6.4. Форми здійснення децентралізації та їх відмінності

Формами здійснення децентралізації влади є територіальна автономія, місцеве самоврядування і як крайня форма децентралізації – федералізація. Автономія – означає певну самостійність будь-яких соціальних суб'єктів у вирішенні питань їх життєдіяльності. В рамках управлінської системи відносна автономія може поділятися за відповідними критеріями на різні типи. До проявів автономії відноситься господарську самостійність підприємств, установ та організацій щодо органів, уповноважених здійснювати управління ними. У державному механізмі відповідна автономія щодо інших органів держави властива, насамперед, органам судової влади під час здійснення ними правосуддя. Деякі прояви автономії притаманні окремим органам виконавчої влади. За сферами суспільного життя, в яких виявляється самостійність відповідних суб'єктів, автономія може бути політичною, адміністративною, фінансовою, господарською тощо. У тих випадках, коли право на самостійне вирішення певних питань визнається конституцією або/та законом за територіальними колективами людей та обраними ними у демократичний спосіб органами, то таку автономію можна визначити як територіальну. Головною ознакою територіальної автономії є те, що її первинним суб'єктом виступає населення відповідних територіальних утворень, на які поділяється територія держави. Тому в широкому значенні поняття «територіальна автономія» може вживатися для позначення відносної самостійності населення у вирішенні питань, віднесених конституцією і законами до його відання, в межах будь-яких складових частин території держави.Поняття територіальної автономії використовується для характеристики самоврядування населення адміністративно-територіальних одиниць. У такому значенні територіальна автономія відрізняється від місцевого самоврядування, тим, що вона функціонує у відносно небагатьох державах. У переважній більшості таких країн статусом територіальної автономії наділяються не всі, а лише одна або кілька адміністративно-територіальних одиниць. До держав, територія яких повністю поділяється на відповідні територіальні утворення найвищого рівня зі статусом автономії, традиційно належать лише Іспанія та Італія.

Територіальна автономія як одна із форм здійснення децентралізації займає певне місце в механізм здіснення державної влади, а тому за своїм змістом є виявом державного владарювання, природа якого не має принципових відмінностей від державного владарювання, здійснюваного як суб'єктами центральної влади, так і місцевого самоврядування. Автономізація та федералізація – це різні державно-правові процеси, при федералізмі незалежні частини беруть участь у створенні колективної влади федерального союзу як його органічні член, а при децентралізації у формі автономії спочатку існує самостійна, попередньо створена суверенна влада, яка поступається частиною своїх прав та атрибутів окремим територіям. Така оцінка процесів федералізації може бути прийнятною тільки за умов так званої договірної федерації, та й то лише на початковій стадії її створення. Оскільки після створення такої федерації її суб'єкти втрачають ознаки суверенітету, а отже, і властивість бути носіями влади, відмінної від федеративної (союзної) влади. Що ж стосується так званих конституційних федерацій, то останні створюються без будь-якого волевиявлення з боку тих складових частин території держави, які набувають статусу суб'єктів федерації. Якщо не брати до уваги формальні атрибути цих територіальних утворень, то можна зазначити, що всі вони здійснюють одну й ту саму владу, оскільки подібний поділ державної влади не відповідає постулату про її єдність. Автономія суб'єктів держави відрізняється від територіальної автономії не за джерелом влади, а за глибиною децентралізації державної влади, що визначається обсягом та характером функцій і повноважень, віднесених до відання суб'єктів центральної влади та територіальної автономії. Іншими словами, обсяг повноважень, віднесених до відання територіальних автономій ширший ніж у звичайних органів місцевого самоврядування. Існує певний взаємозв'язок між децентралізацією державної влади і принципом її розподілу на законодавчу, виконавчу і судову. Цей зв'язок відображається в наступному: чим вищий рівень територіальної організації влади, тим виразніше виявляється децентралізація державної влади в контексті її поділу на законодавчу, виконавчу та судову. У міру сходження від вищого до нижчого рівнів територіальної організації влади децентралізація розподіленої влади поступово зникає, перетворюючись на розподіл функцій і повноважень щодо здійснення виключно виконавчої влади. При цьому на низових рівнях організації влади за умов демократичної децентралізації завжди відбувається розподіл функцій і повноважень щодо здійснення виконавчої влади між представницькими та виконавчими органами місцевого самоврядування. Саме в цій площині прихована відмінність між федералізацією, автономізацією і між звичайним місцевим самоврядуванням.

За умов федеративної держави можлива така децентралізація державної влади, за якої відбувається розподіл повноважень між федерацією та її суб'єктами щодо здійснення законодавчої, виконавчої та судової влади, що супроводжується, як правило, створенням як на рівні федерації, так і на рівні її суб’єктів відповідних відносно відокремлених систем (підсистем) органів законодавчої, виконавчої та судової влади. У федеративній державі до таких рівнів, де принцип децентралізації державної влади найповніше поєднаний з принципом її розподілу, належить, насамперед, рівень суб'єктів федерації. При цьому питання розмежування компетенції (сфер відання) між органами федерації та органами її суб'єктів вирішуються виключно на рівні конституції. Прикладом такої децентралізації державної влади є, насамперед, США, де існують дві судові системи: федеральна і судова система штатів. На рівні територіальних автономій в унітарній державі має своє продовження принцип поділу державної влади, які, не порушуючи унітарної суті держави, можуть бути виявом децентралізації функцій і повноважень як виконавчої, так і законодавчої влади. Обсяг повноважень територіальних автономій у сфері, віднесеній до законодавчої влади, значно вужчий, аніж у суб'єктів федерації. Цим територіальна автономія, з одного боку, відрізняється від автономії суб'єктів федерації, яка може бути виявом децентралізації законодавчої, виконавчої та судової влади, а з іншого – від автономії місцевого самоврядування, яке є лише виявом децентралізації виконавчої влади. Саме в цьому полягає відмінність між цими формами здійснення децентралізації. Відповідні положення конституцій унітарних держав, згідно яких територіальні автономії мають повноваження на прийняття нормативно-правових актів у формі законів, які називають місцевими законами. Принцип поділу влади у повному обсязі діє тільки на вищому державному рівні, де саме і здійснюється законодавча влада. Що стосується місцевого рівня, то загальні державні справи, а також справи, пов'язані з управлінням об'єктами державної власності, вирішують на цьому рівні органи, які представляють на місцях центральну державну виконавчу владу. Заперечується можливість децентралізації законодавчої влади і на рівень територіальної автономії. Територіальна автономія як форма децентралізації державної влади в унітарній державі відрізняється від місцевого самоврядування, здійснюваного на рівні територіальних громад. Оскільки окрім адміністративної автономії наділяється деякими елементами нормотворчої автономії. Отже, територіальна автономія фактично зводиться до децентралізації тільки виконавчої влади.

Визначаючи особливу роль самоврядування громадян у побудові дійсно демократичної держави, підвищенні життєвого рівня населення та вирішення гострих соціальних проблем, необхідно чітко окреслити межі державних і регіональних повноважень. Такий підхід забезпечить ефективнішу модель управління суспільством завдяки справжній децентралізації влади. Побудова демократичної держави повинна відбуватися на основі регіонального самоврядування. Для розв’язання цієї проблеми є такі шляхи, як делегування повноважень, законодавче вдосконалення місцевого самоврядування. Це означає, що з передачею повноважень на місця, регіони повинні мати можливості їх виконувати. Повинна існувати сильна законодавча база для діяльності органів місцевого самоврядування.