2. Обеспечение централизованного надгосударственного принуждения

Другое направление преобразования международного правопорядка, в основу которого положены военно-силовые методы неоконсерватизма, связано с обеспечением централизованного государственного принуждения в процессе международно-правового регулирования. По словам Р. Фолка, «система национальных государств, как таковая, не имеет ни механизмов для эффективной инплементации даже минимальных постулатов международного права, ни морального базиса для какой-либо приемлемой формы международного порядка»²⁴. Такое положение обусловлено, как он считает, тем, что только правительства суверенных государств могут создавать и толковать международное право и содействовать его осуществлению. Получившее распространение в американской юридической литературе мнение о неэффективности международного права в отсутствие органа, наделенного полномочиями принудительного воздействия на субъекты, которым адресованы юридические нормы, привело к исследованиям возможностей и форм организации силы и власти в международном сообществе. Идея правопорядка как властного обеспечения реализации международно-правовых норм получила детальную разработку в книге Г. Кларка и Л. Сона «К всеобщему миру через мировое право», в которой предлагалось с целью улучшения политической организации международного сообщества и осуществления принуждения по отношению к суверенным государствам преобразовать Генеральную Ассамблею ООН в Мировой парламент и наделить ее законодательными функциями²⁵.

Авторитарный порядок в других формах предлагают и отстаивают М. МакДугал, Г. Моргентау, Р. Фолк,

53

>>>54>>>

С. Блэк, Р. Гилпин, С. Мендловиц. Говоря о необходимости аппарата принуждения в международном сообществе, Р. Фолк ссылается на «новые условия», отражающие состояние современной цивилизации. По его мнению, это состояние представляет собой поворотный момент, за которым последует либо падение, крах цивилизации, либо прорыв на новую ступень развития ²⁶_ Под прорывом, как очевидно, понимается создание новой системы миропорядка. «Г. Гроций,— пишет Р. Фолк, — выступал за обеспечение основ нормативного порядка в международном сообществе, отражающего потребности формирующейся системы национальных государств... В наше время, напротив, именно системе национальных государств брошен вызов со стороны ряда новых форм супернационализма»²⁷.

За ту или иную форму централизации в международном сообществе высказываются Мендловиц и Блэк²⁸. Однако на вопрос, что будет представлять собой такая система, однозначного ответа в американской доктрине нет. С. Блэк предлагает различать две стадии правопорядка будущего. Во-первых, это ближайшее будущее, для которого будет характерно увеличение разнообразного инструментария, необходимого для осуществления глобальных целей при сохранении «неустойчивых отношений» между национальными государствами, международными правительственными и неправительственными организациями; во-вторых, более отдаленное будущее, в котором может появиться такой орган, как мировое правительство¹¹⁹. Р. Фолк считает, что это может быть какая-то новая форма превосходства сильных над слабыми и применения принуждения к последним со стороны первых, либо это будет глобальный социальный контракт, основанный на добровольном подчинении его условиям и признании его справедливым и законным ³⁰.

В настоящем вопрос сводится к обеспечению принуждения со стороны определенным образом организованной власти в международном сообществе, в формировании которой значительная роль отводится США ³¹> Международный правопорядок в этих условиях рассматривается как воплощение структур и процессов, посредством которых эта власть создается, применяется и трансформируется ³². Роль права в этой концепции зависит якобы от его вклада в развитие системы центра-

54

>>>55>>>

дизованного управления, а в дальнейшем именно эта система должна обеспечить его эффективность³³. Не давая определенного ответа на вопрос о форме централизации, С. Мендловиц тем не менее считает, что в любом случае она необходима, неизбежна и должна превосходить государственную систему³⁴.

Р. Гарднер, анализируя проект мирового правительства с позиций либеральной технократии, высказывает отрицательное отношение к подобному органу в связи с тем, что в его состав должны входить главы ведущих государств, но невозможно представить основы для договоренности между ними. Поэтому Р. Гарднер предпочитает строить «здание миропорядка» не сверху, а снизу: вместо создания централизованных универсальных органов, осуществляющих общую консолидацию, ввести органы с ограниченной юрисдикцией, представительство в которых будет зависеть от стоящих на повестке дня проблем ³⁵.

Принцип властного принуждения был положен и в основу проекта создания международной полиции. Считая непреходящим достоинством теории Г. Кельсена провозглашенное им единство правового и политического порядка, внутригосударственного и международного, Г. Моргентау называет частью этого порядка международную полицию, которая в целях его поддержания должна выполнять правовые и политические функции. В основном эти функции заключаются в следующем: принуждение к соблюдению права и деятельность, вызванная попытками и подрывом правового порядка, а также политического, экономического и социального статус-кво членов международного сообщества ^зв. Кроме того, большая роль отводится международной полиции в деле обеспечения безопасности. Причем Даже в случае полного разоружения, по мнению Г. Моргентау, не следует отказываться от систематического принуждения к соблюдению международно-правовых норм. В мире без ядерного оружия «задачей международной полиции будет поддержание разоружения путем контроля за производством и транспортировкой обычного оружия и военных установок, выяснения фактов нарушения условий разоружения, восстановление правового статуса состояния разоружения и наказание нарушителя — как индивида, так и государства в целом»³⁷. Г. Моргентау высказывает также предложения по сос-

55

>>>56>>>

таву международной полиции и руководству ее деятельностью. Так, международная полиция должна формироваться из контингентов вооруженных сил великих держав, а те политические задачи, которые ставятся перед ней, требуют, чтобы деятельность международной-полиции осуществлялась под эгидой мирового правительства ³⁸.

Следует заметить, что предлагаемый Г. Моргентау состав международной полиции не отвечает возлагаемым на нее задачам: замена комиссий экспертов по контролю за разоружением вооруженными отрядами международной полиции представляется неравноценной. Что касается восстановления нарушенного права и наказания правонарушителя, то в той степени, в какой эта задача может быть решена вмешательством вооруженных сил, она отчасти решается в настоящее время использованием вооруженных сил ООН с санкции Совета Безопасности. Таким образом, цели, ставящиеся перед международной полицией, могут быть достигнуты уже существующими средствами.

С созданием международной полиции связывается решение многих важных проблем. С. Мендловиц утверждает, что с помощью международной полиции можно было бы избежать многих страданий, выпавших на долю граждан различных государств. В качестве примера он приводит гражданскую войну в Ливане 1976 г. Убийства и насилие в отношении ни в чем не повинных людей, как пишет С. Мендловиц, можно было бы вне всякого сомнения предотвратить, если бы хорошо обученные войска транснациональной полиции образовали в Бейруте «гуманитарный коридор», из которого были бы исключены все воюющие. Транснациональная полиция могла бы также оказывать помощь в работе МАГАТЭ, всемерно служить справедливости, задачам экономического благосостояния и экологического равновесия ³⁹.

Считая создание международной полиции задачей большой важности, американские юристы разработали вопросы о ее численности, обучении состава, местонахождении, финансировании, функциях и контроле за деятельностью. Непосредственное командование и контроль предлагается возложить на Генерального секретаря ООН, который мог бы принимать решения без поддержки со стороны Совета Безопасности ⁴⁰.

56

>>>57>>>

Таким образом, гуманитарные задачи международной полиции ставятся в зависимость от авторитарного решения, а само предложение о ее создании направлено на установление надгосударственной власти, опирающейся на военную силу. Совершенно очевидно, что такая деятельность международной полиции связана с нарушением сложившегося международного правопорядка. В то же время ряд функций, которые она должна выполнять, заслуживают внимания и специального исследования.

Главный аргумент в пользу централизованной власти в международном сообществе — то, что ее отсутствие отрицательно сказывается на состоянии международных отношений, на эффективной реализации международно-правовых норм,— в целом не лишен основания. Однако нельзя согласиться и с тем, что какая-либо из форм централизации окажется панацеей от наиболее опасных международных деликтов, так как «и в государстве, где имеется централизованная власть, иногда также возникают кризисные ситуации и вооруженные конфликты. Следовательно, дело не только в том, что в международной системе существуют суверенные государства и отсутствует централизованная власть»⁴¹.

Кроме того, в отличие от государства международное сообщество представляет собой особую систему со специфическим характером правотворчества, правоприменения. Поэтому перенос в эту сферу инструментария, используемого для обеспечения порядка в иных образованиях, далеко не всегда оказывается оправданным. «Система международных отношений принадлежит к классу систем со стихийным регуляционным механизмом. В ней отсутствуют какие-либо центральные управляющие и регулирующие органы. Равновесие (или порядок.— Н. Т.) достигается здесь через столкновение противоположных процессов и разнонаправленных действий государств» ⁴².

Представляется также, что любая форма централизации в международных отношениях с ее механизмом принуждения после многолетней практики согласования воль и иных форм реализации национального и государственного суверенитета означает, по всей видимости, шаг назад: от демократии к диктату. Иное дело — принуждение со стороны сообщества государств. В отличие от единой воли мирового государства⁴³ согласование

57

>>>58>>>

воль суверенных государств имеет совершенно иной смысл. «Согласование воль государств не есть их слияние в некую «общую волю». Эти воли не могут слиться уже потому, что их классовая сущность, выражаю-щаяся в целях и задачах соответствующих классов, различна и даже противоположна» ⁴⁴. А это значит, что централизованная воля в современных условиях может отражать интересы только той части международного сообщества, которая сумеет их отстоять. В этих условиях международное право может быть только правом силы. Таким образом, преобразование современного международного правопорядка в целях обеспечения централизованного властного принуждения к государствам, отвечая интересам монополий в США, является неприемлемым для целого ряда экономически более слабых, в особенности развивающихся, государств.

«Глобальный социальный контракт», который по предположению Р. Фолка может быть одной из форм централизации власти в международном сообществе, представляется неубедительным. Тем более, что своего рода глобальный контракт, добровольно признанный государствами в качестве юридически обязательного, уже существует в виде Устава ООН. Предложение о создании иного контракта оказывается в одном русле с практикой пересмотра норм jus cogens, нарушителем которых нередко выступают США ⁴⁵. Даже ограниченная юрисдикция, предлагаемая Р. Гарднером, представляет собой признание права силы, так как сама по себе юрисдикция в международных отношениях означает принудительное сужение государственного суверенитета. По той же причине функция принуждения со стороны международной полиции представляется несовместимой с такими принципами международного права, как невмешательство в дела, входящие во внутреннюю компетенцию государства, суверенное равенство государств. Другие функции — помощь МАГАТЭ по контролю за использованием ядерной энергии и ядерным разоружением, осуществление задач гуманитарного характера, а также урегулирование локальных, особо опасных конфликтов — несомненно представляют большую важность, но в определенной мере могут выполняться благодаря уже имеющимся средствам: комиссиям по контролю, вооруженным силам ООН. В целом же эта проблема требует специального исследования.

58

>>>59>>>

Рассмотрение различных форм воплощения и реали-ізации централизованной власти в международном сообществе выявляет, что предлагаемые американскими юристами преобразования в целях обеспечения якобы более прочного и справедливого порядка фактически направлены против нормативной системы существующего международного порядка и противоречат объективным закономерностям развития международного сообщества.

В то же время проблема «повышения меры управляемости миром» является чрезвычайно актуальной. Однако ее решение лежит не в установлении международного диктата, а в обеспечении баланса интересов и сил. Международное управление не является утопией, более того, оно существует в виде международно-правового регулирования, а функции своего рода мирового правительства выполняют международные организации «во главе с ООН, осуществляющие, хотя и с ограниченными полномочиями, самые различные административно-управленческие функции»⁴⁶. При этом принуждение, только иного рода, является важнейшим методом регулирования. Оно исходит не от надгосударст-венного органа как такового, а является следствием добровольного волеизъявления государств в отношении определенного характера деятельности или конкретного правила поведения и признания их юридической обязательности. Принуждение к соблюдению принятых на себя обязательств может выступать в виде требования со стороны международных организаций, например, резолюций Генеральной Ассамблеи ООН, а также в форме реализации норм об ответственности. В любом случае оно связано не с насильственным ограничением государственного суверенитета, не с выполнением чужой воли, а с реализацией добровольно принятых на себя обязательств и соблюдением порядка, представляющего собой равную ценность для всех членов международного сообщества. Таким образом, несостоятельной представляется не столько сама идея мирового правительства, сколько формы ее осуществления, предлагаемые американскими юристами. Кроме того, в современных условиях эти формы не могут быть реализованы.

Существует и еще один подход к проблеме наднациональности. Он связан с выяснением вопроса о том, что же все-таки заставляет суверенные государства

59

>>>60>>>

соблюдать нормы международного права в отсутствие принуждения. Ответ на него, по мнению Т. М. Фрэнка, откроет дорогу к более совершенному и реальному мировому порядку. Анализируя такую ситуацию, он приходит к следующему: «Государства в отношениях друг с другом часто подвергаются искушению нарушить норму поведения, чтобы извлечь для себя пользу из каких-то внезапно появившихся обстоятельств, если они не делают этого, а предпочитают подчиниться норме к пренебречь сиюминутной выгодой, то это скорее всего потому, что они действуют в далеко идущих интересах, видя в этом потенциальную пользу. Они могут предвидеть будущие ситуации, в которых эта норма обеспечит им преимущества»⁴⁷.

Данное объяснение соблюдения международно-правовых норм явно не исчерпывающее. Начать с того, что необходимость следования нормативному предписанию презюмируется участием в его создании, что является наиболее важной предпосылкой правомерного поведения и деятельности. Не исключено, что впоследствии могут появиться обстоятельства, при которых это соблюдение невыгодно. Тогда в качестве сдерживающего фактора может выступать «потенциальная польза», которая может быть выражена как в виде выгоды от собственного правомерного поведения, так и от правомерного поведения других государств. Кроме того, соблюдение норм другими обеспечивает защищенность данного субъекта от неблагоприятных последствий правонарушения. Наконец, не последнюю роль играет международно-правовая ответственность. Тем не менее, этот подход обнаруживает сходство взглядов в советской и американской доктринах, имеющих значение для поддержания международного правопорядка.

Надо отметить и некоторое сближение позиций по отношению к наднациональности, любые элементы которой до недавнего времени были априорно неприемлемы в нашей науке. Однако изменение соотношения сил на мировой арене и практика выполнения ряда международных соглашений требуют пересмотра взглядов на надгосударственное регулирование. На теоретическом семинаре ученых в Институте мировой экономики и международных отношений (1988 г.), посвященном этой проблеме, указывалось, что некоторые правомочия международных организаций могут превосходить правомо-

60

>>>61>>>

чия отдельно взятого государства, что наднациональность по сравнению с международно-правовым регулированием предполагает более высокую степень ответственности, а также применение принуждения и санкций ⁴⁸. Специфической формой наднациональности можно назвать отношения между странами ЕЭС. Основу наднациональности здесь составляют полномочия руководящих органов и согласие заинтересованных государств, поддерживаемое успешным решением целого ряда задач, ради которых и был заключен Римский договор. Кроме того, ст. 89 этого договора закрепляет безоговорочную обязательность директив, принимаемых в рамках ЕЭС для всех государств-членов, в отличие от рекомендательного характера резолюций ряда других международных организаций. По мере приведения к единому знаменателю различных внутригосударственных норм и целых отраслей права, как это планируется уже в ближайшее будущее, есть основания ожидать повышения эффективности наднационального регулирования отношений между членами ЕЭС.

По сути дела управление международными отношениями представляет собой сочетание международно-правового и надгосударственного регулирования. В отличие от централизованной власти последнее фактически осуществляется в силу международных соглашений международными организациями. В связи с этим представляется, что проблему централизованной власти следует рассматривать с точки зрения возможности существенного расширения полномочий одной из международных организаций.