Глава 7. Регион как объект хозяйствования и управления

7.1. Основы регионального управления экономикой

Исторически сложившаяся неоднородность социально-экономического пространства России оказывает значительное влияние на функционирование государства, структуру и эффективность экономики, стратегию и тактику институциональных преобразований и социально-экономическую политику. Межрегиональная дифференциация усилилась при нарастании кризисных явлений в экономике и переходе к рыночным реформам. Это связано, во-первых, с включением механизма рыночной конкуренции, разделившего регионы по их конкурентным преимуществам и недостаткам; обнаружилась различная адаптация к рынку регионов с разной структурой экономики и разным менталитетом населения и власти. Во-вторых, значительно ослабла регулирующая роль государства, что выразилось в сокращении государственных инвестиций в региональное развитие, отмене большинства региональных экономических и социальных компенсаторов. В-третьих, сказалось фактическое неравенство различных субъектов Российской Федерации в экономических отношениях с центром.

В глобализирующемся мире многие российские регионы оказались неконкурентоспособными. В конце 90-х годов 20 века развернулось формирование новых «культурно-экономических» регионов (федеральных округов) - сообществ, основанных на пространственной локализации определенных видов экономической деятельности, центром которой является управление финансами и собственностью, разработка новых технологий и продуктов, а также создание необходимой для этого информационно-коммуникационной инфраструктуры и сферы социально-культурных услуг. Новые «культурно-экономические» регионы не ликвидируют старые «административные», а только «надстраиваются» над ними, приобретая при этом иную пространственную организацию.

В России образовано 8 федеральных округов: Центральный, Южный, Приволжский, Уральский, Северо-Западный, Сибирский, Дальневосточный и Северо-Кавказский. Формирование экономической политики в связи с созданием новых «культурно-экономические» районов не повлияло на снижение диспропорций в социально-экономической ситуации России.

Одним из наиболее важных организационных вопросов регионального управления является определение и понимание его функций, к которым относятся конкретные виды управляющих воздействий государственных структур, направленные на достижение определенной цели. Функции управления в своей основе объективны, через них реализуются экономические законы развития регионов. Поэтому процесс регионального управления выступает как объективно предопределенная система функций, которая носит название управленческого цикла, а сами функции обычно называются стадиями управленческого цикла.

По критерию содержания, характера и объема воздействия функции управления делятся на общие (основные) и специфические.

К числу общих функций управления относятся функции, отражающие сущностные моменты управления, имеющие место практически в любом управленческом взаимодействии органов управления между собой и с управляемыми объектами.

Состав общих функций управления может быть представлен планированием, организацией, регулированием, мотивацией и контролем.

Характерно, что во всех научных работах по управлению в число основных управленческих функций включена функция планирования, а в большинство авторов именно с нее и начинают рассмотрение функций, тем самым признается ее важность и необходимость первоочередности выполнения. В связи с этим правомерно утверждение о том, что планирование является важнейшим этапом процесса управления, определяющим цели, наиболее эффективные методы и средства, необходимые для достижения этих целей.

Планирование как важнейшая функция управления обеспечивает основу для других функций, а организация, регулирование, мотивация и контроль ориентированы на реализацию планов. В системе государственного регионального управления планирование призвано определить стратегические (перспективные) и текущие цели территориального развития, разработать систему плановых документов, обеспечивающих реализацию этих целей.

Переход российской экономики к рынку потребовал переосмысления роли и места планирования в системе государственного управления. На первом этапе российских экономических реформ появился тезис о несовместимости плана и рынка, и, как следствие, к отказу от использования планирования при создании основ рыночной экономики. Переход от директивного планирования к индикативному в 90-х годах фактически оказался реализованным лишь формально. Правительственные программы социально-экономического развития страны носили в основном декларативный характер, положения региональной политики отражали предпочтительные действия центральных государственных структур власти и управления и опирались преимущественно на систему межбюджетных отношений. В результате чего в регионах отсутствовала реальная единая программа стратегического планирования. Сохранились лишь элементы текущего планирования. Это привело к утрате экономических связей между регионами, разобщению и диссонансу в их текущем и перспективном развитии.

В последние годы все более четко проявляется тенденция повышения роли планирования в системе государственного управления экономики.

Эффективная деятельность любого хозяйствующего субъекта, регионов и государства невозможна без предопределения будущего, без построения модели желаемого состояния экономики при одновременном установлении путей, способов, средств и сроков достижения этого состояния, определения конечных результатов планируемых действий.

Еще в 20-х годах XX века Н.Д. Кондратьев исследовал проблему предвидения, причем о взаимосвязанном предвидении: а) стихийного хода событий; б) определенного эффекта осуществляемых людьми действий и мероприятий; в) возможных средств нашего воздействия на события; г) предполагаемых результатов от выполнения намеченных действии и мероприятий и их влияния на жизнь.

Таким образом, уже тогда начало возникать понимание связанности таких категорий как предвидение, прогнозирование, планирование и необходимости их использования в процессе управления сложными социально-экономическими системами, к числу которых относятся и регионы. Сама сущность управления требует логического продвижения от общего предвидения к конкретному прогнозированию, а затем к планированию - выбору оптимальной альтернативы развития объекта управления и ее реализации.

Значение планирования (национального и регионального) в переходный период состоит в следующем:

-планирование позволяет целенаправленно и системно осуществлять управление экономикой, системно, с учетом перспективы, применять различные методы и инструменты текущего регулирования;

-планирование позволяет повысить качество деятельности органов управления - предварительно скоординировать и увязать будущие действия всех структур и уровней управления, а также хозяйствующих субъектов. В процессе разработки и реализации плана повышается уровень взаимодействия управленческих структур, устраняется дублирование, достигается более экономное распределение ресурсов;

-планирование является основной социально-экономической базой нормального бюджетного процесса, позволяет более точно определить роль бюджета в экономическом и социальном развитии страны и региона, конкретные источники бюджетных доходов и направления бюджетных расходов по всем статьям бюджетных классификаций;

-планирование является важнейшим методом эффективного управления государственным и муниципальным секторами экономики, государственными пакетами акций.

Региональное планирование позволяет эффективно решать следующие задачи территориального управления:

-поддержание важнейших пропорций между отдельными секторами и отраслями экономики региона, элементами его экономической базы;

-поддержание необходимого соотношения между количеством и качеством рабочих мест и предложением рабочей силы;

-поддержание необходимых уровней производства продукции, обеспечивающих внутренние потребности и стратегических товаров, обеспечивающих региональную экономическую безопасность;

-развитие региональной инфраструктуры (энергетические, транспортные, информационные и другие системы) и создание оптимальных условий хозяйствования для всех секторов экономики;

-поддержание эффективного функционирования региональной финансово-кредитной системы;

-компенсация для жизненно важных для региона сфер, отраслей и предприятий объективно существующих негативных факторов и издержек хозяйственной деятельности;

-поддержание необходимой инвестиционной активности, содействие реализации крупных инвестиционных проектов;

-комплексное решение имеющихся и ожидаемых острых проблем в народном хозяйстве региона;

-поддержание минимальных гарантий жизнедеятельности населения, ликвидация внутри региона неоправданных резких отраслевых, профессиональных, социальных и территориальных различий в уровне жизни;

-определение и поддержание необходимых объемов и структуры социальных благ, предоставляемых регионом населению, содействие эффективному участию всех секторов экономики в реализации социальной политики.

Для осуществления планирования необходимо наличие определенных условий. Во-первых, система государственного регионального управления должна быть способна не только разработать планы, но и обеспечить их реализацию. Во-вторых, необходима современная информационная база, позволяющая обеспечить потребности прогнозирования перспектив территориального развития, мониторинга и контроля выполнения планов. В-третьих, должны действовать эффективные законодательно-правовые механизмы взаимодействия государства и рыночного сектора.

Региональный менеджмент как один из видов специального менеджмента представляет собой совокупность принципов, методов, форм и средств воздействия на хозяйственную деятельность региона.

С точки зрения современной российской практики региональный менеджмент — это управление социально-экономическими процессами в регионе в условиях перехода его хозяйства к рыночным отношениям.

Суть перехода от планово-директивной системы управления хозяйством региона к региональному менеджменту состоит в таких изменениях, как:

• ориентация развития региона на решение социальных проблем, на воспроизводство условий, обеспечивающих высокое качество и высокий уровень жизнедеятельности человека как наивысшей ценности общества;

• формирование организационно-экономических условий для реализации всеми хозяйствующими субъектами региона принципов экономической свободы и хозяйственной самостоятельности;

• ориентация инвестиционной и структурной политики региона на спрос и потребности рынка, на запросы внутри- и внерегиональных потребителей и организация производства тех видов продукции, которые пользуются спросом на межрегиональном и зарубежном рынках и могут способствовать повышению финансовой самостоятельности региона;

• формирование и развитие регионального маркетинга как основы разработки и реализации программ текущего и стратегического развития региона;

• переход от региональной статистики к региональному мониторингу с использованием современной информационной базы для осуществления системного анализа и контроля социально-экономической, политической и экологической ситуации в регионе;

• оценка конечного результата регионального менеджмента в зависимости от степени соответствия уровня экономического развития региона и уровня жизнедеятельности населения (социальные стандарты, бюджетная обеспеченность, структура доходов и расходов семей, экология, демографическая ситуация, экологическая безопасность и др.). Региональный менеджмент можно рассматривать как науку и практику управления социально-экономическими процессами региона в условиях рыночной экономики. Научные основы регионального менеджмента — это система научных знаний, которая является его теоретической базой: принципы регионального менеджмента; методы и модели регионального менеджмента; механизмы регионального менеджмента; система регионального менеджмента. Научные основы регионального менеджмента в нашей стране находятся в стадии формирования. Зарубежный опыт мало пригоден к специфике территориальной организации России с ее огромными пространствами, многообразием природно-климатических, национальных, исторических и других особенностей. Тем не менее опыт формирования регионального менеджмента в странах с рыночной экономикой может быть использован для анализа нашего собственного опыта и практики, а также для использования некоторых его элементов в формирующейся системе регио­нального менеджмента в России.

Региональный менеджмент функционирует в соответствии с законами развития рыночной системы хозяйствования, и его механизм должен обеспечивать гибкое регулирование социально-экономических процессов в регионе в изменяющихся рыночных условиях.

Перед региональным менеджментом как наукой управления стоит задача найти и разработать механизмы, методы и средства, которые позволят обеспечить наиболее эффективное достижение целей и задач регионального развития.

Задачи регионального управления многообразны и обусловлены особенностями переходного периода.

В процессе перехода от планово-централизованной к рыночной системе регулирования хозяйства региона разрушаются вертикальные связи, зарождаются и стабилизируются горизонтальные, внутри- и межрегиональные связи. С переводом части хозяйства региона на рыночные отношения изменяется функциональная структура механизма регионального управления, что ведет к деформации и сокращению его организационной и иерархической структур. Резко возрастает роль опосредованных методов взаимодействия субъектов и объектов федерального, регионального и муниципального управления, усложняются их хозяйственные связи, отношения по поводу использования собственности и т.д. Все это служит объективной основой для становления и развития регионального менеджмента, задачи которого отличаются от задач планово-директивной системы территориального управления.

В число основных задач регионального менеджмента входят:

• обеспечение расширенного воспроизводства условий жизнедеятельности населения региона, высокого уровня и качества жизни;

• экономическая и социальная трансформация хозяйства региона, анализ, прогнозирование и программирование регионального развития;

• оптимизация финансовых потоков, формирование условий и механизмов укрепления экономической базы региона и муниципальных образований;

• обеспечение экологической безопасности в регионе, защита окружающей среды;

• формирование и реализация структурной, инвестиционной и научно-технической политики в регионе, создание и развитие рыночной инфраструктуры.

Исходя из сущности, содержания и задач регионального менеджмента, сформулированных выше, его объект можно классифицировать по следующим основным признакам:

1. Принадлежность объекта к той или иной форме собственности (федеральная, муниципальная, собственность субъекта Федерации).

2. Характер продукции или услуг, производимых субъектом хозяйствования (продукция целиком или в основном потребляется внутри региона, продукция имеет межрегиональное потребление, экспортная продукция и АР-).

3. Характер и степень воздействия субъекта хозяйствования на экономические, социальные, экологические и другие процессы в регионе.

4. Воспроизводство условий жизнедеятельности населения, удовлетворение потребностей людей вне сферы производства (охрана здоровья, удовлетворение потребностей в образовании и культуре, социальная защита и поддержка).

Методы регионального менеджмента также обусловлены системой рыночного хозяйства региона. Под методами регионального менеджмента принято понимать совокупность приемов и средств воздействия на хозяйствующие субъекты региона. В практике регионального менеджмента используются два основных метода: методы прямого (непосредственного) воздействия на субъекты хозяйствования и методы опосредованного воздействия. Как отмечалось ранее, первые из них в большей мере касаются объектов, относящихся к собственности субъектов Федерации, вторые — по всем другим объектам.

Противоречия и неурегулированность взаимоотношений между федеральными, региональными и муниципальными структурами управления являются следствием перехода к новой модели управления экономикой, направленной на рыночные отношения.

Можно выделить следующие условия и предпосылки формирования регионального менеджмента в современных российских условиях.

1. Система новых отношений создается в условиях, когда планово-директивные методы управления региональным хозяйством разрушены, а рыночные находятся в процессе формирования. Следовательно, создаваемой системе региональных и муниципальных субъектов управления приходится постоянно адаптироваться к новым условиям и принципам функционирования.

2. В новых условиях субъекты Федерации сосредоточили большую часть властных и хозяйственных функций. Регион является основным субъектом собственности, который делегирует функции собственника широкому кругу хозяйствующих субъектов. В этих условиях естественно возникает стремление к большей экономической самостоятельности региональных и муниципальных образований.

3. Упразднение государственной отраслевой системы управления экономикой диктует необходимость формирования новых, партнерских отношений в системах: субъект Федерации — муниципалитет; муниципалитет — основное производственное звено; субъект Федерации — основное производственное звено.

4. В этих условиях меняются регулирующая и стимулирующая функции субъектов регионального управления, которые, с одной стороны, поощряют любое предпринимательство, стимулируя субъекты хозяйствования этой сферы деятельности, а с другой — вынуждены формировать механизм взаимодействия с предприятиями и организациями всех форм собственности на взаимовыгодных условиях юридически равных партнеров.

5. Чтобы обеспечить заинтересованность субъектов Федерации в развитии рыночных отношений в производственной и социальной сферах, необходимо законодательно закрепить их функции, компетенцию и ресурсы в строгом соответствии с целями регионального управления и объемом решаемых задач.