7.5. Адміністративно-територіальне управління: світовий досвід

Як підтверджує західний досвід, становлення та розвиток системи адміністративно-територіального управління – довготривалий, поетапний процес. Він має пройти певні стадії реформування і нести в собі суттєві, зміни як інституту місцевого самоврядування, так і місцевих органів виконавчої влади. Підхід держави до реформування системи адміністративно-територіального управління має бути цілеспрямованим, комплексним, структурованим характер з орієнтацією на ефективний та позитивний кінцевий результат. З огляду на європейський досвід слід зазначити, що основна увага в процесі формування стратегії адміністративно-територіального управління приділяється процесу децентралізації та розвитку інституту місцевого самоврядування. Для побудови європейської моделі адміністративно-територіального управління в нашій державі, враховуючи низку чинників, українським реаліям відповідає французька модель організації влади на місцях. Причиною створення загальних, до деякого часу майже ідентичних структур адміністративно-територіального управління, є конкретна історична подія: створення наполеонівської імперії. Якщо в інших країнах, що входили до складу імперії, французький вплив або було витіснено пізнішими впливами (Польща), або істотно трансформовано на основі місцевих традицій (Нідерланди, Німеччина, Данія), то в Італії, Іспанії, Португалії воно виявилося багато в чому відповідним місцевій культурі і закріпилося надовго. Наявність загального джерела впливу зумовила і його тривалість: багато змін, що відбувалися у французькій системі управління XIX - XX ст., безпосередньо відобразилися і на сусідніх державах.

Розповсюдження французької системи не обмежилося найближчими сусідами: по-перше, вона лягла в основу систем управління колишніх французьких колоній (Квебек, багато африканських країн); по-друге, прямолінійна ефективність і логічна стрункість французької системи сприяли її розповсюдженню у ряді унітарних держав, що вибрали централізовані методи регулювання: Греція, Туреччина. Французька система виявляється часто зручною для країн з недавнім авторитарним минулим, оскільки поєднує в собі класичну західну демократію з домінуванням центральної адміністрації, - приклади Іспанії, Португалії і Греції відповідають, таким чином, відразу декільком критеріям. Розвиток адміністративно-територіального управління в другій половині XX століття привів до істотних трансформацій у французькому регіональному управлінні. Накопичилася велика кількість відмінностей між окремими країнами. Суперечність багато в чому умовна: саме усвідомлення (і визнання) особливої природи адміністративно-територіального управління веде до посилення контролю і тиску з боку центру по відношенню до цієї потенційної противаги. З іншого боку, комунальне самоврядування історично є символом демократії і існування політичних прав; це постійно підкріплювалося реальною роллю інститутів місцевого самоврядування в повсякденному житті населення. Централізація управління також набула характерних форм, що багато в чому існують по сьогоднішній день: багаторівнева система урядової адміністрації, частково дублююча, частково контролююча або така, що підпорядковує собі місцеве самоврядування на кожному рівні. Сучасна трансформація адміністративно-територіального управління в даних країнах багато в чому є серією компромісів між традиційними рисами моделі і демократизацією місцевого самоврядування. У жодній країні світу управління в регіонах неможливо здійснювати виключно з центру. Центральна влада, якою б освіченою та вправною вона не була, не в змозі одна охопити всі питання життя населення держави. Коли така влада намагається виключно лише своїми силами створити та привести в дію безкінечну множину різних суспільних механізмів, вона змушена буде або задовольнятися далеко неповними результатами, або її зусилля будуть просто марними. Україна, як одна з великих за своєю територією і населенням держав Європи, не може бути ефективно керована на засадах централізму. Ефективне адміністративно-територіальне управління має залишати більше простору політичній динаміці в регіонах. З урахуванням зарубіжного, європейського досвіду, трансформація системи адміністративно-територіального управління має відбуватись послідовно, в контексті здійснення економічної, політичної, соціальної реформ. Без упорядкування відносин суб'єктів політичної системи не слід сподіватись на позитивні зрушення в системі управління. Вибір нової парадигми управління впливає на організацію системи адміністративно-територіального управління і з цим слід рахуватись.

Необхідність максимального застосування вироблених світовою практикою принципових засад функціонування виконавчої влади у демократичній соціальній, правовій державі випливає з Концепції адміністративної реформи в Україні, затвердженої Указом Президента України від 22 липня 1998 р. До засад, на яких ґрунтуються заходи реформування, визначені у Концепції, належить пріоритетність законодавчої регламентації функцій, повноважень та порядку діяльності органів виконавчої влади. Такий підхід повністю збігається з одним із європейських критеріїв адміністративно-територіального управління, суть якого полягає в тому, що законодавча діяльність органів ЄС, тобто Комісії, яка наділена правом законодавчої ініціативи, Ради як основного законодавчого органу ЄС та Європарламенту, а також завдяки розвитку звичаєвого права Судом ЄС, є головним джерелом спільного реального права Євросоюзу, на яке спираються держави-члени ЄС, їх системи адміністративно-територіального управління, їх суди та громадяни. Законодавство, що враховуватиме сучасний стан розвитку українського суспільства, міжнародні стандарти стосовно прав людини і громадянина, створить можливості та перспективи щодо прискорення інтеграції України до Європейської співдружності. В Європейському Союзі діє дві групи принципів, що відображають суть побудови, структури та особливостей функціонування цього міждержавного утворення. До першої групи належать принципи, що діють безпосередньо на наднаціональному рівні права і управління в Європейському Союзі. Другу групу складають принципи права ЄС, що діють стосовно національних правових та державно-управлінських систем. Принципи, що діють безпосередньо на наднаціональному рівні права і управління ЄС, сповна поширюються на процеси як в інтеграційній сфері в цілому, так і в управлінській зокрема і включають наступні чотири підгрупи: загальні принципи, які походять з природи права європейських співтовариств; загальні принципи, спільні для правових порядків кількох держав-членів; принцип захисту основних прав людини; загальні принципи міжнародного права. До принципів права ЄС, що діють стосовно національних правових та державно-управлінських систем (друга група), належать принципи верховенства права, субсидіарності та співвідносності, обґрунтованості повноважень договірними положеннями прямої дії. Окрім поширення на процеси як в інтеграційній сфері в цілому, так і в управлінській зокрема, ці принципи відзначаються конкретністю і безпосередністю щодо їх практичного застосування. Принципи права ЄС та концепції законодавства ЄС запозичуються національними системами через правові акти, якими є постанови, директиви й рішення інституцій Євросоюзу. Безпосередньо впливаючи на правові системи та системи державного управління держав-членів ЄС, вказані правові акти, наділені юридичною силою, притаманною класичним законам, можуть призвести до суттєвих змін у принципах, що застосовуються вказаними національними системами. Як показує світовий досвід, при будь-яких формах адміністративно-територіального управління завжди в тій чи іншій формі використовується державний контроль за діяльністю органів місцевого самоврядування. У таких країнах, як США, Канада, Німеччина, функціонують управлінські системи, де місцеві органи влади володіють значною владою і повноваженнями; вони приймають самостійні рішення, але в рамках закону та загальнонаціональної політики.