БЮДЖЕТНОЕ ПРАВО

УЧЕБНИК

Под редакцией

доктора юридических наук

Н.А. САТТАРОВОЙ

АВТОРСКИЙ КОЛЛЕКТИВ:

Абрамова А.Е., кандидат юридических наук, доцент - гл. 5;

Кучеров И.И., заслуженный юрист Российской Федерации, доктор юридических наук, профессор - предисловие;

Моисеенко М.А., кандидат юридических наук, доцент - гл. 4;

Самойлова Н.А., кандидат юридических наук, доцент - гл. 2;

Саттарова А.А., кандидат юридических наук - гл. 6;

Саттарова Н.А., доктор юридических наук - гл. 1 (1), 3, 9, 10 (совм. с Юрмашевым Р.С.), программа курса;

Титов А.С., доктор юридических наук - гл. 7;

Тютина Ю.В., кандидат юридических наук, доцент - гл. 1 (2 - 5), 8 (2);

Юрмашев Р.С., кандидат юридических наук - гл. 8 (1, 3 - 6), гл. 10 (совм. с Саттаровой Н.А.).

РЕЦЕНЗЕНТЫ:

Козырин А.Н., доктор юридических наук, профессор, заведующий кафедрой финансового права Государственного университета - Высшей школы экономики (ГУ-ВШЭ);

Ялбулганов А.А., доктор юридических наук, профессор кафедры финансового права ГУ-ВШЭ.

ПРЕДИСЛОВИЕ

Бюджетное право является одним из сложнейших институтов финансового права.

Вопросы правового регулирования бюджетных отношений в современных условиях приобретают все большую актуальность. Изучение норм бюджетного права, понимание механизма их действия, вопросов бюджетных полномочий, бюджетного контроля, ответственности за нарушение бюджетного законодательства и других стало острой необходимостью для современных юристов, сотрудников представительных и исполнительных органов государственной власти федерального и регионального уровней, органов местного самоуправления, а также предпринимателей и граждан. Интерес к теории и практике бюджетного регулирования и бюджетного процесса, правового регулирования государственного и муниципального долга, правового регулирования доходов и расходов бюджетной системы, правового режима целевых бюджетных фондов несомненен, поскольку бюджет (во всех его проявлениях) является публично-правовой категорией и служит для выражения исключительно общегосударственных интересов.

Учебник характеризуется рядом положительных моментов, выгодно отличающих его от других пособий в области бюджетного права и позволяющих считать его одним из наиболее качественных учебных изданий, предназначенных для изучения права в высших учебных заведениях страны. В нем нашло отражение концептуальное видение современных проблем бюджетного права и экономики в их соотношении и дальнейшем развитии. При этом авторы учитывали изменения, которые произошли в конституционных основах государства, а также в экономической концепции Российского государства и правовой науке в целом.

Особое внимание авторы учебника уделяют вопросам, касающимся последних изменений Бюджетного кодекса РФ. Это обстоятельство, несомненно, придает ценность данному изданию как учебному материалу, предназначенному для изучения финансово-правовых дисциплин, предусмотренных учебными программами юридических и экономических вузов.

Достоинством учебника является также то, что его нельзя назвать узкопрофильным изданием. Содержание материала, его объем, форма и метод изложения позволят пользоваться этим учебником не только студентам юридических и экономических вузов, но и широкому кругу практических работников в области экономики и права.

Авторы выражают благодарность преподавателям кафедры финансового права Государственного университета - Высшей школы экономики (ГУ-ВШЭ), заведующему кафедрой, доктору юридических наук А.Н. Козырину и профессору кафедры, доктору юридических наук А.А. Ялбулганову.

Заслуженный юрист Российской Федерации,

доктор юридических наук,

профессор И.И.Кучеров

Глава 1. Понятие бюджетного права

1.1. Бюджет как объект правового регулирования

Государству, независимо от формы правления, формы государственного устройства и политического режима, на любом этапе исторического развития необходимы финансовые ресурсы для решения задач, которые связаны с функциями государства. Как известно, в функциях государства сосредоточены усилия государства на решающих, жизненно важных направлениях его внутренней и внешней деятельности. Не стоит забывать, что вся функциональная деятельность государства направлена на достижение генеральной цели: блага человека, его нравственного, материального и физического благополучия, максимальной правовой и социальной защищенности личности <1>. Г.Б. Поляк справедливо отмечает, что "бюджет, денежное обращение - это зеркало государства, барометр его экономического и социального состояния и политического положения. И, как бы ни доказывали сторонники первенства духовности и нравственности общества по сравнению с экономикой в целом и финансами в частности, многотысячелетняя история государства на нашей планете свидетельствует об обратном. С разрушением экономики, крахом финансов, отсутствием средств в бюджетной системе падает культура, духовность, нравственность в обществе" <2>.

--------------------------------

<1> См.: Хропанюк В.Н. Теория государства и права / Под ред. В.Г. Стрекозова. М., 2001. С. 155.

<2> См.: Поляк Г.Б. Территориальные финансы: Учебное пособие. М., 2003. С. 100.

О.Н. Горбунова указывает, что "некоторые люди ошибочно представляют бюджет как некое денежное хранилище. На самом деле бюджет можно представить как форму оперативного направления денежных средств на определенные цели. Причем форма, которой придали режим закона" <1>. "Под бюджетом разумеется план ведения государственного хозяйства на данный период времени" <2>, - писал И.Х. Озеров.

--------------------------------

<1> См.: Горбунова О.Н., Селюков А.Д., Другова Ю.В. Бюджетное право России: Учебное пособие. М., 2002. С. 8.

<2> См.: Озеров И.Х. Основы финансовой науки: Бюджет. Формы взимания. Местные финансы. Государственный кредит. М., 2008. С. 24.

В Бюджетном кодексе РФ под бюджетом понимается форма образования и расходования денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления (ст. 6).

В теории финансового права бюджет рассматривается в трех аспектах. В материальном аспекте государственный, как и местный бюджет, представляет собой централизованный в масштабах определенного государственного или муниципального образования денежный фонд, который находится в распоряжении органов государственной власти или местного самоуправления. При этом сущность бюджета проявляется в тех общественных отношениях, которые связаны с концентрацией и использованием его средств, т.е. в характеристике бюджета как экономической категории. В этом аспекте бюджет представляет собой совокупность экономических (денежных) отношений, возникающих в связи с образованием, распределением и использованием централизованных денежных фондов, предназначенных для осуществления общих задач государственных и муниципальных образований и выполнения функций органов власти и самоуправления <1>.

--------------------------------

<1> См.: Финансовое право: Учебник / Под ред. О.Н. Горбуновой. М., 2001. С. 131.

Как экономическая категория бюджет обусловлен тем, что выполнение социальной, политической и экономической функций любого государства объективно требует финансовых ресурсов, а удовлетворяются государственные потребности в денежной форме <1>. Д. Боголепов под бюджетом понимал "...прежде всего, совокупность доходов и расходов в течение определенного периода времени... выраженные в цифрах план ведения государственного хозяйства, установленный на предстоящий бюджетный период, и закон, на основании которого собираются доходы и производятся расходы" <2>.

--------------------------------

<1> Подробнее см.: Бюджетная система Российской Федерации: Учебник / Под ред. М.В. Романовского, О.В. Врублевской. М., 1999. С. 12; Бюджетная система России: Учебник для вузов / Под ред. Г.Б. Поляка. М., 1999. С. 8.

<2> См.: Боголепов Д. Краткий курс финансовой науки. Харьков, 1929. С. 53.

Бюджетный кодекс РФ указывает на правовую форму бюджета: в ст. 11 БК РФ определено, что федеральный бюджет и бюджеты государственных внебюджетных фондов Российской Федерации разрабатываются и утверждаются в форме федеральных законов, бюджеты субъектов Российской Федерации и территориальных государственных внебюджетных фондов - в форме законов субъектов Российской Федерации, местные бюджеты - в форме муниципальных правовых актов представительных органов муниципальных образований.

Бюджет - это способ функционирования механизма образования и расходования денежных средств, используемых для государственных нужд. Указанное состояние (функционирование) бюджета предполагает процесс реализации экономических и юридических законов во взаимосвязи, что также отражается на материальном аспекте бюджета. При этом только благодаря закону (праву) фонды денежных средств, финансовые ресурсы обладают способностью быть бюджетом.

Бюджет как форма образования и использования фондов денежных средств существует в течение определенного периода.

Виды бюджетов. Наиболее распространенным критерием классификации видов бюджетов выступает их принадлежность к тому или иному уровню бюджетной системы России. По этому критерию принято различать федеральный, субъектов Федерации и местные бюджеты.

В соответствии со ст. 6 БК РФ консолидированный бюджет - это свод бюджетов бюджетной системы Российской Федерации на той или иной территории (за исключением бюджетов государственных внебюджетных фондов) без учета межбюджетных трансфертов между этими бюджетами. Иными словами, консолидированный бюджет не принадлежит к уровню бюджетной системы России, а представляет собой учетные параметры, отражающие функционирование вышестоящих и нижестоящих бюджетов.

Аккумуляция в бюджетной системе крупных денежных фондов создает возможности для обеспечения равномерного развития экономики и культуры на всей территории страны, целесообразного размещения в ее пределах производительных сил. Бюджет является мощным управляющим механизмом в распоряжении государства, выступает проводником его финансовой политики. Местные бюджеты служат финансовой основой развития местного самоуправления <1>. Иными словами, посредством бюджетов образуются денежные фонды государственного или муниципального образования, которые обеспечивают выполнение задач общего для них значения, создают финансовую основу для осуществления функций государственной власти и местного самоуправления.

--------------------------------

<1> См.: Финансовое право / Под ред. О.Н. Горбуновой. М., 2001. С. 133.