченности, устанавливаемых органами государственной власти. Составление проектов местных бюджетов, утверждение и исполнение местных бюджетов осуществляются в соответствии с бюджетной классификацией Российской Федерации и бюджетной классификацией субъекта Российской Федерации.

Контроль за бюджетной практикой муниципальных образова­ний со стороны государственных органов власти включает в себя контроль за принятием бюджета в законные сроки и соблюдением процедур, установленных законом, контроль за внесением в бюд­жет обязательных расходов и контроль за внесением в бюджет расходов по решению отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления.

При отсутствии обязательного расхода в обнародованном бюджете надзорный орган требует от местного совета внести этот расход в бюджет в течение одного месяца с даты представления. В противном случае, дело может быть передано на судебное рас­смотрение.

В случае, если местный бюджет не утвержден до 1 января планируемого финансового года, расходование финансовых средств муниципального образования до утверждения местного бюджета производится по соответствующим статьям местного бюджета истекшего финансового года, ежемесячно в размере одной двенадцатой суммы фактически произведенных расходов с учетом индекса потребительских цен.

Муниципальный бюджет должен быть утвержден не позднее 31 марта наступившего бюджетного года. Если бюджет не был утвержден до 31 марта в связи с отсутствием у представительного органа необходимых сведений, то в этом случае бюджет должен быть принят в течение двух недель после получения сведений. В противном случае суд может принять решение о приостановлении действия полномочий представительного органа местного самоуправления в бюджетной сфере.

Если бюджет еще не принят и не опубликован к началу фи­нансового года, то до утверждения бюджета муниципальное обра­зование может осуществлять только те расходы, к которым его обязывает закон, или которые нельзя откладывать для дальнейше­го решения необходимых задач. Можно продолжать начатые ра­нее строительные работы и постоянные закупки. Для покрытия расходов можно взимать налоги и сборы по прошлогодним став­кам, а также брать кредиты до одной двенадцатой прошлогоднего кредитного полномочия в месяц.

Использование бюджета в качестве инструмента проводимой местными органами власти политики требует определенной кор­ректировки его структуры. Так как бюджет является комплексным нормативным актом, произвольно менять его структуру недопус­тимо. Однако в целях упрощения и повышения эффективности процесса формирования бюджета целесообразно применять специ­альные управленческие классификации, согласно которым бюд­жетные доходы и расходы группируются по определенным при­знакам. Широко распространена классификация, согласно кото­рой в местном бюджете выделяются две составляющие: текущий бюджет и бюджет развития. В текущем бюджете отражаются рас­ходы и доходы органов местного самоуправления, обеспечиваю­щие необходимую, обязательную деятельность, например, расходы на поддержание нормального функционирования муниципального хозяйства и всех его постоянно действующих хозяйственных структур (рис. 4.5).

Контроль, ведущийся в ходе исполнения бюджета в отношении распорядителя кредитов со стороны представительного органа власти, осуществляется в форме ознакомления депутатов с дея­тельностью администрации, обычно в форме отчета главы администрации, в результате обсуждения которого могут быть внесены изменения в бюджет, а также в форме утверждения советом пред­ставительного органа власти операций, предусмотренных бюджет­ными оговорками в отношении займов, заключения крупных контрактов, продаж муниципального имущества и т.п. Контроль исполнения бюджета со стороны прокуратуры подчиняется принци­пу законности в отношении собственных расходов муниципального образования (контроль целесообразности решений в ходе испол­нения бюджета в пределах собственных полномочий органов мест­ного самоуправления не допускается). В отношении финансирова­ния расходов органов местного самоуправления по исполнению делегированных государственных полномочий орган государст­венного надзора обладает неограниченным правом контроля как законности расходов, так и целесообразности их. Контроль закон­ности и целесообразности решений, принимаемых в ходе исполне­ния бюджета, в пределах собственных полномочий органов мест­ного самоуправления осуществляет ревизионная служба муници­пального образования.

Контроль, ведущийся в ходе исполнения бюджета в отношении бухгалтера, сводится к контролю его деятельности со стороны распорядителя кредитов. Данный контроль обычно осуществляет­ся в форме еженедельного направления бухгалтером распорядите­лю кредитов отчета о свободных средствах в разрезе расходных статей бюджета и в форме ежемесячного баланса счетов.

После завершения бюджетного года распорядитель кредитов представляет административный расчет за истекший период пред­ставительному органу местного самоуправления и ревизионной службе муниципального образования. Административный расчет представляется в форме, аналогичной бюджету, показывающей для каждой статьи внутри каждой части бюджета бюджетные про­гнозы и операции по приходу и расходу, осуществленные распо­рядителем кредитов. Расчет составляется на основе администра­тивной отчетности, ведущейся распорядителем кредитов, и позво­ляет обеспечить контроль за выходом платежных поручений и приходных ордеров в течение отчетного периода. К расчету при­лагаются результаты актов проверок, ревизий.

Рис. 4.5. - Примерная структура местного бюджета

Отказ представи­тельного органа власти одобрить административный расчет не ве­дет к автоматической необходимости отставки распорядителя кре­дитов, если иное не предусмотрено уставом муниципального обра­зования.

Для проверки исполнения местных бюджетов органы местного самоуправления вправе привлекать аудиторов. Сведения об ис­полнении местного бюджета за истекший финансовый год подле­жат обязательному опубликованию.