4.2 Аналіз існуючої системи територіального устрою України та проблеми її реформування

В Основному Законі України територіальному устрою присвячено окремий розділ IX «Територіальний устрій України», який має всього дві статті - 132 і 133. У статті 132 закріплюються основні засади територіального устрою України, а в статті 133 - система адміністративно-територіального устрою. В Конституції вживаються терміни «територіальний устрій України» (ст. 132) і «адміністративно-територіальний устрій України» (ст. 133). Спробу розкрити їхню сутність здійснено в юридичній літературі. Територіальний устрій - це передбачена законами територіальна організація держави з метою забезпечення найоптимальнішого розв'язання завдань та здійснення функцій суспільства і держави. Територіальний устрій здійснюється, як правило, шляхом поділу території держави на частини - територіальні одиниці, які є просторовою основою для утворення та діяльності відповідних органів державної влади та органів місцевого самоврядування. Розрізняють два основні види територіального устрою: політико-територіальний устрій; адміністративно-територіальний устрій. Перший передбачає розмежування територій між державними утвореннями всередині держави, що характерно здебільшого для федеративних держав. Адміністративно-територіальний устрій є внутрішнім поділом території держави на частини. Україна - унітарна держава. її територія в межах існуючого кордону є єдиною, неподільною, цілісною і недоторканною.

Виходячи з унітарності держави України, в ній відповідно до чинної Конституції України існує адміністративно-територіальний устрій. Адміністративно-територіальний устрій України - це територіальна організація держави з поділом її на складові частини - адміністративно-територіальні одиниці. Відповідно до цих адміністративно-територіальних одиниць і функціонує система органів влади та управління." У законопроектах про внесення змін до Конституції України щодо удосконалення системи місцевого самоврядування (реєстр. № 3207-1) та про територіальний устрій України термін «адміністративно-територіальний устрій України» не вживається. У проекті Закону України «Про територіальний устрій України» дається таке визначення територіального устрою України. «Територіальний устрій України – це обумовлена географічними, історичними, економічними, соціальними, культурними та іншими чинниками внутрішня територіальна організація держави з поділом її території на складові частини - адміністративно-територіальні одиниці з метою забезпечення населення необхідним рівнем послуг та збалансованого розвитку всієї території держави» (ст. 1 ). Відповідно до Конституції України територіальний устрій України ґрунтується на засадах єдності та цілісності державної території, поєднання централізації і децентралізації у здійсненні державної влади, збалансованості соціально-економічного розвитку регіонів, з урахуванням їх історичних, економічних, екологічних, географічних і демографічних особливостей, етнічних і культурних традицій (ст. 132). На основі цих конституційних засад територіального устрою України у проекті Закону України «Про територіальний устрій України» визначені засади державної політики у сфері територіального устрою, які розвивають та поглиблюють їх в напрямі децентралізації у здійсненні місцевого самоврядування й виконавчої влади та додержання гарантованих державою соціальних стандартів для кожного громадянина незалежно від місця його проживання. У статті 2 законопроекту про територіальний устрій України зазначається: державна політика у сфері територіального устрою ґрунтується на засадах єдності та цілісності території України (повторюється конституційне положення); децентралізації у здійсненні місцевого самоврядування та виконавчої влади у поєднанні з централізованою системою контролю за законністю реалізації владних повноважень (пропонується новий підхід у питанні централізації та децентралізації у здійсненні державної влади); збалансованості соціально-економічного розвитку адміністративно-територіальних одиниць (в Конституції України передбачені лише регіони), з урахуванням їх історичних, економічних, екологічних, географічних і демографічних особливостей, етнічних і культурних традицій, додержання гарантованих державою соціальних стандартів для кожного громадянина незалежно від місця його проживання (останнє положення є новим підходом щодо гарантування державою соціальних стандартів для кожного громадянина). Проект Закону України «Про територіальний устрій України» пропонує змінити деякі засади, на яких ґрунтується територіальний устрій України, і доповнює її новими. Пропонується здійснити перехід від принципу поєднання централізації і децентралізації у здійсненні державної влади до принципу децентралізації у здійсненні місцевого самоврядування та виконавчої влади у поєднанні з централізованою системою контролю за законністю реалізації владних пов­новажень, передбачається забезпечити збалансованість соціально-економічного розвитку всіх адміністративно-територіальних одиниць (регіонів, районів і громад), а не лише регіонів, та доповнити чинні конституційні засади новою важливою засадою - додержання гарантованих державою соціальних стандартів для кожного громадянина незалежно від місця його проживання. Проект Закону України «Про територіальний устрій України», розвиваючи положення законопроекту стосовно адміністративно-територіальної одиниці, дає наступне визначення: адміністративно-територіальна одиниця - це цілісна частина території держави в установлених відповідно до закону межах, що за наявності відповідних географічних, демографічних та соціально-економічних умов є територіальною основою для організації та діяльності органів державної влади та органів місцевого самоврядування (п. 1 ст. 7 законопроекту). Цей законопроект пропонує встановити у системі територіального устрою України такі рівні адміністративно-територіальних одиниць як регіони, райони та громади (ст. 8).

Законопроект про внесення змін до Конституції України щодо удосконалення системи місцевого самоврядування (реєстр. № 3207-1) акцентує увагу на громаді і дає її визначення, що відсутнє у розділі про територіальний устрій чинної Конституції України. Згідно законопроекту, «громадою визнається адміністративно-територіальна одиниця, до якої входять жителі одного або декількох населених пунктів та яка має визначені в уставленому законом порядку межі її території» (ч. 2 ст. 133 законопроекту). Визначення громади конкретизовано законопроектом «Про територіальний устрій України», де передбачено, що громада стане територіальною основою для створення та діяльності органів місцевого самоврядування громади й надання населенню громади визначеного законом рівня адміністративних, соціальних та культурних послуг. Законопроект «Про територіальний устрій України» дає наступне визначення громади. Громадою є адміністративно-територіальна одиниця, до якої входять жителі одного або декількох поселень, яка має визначені в установленому законом порядку межі її території і є територіальною основою для створення та діяльності органів місцевого самоврядування громади та надання населенню громади визначеного законом рівня адміністративних, соціальних та культурних послуг (п. 1 ст. 9 законопроекту). Отже, законопроект про внесення змін до Конституції України щодо удосконалення системи місцевого самоврядування (реєстр. № 3207-1) пропонує зміни стосовно територіального устрою України, які свідчать про новий концептуальний підхід до його реформування, що знайшов подальший розвиток в законопроекті «Про територіальний устрій України». Положення цього нового концептуального підходу щодо реформування територіального устрою України обговорювалися також на Всеукраїнських зборах представників місцевого самоврядування 25-26 квітня 2005 р. Головна ідея територіальної реформи в тому, щоб найбільше адміністративних, соціальних і культурних послуг наблизити безпосередньо до людей. Через це пропонується в ході територіальної реформи запропонувати таку адміністративно-територіальну одиницю, як громада, яка має стати базовим рівнем системи територіального устрою.