2.3. Розмежування юрисдикції судів щодо вирішення справ за участю суб’єктів владних повноважень

Науковці та експерти з усього світу дотримуються думаки, що вирішення питання про необхідність утворення спеціалізованих судових юрисдикцій залежить від кожного конкретного концептуального бачення розвитку судової та правової систем, а також від історико-правових та політичних передумов, що сформувались у державі. Однак, потрібно пам’ятати, що у будь-якому випадку створення спеціалізованої юрисдикції, на їх думку, матиме сенс лише за умов обґрунтованого обрання правової сфери спеціалізації та чіткого окреслення меж її компетенції [61, с. 21-22].

На сьогоднішній день в Україні функціонують загальні, господарські та адміністративні суди, які при розгляді справ мають керуватися законами, що закріплюють процедури вирішення конфліктів певних видів. Цими ж нормативними актами и визначено їх юрисдикцію та сферу повноважень.

Детальний аналіз положень Цивільного процесуального кодексу України (далі – ЦПК) [62], Господарського процесуального кодексу України (далі – ГПК) [63] та Кодексу адміністративного судочинства України (далі – КАС) [1] дає змогу стверджувати, що під час вирішення питання про віднесення правового спору до юрисдикції одного із судів законодавець повине враховувати: по-перше, суб’єктний склад такого спору, тобто наявність суб’єкта владних повноважень; по-друге, зміст (предмет) правовідносин, з яких він виник. Власне інформація про учасників спірних правовідносин і характер суспільного зв’язку між ними роздрібнена та міститься в різних статтях процесуальних актів, що згадуються.

Запропановані ознаки адміністративного договору є достатніми, але не вичерпними. Так, наприклад, для адміністративного договору не властиві у повній мірі засади вільного волевиявлення, свободи договору, юридичної рівності, що характерні для регулювання цивільних договорів. На відміну від цивільних, адміністративні договори слугують забезпеченню перш за все публічних, а не приватних інтересів. Власне, це ніяк не заперечує можливості реалізації однієї зі сторін своїх приватних інтересів.

Як випливає зі змісту приписів ЦПК та КАС про завдання відповідних видів судочинства, а також про коло осіб, які беруть участь у справах, всі фізичні та юридичні особи (у тому числі й ті, які репрезентують державу) здатні мати цивільні або адміністративні процесуальні права та обов’язки, можуть бути сторонами у справах, які вирішуються за процедурами кодексів, що зазначаються вище. Відповідно до ст. 1 ГПК представників держави віднесено до осіб, які мають право звернутися до господарського суду. Таким чином, суб’єкт владних повноважень може виступати стороною у будь-якому правовому спорі, а тому його причетність до його виникнення не може бути визначальним критерієм для розмежування юрисдикції судів.

Відповідно до положень зазначених в Інформаційному листі від 26 грудня 2005 р. Верховний Суд України запропонував нове бачення вирішення проблеми розмежування юрисдикції судів і констатував, що за правилами КАС можуть розглядатися спори, які виникли між двома (декількома) суб’єктами стосовно їх прав та обов’язків у конкретних правових відносинах, де хоча б один із суб’єктів законодавчо уповноважений владно керувати поведінкою іншого (інших) суб’єктів, а останні, відповідно, зобов’язані виконувати вимоги та приписи владного суб’єкта. З огляду на зазначене вище прийнято виділяти дві категорії справ, розгляд яких має відбуватись у порядку адміністративного судочинства: 1) спори осіб із суб’єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень, дій чи бездіяльності, в яких такий суб’єкт зобов’язує цих осіб учиняти певні дії, утриматися від учинення цього або понести відповідальність. Потрібно також пам’ятати, що згідно з нормами чинного законодавства ці особи зобов’язані виконувати прийняті рішення (вимоги) зазначеного суб’єкта; 2) спори між суб’єктами владних повноважень з приводу реалізації їх компетенції у галузі управління, а також щодо укладення і виконання адміністративних договорів [64].

Відносно запропонованої в Інформаційному листі позиції, слід зазначити, що Суд загострює увагу на спорах, розгляд яких ініційовано особами, які не наділені владними повноваженнями та звернулися за судовим захистом, тому що вважали, що їх права, свободи та інтереси порушено у результаті реалізації представниками влади своїх управлінських функцій.

Необхідно також згадати, що згідно з положеннями КАС звертатися до суду мають право не тільки особи, чиї права, свободи чи інтереси порушено. Положеннями акту, що досліджується зафіксовано, що суб’єкти владних повноважень теж можуть ініціювати судовий розгляд справ; деякі з них згадані у запропонованому Кодексі.

Так, за зверненнями суб’єктів владних повноважень у порядку адміністративного судочинства вирішуються наступна категорія справ:

1) зумовлені спорами між представниками влади з приводу реалізації ними компетенції у сфері управління, в тому числі на виконання делегованих повноважень (п. 3 ч. 2 ст. 17 КАС);

2) щодо укладання, виконання, припинення, скасування чи визнання нечинними адміністративних договорів (п. 4 ч. 2 ст. 17 КАС);

3) про тимчасову заборону (зупинення) окремих видів або всієї діяльності об’єднання громадян (п. 1 ч. 4 ст. 50 КАС);

4) про примусовий розпуск (ліквідацію) об’єднання громадян (п. 2 ч. 4 ст. 50 КАС);

5) про примусове видворення іноземця чи особи без громадянства з України (п. 3 ч. 4 ст. 50 КАС);

6) про обмеження щодо реалізації права на мирні зібрання (п. 4 ч. 4 ст. 50, ст. 182 КАС);

7) про дострокове припинення повноважень народного депутата України в разі невиконання ним вимог щодо несумісності (ст. 180 КАС);

8) стосовно примусового відчуження земельної ділянки, інших об’єктів нерухомого майна, що на ній розміщені, з мотивів суспільної необхідності (ст. 183¹ КАС);

9) про припинення юридичних чи фізичних осіб – підприємців (п. 3 ч. 1 ст. 183² КАС);

10) про стягнення грошових сум, яке ґрунтується на рішеннях суб’єкта владних повноважень, щодо яких завершився строк судового оскарження (п. 4 ч. 1 ст. 183² КАС).

У зв’язку прийняттям та введенням в дію Податкового кодексу України [65] КАС доповнено ст. 183³, згідно з якою розгляд справи в адміністративному суді можуть ініціювати органи податкової служби з метою отримання судових рішень про: 1) зупинення видаткових операцій платника податків на його рахунках; 2) підтвердження обґрунтованості адміністративного арешту його майна; 3) стягнення коштів за податковим боргом. Наведений перелік справ не є вичерпним, бо в КАС встановлено, що законом можуть передбачатися й інші випадки звернення суб’єктів владних повноважень до адміністративного суду.

На сьогоднішній день чимало актів містять положення, згідно з якими суб’єктам управління належать повноваження щодо вирішення конфліктів з підвладними особами в судовому порядку. На жаль, зафіксувавши такі приписи, законодавець не врахував деякі особливості, яким судом і в якому порядку мають розглядатися такі спори, а тому не визначив процесуальної форми для їх вирішення. За умов відсутності такого положення у нормативно-правовому акті, сформовано судову практику, відповідно до якої будь-які звернення представників влади, зумовлені реалізацією останніми управлінських функцій, розглядаються за процедурами КАС, якщо для їх вирішення не встановлено інший судовий порядок.

В свою чергу М. Смокович стверджує, що представник влади може ініціювати розгляд справи в адміністративному суді, у таких випадках, якщо: а) він має право апелювати до суду з метою реалізації своїх повноважень; б) спір виник з публічних відносин і законом чітко закріплено предмет спору, з яким суб’єкт владних повноважень може звернутися до суду [66].

Вирішуючи питання про віднесення до адміністративної юрисдикції справ, розгляд яких ініціюється суб’єктами владних повноважень, на нашу думку, слід керуватися тими основоположними нормами КАС, якими окреслюються завдання й принципи адміністративного судочинства. їх аналіз дає змогу визначитися із тим, яку роль відіграють судові органи в забезпеченні прав, свобод та інтересів підвладних осіб, і дійти висновку про мету запровадження специфічних процедур розгляду конфліктів за участю суб’єктів управління.

Статтею 2 КАС визначено, що завданням адміністративного судочинства є захист прав, свобод та законих інтересів фізичних осіб, прав та законих інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку суб’єктів владних повноважень при здійсненні ними своїх управлінських функцій. Виконання цього завдання забезпечується шляхом запровадження в адміністративному судочинстві принципу офіційного з’ясування всіх обставин у справі, згідно з чим суд відіграє активну роль у процесі, а саме: 1) уповноважується вживати передбачені законом заходи щодо виявлення і витребування доказів (у тому числі здійснення процедури з власної ініціативи); 2) може вийти за межі позовних вимог, якщо це необхідно для повного захисту прав, свобод та законих інтересів підвладних осіб та ін.

Слід зазначити, що навіть у випадку, коли розгляд справи ініційовано представником влади, суд повинен використовувати запроваджені КАС правила з метою захисту прав, свобод та законих інтересів осіб, не уповноважених керувати поведінкою інших суб’єктів. Тобто, під час розгляду справи суд спроможний на дії щодо перевірки діяльності представників влади, а не оцінки поведінки підвладних осіб.

Прикладом виступає Закон України «Про правовий статус іноземців та осіб без громадянства» рішення про видворення з України іноземця або особи без громадянства може бути прийнято органом внутрішніх справ, органом охорони державного кордону чи Служби безпеки України. Запропоноване рішення є індивідуальним актом управління й, відповідно, тягне за собою відповідні юридичні наслідки. Так, якщо особа, щодо якої прийнято рішення, не оскаржила його, рішення набирає чинності, але примусове його виконання можливе лише на підставі постанови адміністративного суду, яка відповідно до ч. 5 ст. 32 Закону, що зазначається ухвалюється за результатами розгляду позову, що надійшов з одної із названих владних інституцій [67]. На цьому прикладі, ми бачемо, що суд фактично надає дозвіл на примусове виконання управлінського акта, а тому перед ним постає завдання перевірити легітимність цього документа, що передбачає оцінку не стільки поведінки особи, стосовно якої використовується примусовий захід, скільки дотримання вимог, що ставляться до правових актів управління.

Що стосується інших обставин, то на них суд має зосереджуватися при вирішенні спорів за позовами суб’єктів владних повноважень, якщо останні висувають вимоги про застосування щодо підвладних осіб адміністративно-господарських санкцій.

Згідно зі ст. 3 Закону України «Про заборону грального бізнесу в Україні» до суб’єктів господарювання, які організовують і проводять на території України азартні ігри, застосовуються фінансові санкції у вигляді штрафу з конфіскацією грального обладнання. Рішення відносно накладення цих санкцій ухвалює суд за результатами розгляду позовної заяви органів міліції або органів державної податкової служби [68]. Таким чином, при розгляді відповідної справи суд оцінює діяльність суб’єкта господарювання, встановлює факт учинення ним правопорушення і використовує стосовно нього заходи відповідальності.

Законодавець не визначив, до юрисдикції якого суду належить вирішення подібних конфліктів. Так, Вищий адміністративний суд України, зважаючи на чинні нормативно-правові акти, зауважує, що такі справи слід вирішувати за правилами адміністративного судочинства, бо закон уповноважує суб’єкта влади звертатися до суду з подібною вимогою [69].

Необхідно також зазначити, що вирішення питання про притягнення до юридичної відповідальності суб’єктів господарювання за правилами КАС призводить до свідомого ігнорування основоположних приписів цього Кодексу, чим змінюється ідея запровадження в Україні нового способу захисту прав, свобод та інтересів підвладних осіб від свавілля з боку представників влади.

Цілком зрозуміло, що вирішення у запропонований спосіб проблеми розмежування юрисдикції судів щодо категорії справ за зверненнями суб’єктів владних повноважень стало можливими з причин недосконалості чинних нормативних актів. Так, в Україні немає кодифікованого акта про відповідальність суб’єктів господарювання за правопорушення у сфері державного управління. Таким чином, не вистачає уніфікованого порядку накладення на них санкцій, подібного тому, який діє щодо фізичних осіб завдяки існуванню Кодексу України про адміністративні правопорушення. Проте навіть дотримуючись таких вимог, приєднуючись до відповідної позиції, висловленої науковцями, які репрезентують господарське право [70; 71], пропонуємо доповнити КАС положенням, відповідно до якого, юрисдикція адміністративних судів не буде поширюватися на справи про накладення адміністративно-господарських санкцій. Що стосується останніх, то вони, у свою чергу, будуть віднесені до юрисдикції судів господарських. Доповнення КАС подібним приписом дозволить зробити важливий крок на шляху забезпечення стабільного й однакового правозастосування при відправленні правосуддя по спорах за участю представників влади.

З огляду на вище зазначене, маємо доцільним стверджувати, що виокремлення критеріїв розмежування повинно супроводжуватися нормативним закріпленням засад розподілу адміністративної та господарської юрисдикції. Отож, не варто підтримувати точку зору певної групи фахівців, які пропонують вирішити це проблемне питання лише на підставі узагальнень судової практики, без внесення змін та доповнень до законодавства, враховуючи те, що нормативно-правовий акт був і залишається основним джерелом права. Необхідно нормативно закріпити перелік справ, які повинні розглядатися в порядку адміністративного судочинства в адміністративних судах. У відповідних приписах КАС України слід акцентувати увагу на участі суб’єкта публічної адміністрації та публічному характері справи. При цьому слід уникнути будь-яких інших тлумачень. До ГК та ГПК України також потрібно внести відповідні доповнення, що в порядку господарського судочинства в господарських судах розглядаються справи, які виникають лише у сфері господарської діяльності (без участі владних суб’єктів), окрім справ, підсудних адміністративним судам у порядку адміністративного судочинства.

РОЗДІЛ 3 ЗАРУБІЖНИЙ ДОСВІД ОРГАНІЗАЦІЇ СИСТЕМ АДМІНІСТРАТИВНОЇ ЮСТИЦІЇ: ЗНАЧЕННЯ ТА МОЖЛИВОСТІ ВИКОРИСТАННЯ

На сьогоднішній день для України, у зв’язку з об’єктивною необхідністю продовження адміністративної реформи та перегляду предмета правового регулювання адміністративного права, особливого значення набуває використання зарубіжного адміністративно-правового законодавства.

Вдосконалення публічної адміністрації та контролю з урухуванням зарубіжного досвіду вже нині певною мірою відбувається з впорядкуванням інститутів, що успішно функціонують у зарубіжних країнах. Як приклади можуть слугувати:

– запровадження та функціонування урядових комітетів, що дозволило покращити процедуру прийняття рішень Кабінетом Міністрів України;

– створення та діяльність спеціалізованих адміністративних судів, основною метою функціонування яких є ефективний захист прав громадян та юридичних осіб від зловживань владою з боку суб’єктів владних повноважень.

В обох наведених випадках вітчизняних реформ було використано європейський досвід, що витримав перевірку часом. Стосовно обсягу цього застосування більшість вітчизняних науковців схильні до підходу, за яким запозичення зарубіжного досвіду повинно бути творчим, тобто ідеї та моделі мають прийматися із врахуванням національних особливостей. У цілому з цією думкою варто погодитись. Однак переоцінювати національно‑історичні статути не слід. Винахід нового без випробування часом не завжди має сенс.

Певні особливості діючого адміністративно-процесуального законодавства України зумовлені специфікою розвитку адміністративного права в радянський період. Для сьогоднішньої України, діюча континентальна (або романо-германська) система права виникла у Франції і являє собою сукупність правових норм, що регламентують, перш за все, організацію системи державного управління, взаємовідносини адміністративних органів, внутрішню структуру і правовий статус. Ще однією особливістю є те, що адміністративно-правові норми регулюють відносини між адміністративними установами і окремими громадянами [72, с. 3].

Для детального аналізу систем адміністративної юстиції в Україні та світі визначємо з урахуванням історичних передумов, що є позитивним, а що негативним в побудові і організації систем адміністративного судочинства, що дасть змогу спрогнозувати можливі наслідки побудови і функціонування даного інституту у майбутньому.

По-перше, перед детальним оглядом систем адміністративної юстиції, які діють в зарубіжних країнах, ще раз звернемося безпосередньо до визначення самого поняття адміністративної юстиції. В більш широкому розумінні – це система спеціальних судових і квазісудових органів (відділених від загальних судів цивільної і кримінальної юрисдикції) по контролю за дотриманням законності у сфері державного управління. У вузькому розумінні цього терміна – це особливий процесуальний порядок розгляду адміністративних справ та вирішення адміністративно-правових спорів між громадянином або юридичною особою – з одного боку, та органом державного управління – з іншого [73, с. 25; 74 с. 20-25]. Найбільш доцільним виглядає термін, запропонований О. В. Кузьменко, яка розглядає адміністративну юстицію як систему спеціалізованих судових органів, створених для розгляду і вирішення суперечок про право у визначеній законодавством процесуальній формі, що виникають з приводу діяльності публічної адміністрації між громадянами чи юридичними особами, з одного боку, і органами публічної адміністрації, їхніми посадовими особами – з іншого, в результаті чого може бути прийнято рішення про визнання недійсності і (чи) скасування незаконного акта, чи інше відновлення порушеного суб’єктивного права зацікавленої особи [75, с. 46–47].

По-друге, ми звернемося до загальноєвропейських норм, що стосуються вирішення спорів між громадянами та адміністративними органами, оскільки саме на них має бути спрямована правова система країни, зокрема – правові норми, які закріплюють і визначають організацію системи адміністративної юстиції.

У першу чергу, це Конвенція про захист прав людини і основоположних свобод, яка відповідно до п. 1 ст. 6 закріплює право на справедливий судовий розгляд. Це положення регламентує, що норми міжнародного договору поступово мають втілюватися у правову систему відповідної країни, тобто внутрішньодержавний нормативний механізм, а правозастосовна практика зобов’язана враховувати їх. Таким чином, незважаючи на наявність випадків неприведення національного законодавства у відповідність до положень міжнародного договору, ратифікованого вищим законодавчим органом, у кожному конкретному випадку суддя повинен виконати норму міжнародного права, оскільки остання визнається як джерело права [76, с. 32]. Що стосується Конвенції про право на ефективні засоби правового захисту, то відповідно до ст. 13 нею встановлено, що «Кожен, чиї права і свободи, викладені в цій Конвенції, було порушено, має в своєму розпорядженні ефективними засобами правового захисту перед національними властями, навіть якщо таке порушення було вчинене особами, що діяли як офіційні особи».

Ще одним важливим нормативним документом виступає Рекомендація №9 (2001 року) Комітету міністрів Ради Європи державам-членам про альтернативи судовому розгляду між адміністративними органами та приватними сторонами. Слід відзначити, що у ряді країн ресурси судів недостатні ні в кількісному, ні в якісному вираженні, і звернення до альтернативних способів слугує тимчасовим засобом до тих пір, поки суди не будуть більш удосконалені. Таким чином, відповідно до цієї Рекомендації, адміністративне право держави має стосуватись не тільки організації державного управління, а й контролю над відносинами між державними органами та приватними особами. У зв’язку з вищезазначеним необхідно знайти альтернативні способи більш ефективного врегулювання подібних суперечок. Держави-члени Ради Європи так чи інакше повинні покладатися на альтернативні процедури врегулювання суперечок [77, с. 77].

По-третє, потрібно відзначити, що у різних державах світу інститут адміністративної юстиції пройшов складні та неоднозначні етапи становлення та розвитку [78, с. 14]. За результатами таких процесів в кожній країні створились індивідуальні засоби захисту прав та інтересів громадян із урахуванням конкретних історичних традицій, звичаїв, особливостей правової системи, тощо. Так, наприклад, у більшості європейських держав цей інститут діє вже декілька століть (Франція, Німеччина, Іспанія тощо); в країнах, що розвиваються, його можливості також почали активно впроваджуватись; в інших країнах ведуться достатньо активні дискусії з приводу необхідності запровадження [79, с. 205]. При цьому кожна з країн намагається створити власну, найбільш ефективну модель адміністративної юстиції, а тому з’являється велика кількість різноманітних варіантів організації адміністративної юстиції. Не дивлячись на таке різноманіття, усі моделі мають між собою багато спільного, їх об’єднує одна спільна мета, яка полягає у здійсненні ефективного контролю за правомірністю актів та дій органів публічної влади стосовно осіб приватного права, що дає можливість їх класифікувати з метою більш обґрунтованого наукового дослідження. Необхідно також зазначити, що будь-яка класифікація носить умовний характер і є спробою упорядкування різних форм організації адміністративної юстиції [80, с. 19].

Дослідник І.Б. Каліушко рекомендує класифікувати організацію судового вирішення адміністративних спорів в країнах на дві основні категорії. Перша з них, запроваджена у більшості розвинутих країн світу -континентально-європейська (статутна) система права. Вона передбачає існування у межах судової влади окремої спеціалізованої гілки адміністративних судів (Франція, Німеччина, Італія, Польща, Туреччина) або спеціалізованих адміністративних палат у структурі загальних судів (Іспанія, Нідерланди, Швейцарія). Безумовною перевагою останньої моделі є професіоналізм і досвідченість професійних суддів, що забезпечується їхньою чіткою спеціалізацією. Особливість цієї моделі полягає також в існуванні особливої процедури розгляду судами адміністративних справ [81, с. 11].

Крім того, налічується чотири основні види організації і побудови систем адміністративної юстиції. До них належать наступні способи:

1) романський (Франція, Італія, Іспанія, Португалія, Бельгія), тобто адміністративна юстиція створена у вигляді специфічних (політичних) органів судової влади, а поділ юрисдикцій між загальними та спеціалізованими судами доволі «розмитий» (незрозумілий);

2) германський (ФРГ, Австрія), коли адміністративна юстиція характеризується створенням спеціалізованих судів для вирішення спорів за індивідуальними адміністративних справах, що виникають у сфері функціонування органів управління; адміністративні суди (суди адміністративної юстиції) входять до єдиної судової системи і незалежні у здійсненні функції правосуддя від адміністративних органів та звичайних судів;

3) «квазісудовий» (англо-американський, «англосаксонський»), застосовується коли утворюється система підконтрольних судам загальної юрисдикції спеціальних трибуналів з розгляду адміністративних спорів, які не включені в судову систему (функціонує, у Великобританії, Шотландія і Уельс), а також адміністративними комісіями, агентствами у США;

4) змішаний (Нідерланди, Данія, Норвегія, Швеція, Фінляндія, Ірландія, Швейцарія) - адміністративна юстиція має окремі ознаки трьох вищезапропонованих типів [82, 83, 84, 85, 86].

Таким чином, не можливо дати однозначну відповідь на питання, хто і як буде здійснювати адміністративну юстицію в державі. Конституції які виступають основними законами держав можуть закріпити цю функцію за різними державними органами, наприклад за: загальними судами (Росія, Ізраїль, Данія); спеціальними адміністративними судами (Франція, Німеччина); адміністративними органами (адміністративними трибуналами у Великобританії, Шотландія і Уельс; адміністративними комісіями, агентствами у США); за змішаними органами - адміністративними або загальними судами та адміністративно-юрисдикційними органами адміністрації (Бельгія, Індія, Канада, Нідерланди, Єгипет, Швейцарія та ін.). Такі питання вирішуються кожною державою особисто в залежності від сили, числа і дійсності інших гарантій, що захищають права і свободи громадян від посягань на них представників державних адміністративних органів.

Якщо говорити про побудову адміністративних судів в Україні, то слід зазначити, що особливу увагу привертає досвід організації та діяльності судів адміністративної юрисдикції Німеччини і Франції, як держав, близьких до України у географічному і в геополітичному планах, а також у правовому відношенні. Необхідно також зазначити, що і Франція, і Німеччина є членами Європейського Союзу, до якого прагне увійти й Україна, і це зумовлює врахування міжнародних, зокрема європейських прикладів діяльності судових систем зарубіжних країн. На прикладі цих країн можна простежити давню історію діяльності адміністративних судів, що є невід’ємним елементом судової системи держав.

Так, система адміністративної юстиції в Німеччині є однією з п’яти (поряд із загальною, трудовою, фінансовою, соціальною юстиціями) напрямів судової системи країни. Судова система Німеччини взагалі та система адміністративних судів зокрема організована відповідно до федеративного устрою держави та базується на двох рівнях: федерація-земля. Очолює таку систему Верховний адміністративний суд.

Адміністративна юстиція Франції, як і німецька, становить відокремлену частину судової системи країни, що складається із судів адміністративної юрисдикції та судів загальної юрисдикції. Організаційно вона функціонує, як сукупність адміністративних судів, згрупованих під керівництвом Державної Ради [87, с. 102]. Що стосується адміністративних судів (трибуналів), то у Франції вони цілком самостійні та не підпорядковуються жодним органам в системі загальних судів. Спеціалізація судів з питань управління допомагає їм глибше проникнути в суть вирішених справ та приймати відповідні кваліфіковані рішення по ним. Більшість вченних вважають, що контроль французьких адміністративних судів більш дрібний, оперативний та послідовний, ніж контроль над адміністрацією загальних судів в будь-яких інших країнах. Крім того, публічна адміністрація віддає перевагу адміністративному суду, ніж загальному, оскільки вбачає, що перший з них більше розбирається в роботі установи. До системи адміністративних судів Франції відносяться також нижні суди (регіональні та спеціалізовані), апеляційні та Держрада (Вищий адміністративний суд Франції). Регіональні суди, на відміну від спеціалізованих судів, рахуються загальними адміністративними. Вони функціонують на нижньому рівні та розглядають всі ті спори, яки не підсудні спеціалізованим адміністративним судам. У той же час до спеціалізованих адміністративних судів відносяться: Рахункова палата, дисциплінарні суди та суди з питань соціального забезпечення. Однією з найактуальніших проблем в адміністративному праві Франції є розмежування підсудності між загальними та адміністративними судами. Питання врегулювання підсудності охоплює більш ніж сто законодавчих актів. Для розв’язання цього питань в 1848 році був створений Трибунал по конфліктам [88].

Таким чином, слід зазначити, що інститут адміністративної юстиції діючий в Німеччини та Франції є розвинутим, тобто їх організаційна побудова, функціональне призначення та повноваження відповідають вимогам та потребам захисту прав, свобод і законних інтересів громадян. Їх вивчення та розгляд, може слугувати не тільки теоретичним підґрунтям, а й позитивно сприяти використанню позитивного досвіду при реформуванні судової системи України, з урухування національних, історичних, політичних та інших особливостей.

Що стосується англосаксонської системи органів адміністративної юстиції, то вона являє собою адміністративні трибунали, що розглядають адміністративно-правові спори між громадянами або юридичними особами, з одного боку, і органами управління – з другого, у межах встановленої квазісудової процедури. В Англії діє доволі багато адміністративних трибуналів. До них належать: трибунали по земельним спорам, по справах про національне страхування, з питань ренти, по справах про прибутковий податок, промислові трибунали, трибунали національної служби охорони здоров’я, трибунали по квартирній платі та інші [89, с. 116, 118]. Участниками трибуналів можуть бути не тільки юристи, а й особи, які володіють спеціальними знаннями в тій сфері діяльності, якою займається трибунал. Як правило, з метою забезпечення незалежності трибуналів до їх числа входять державні службовці. Кожен трибунал є незалежним у своїй діяльності та керується власним регламентом, прийнятим або Парламентом, або міністром. Межі повноважень даних органів під час вирішення суперечок може бути різним: одні розв’язують справу по суті, інші контролюють дотримання адміністрацією законної процедура прийняття рішення. Рішення ухвалені адміністративним трибуналом можуть бути оскаржені кожною стороною в апеляційні трибунали. Функціонує також рада трибуналів, члени якої спостерігають за роботою трибуналів і періодично складають звіти про їхню діяльність, які надсилаються до парламенту. Судовий збір за розгляд не стягуються, що робить квазісудовий процес доступним будь-якої категорії громадян [90, с. 255]. На прийняте адміністративним трибуналом рішення може бути подана апеляційна скарга до суду загальної юрисдикції, що свідчить про наглядову діяльність загального суду за адміністративним трибуналом. Загальні суди уповноважені розглядати різні адміністративні спори за загальними правилами цивільного судочинства. Разом з тим у Великій Британії все частіше простежується прагнення громадян уникати складних судових і квазісудових процедур для розв’язання їх конфліктів з адміністрацією. З цією метою вони використовують інші альтернативні, позасудові засоби захисту своїх прав, такі як: звернення до депутатів парламенту, уповноваженим уряду, приватним консультативним організаціям, які підтримують зв’язку з органами держави. На думку вчених, трибунали мають певні переваги: 1) швидкість (оперативність) судового розгляду; 2) дешевизна; 3) більш детальна спеціалізація при розгляді адміністративних спорів; 4) гнучкість застосування правових норм у процесі розгляду справи; 5) відсутність строгої процесуальної форми розгляду справи; 6) вільний доступ осіб, які бажають одержати правовий захист від дій і рішень адміністрації [82, с. 57]. Одним зі значущих недоліків адміністративних трибуналів є те, що кожен із них приймає не всі справи, а лише ті, які йому підвідомчі. Це призводить, до необхідності утримання великого апарату, що займається розглядом скарг на дії органів влади та до відсутності єдиного стандарту розгляду таких справ [91, с. 128-129]. Таким чином, розв’язання публічно-правових спорів у Великобританії здійснюється різними органами: судами загальної юрисдикції, спеціалізованими юрисдикційними (квазісудовими) органами, Парламентом Великобританії, уповноваженими центрального та локального урядів.

Розглядаючи адміністративну юстицію у Сполучених Штатах Америки, слід зазначити, що вона виступає системою спеціальних судових та квазісудових органів і їх посадових осіб, які вирішують за спеціально встановленою процедурою адміністративно-правові спори з приводу незаконності актів, дій чи бездіяльності адміністративних органів, що порушують суб’єктивні права фізичних та законні інтереси юридичних осіб у сфері державного управління. На відміну від Великобританії, у США процесуальні правила точно врегульовані на федеральному законодавчому рівні, що значною мірою зближує діяльність квазісудових органів з діяльністю звичайних судів. Належна правова процедура виступає необхідною умовою діяльності квазісудових адміністративних установ. Функції судді у квазісудовому органі Америки здійснює так званий «екзаменатор на слуханні» (адміністративний суддя), якому глава адміністративного установи делегує свої повноваження у сфері розгляду скарг, і претензій громадян і організації. У порівнянні з звичайним судовим процесом, в квазісудовому процесі адміністративний відіграє більш активнішу роль. До повноважень судді Національного управління трудових відносин США, належить: викликати й допитувати свідків, проводити перехресний допит, відбивати в протоколі письмові докази тощо.

Н. Ю. Хаманєва, досліджуючи адміністративну юстицію Англії та США, зазначає, що обидві системи функціонують за допомогою виконавчої та судової гілок державної влади, так: з одного боку, вони взаємодіють із публічною адміністрацією, що допомагає краще розібратися в суті розглянутої справи; з другого, – наділені судовими повноваженнями та контролюються загальними судами [92,с. 143-145].

В переважній більшості країн Далекого Сходу не має чіткого виокремлення спеціального ланцюга адміністративних судів. Замість цього присутні окремі характерні риси романської, германської та квазісудової систем. Так, в КНР немає спеціальної системи органів адміністративної юстиції, замість них в системі судів загальної юрисдикції існують палати (колегії) з адміністративних справ. Щодо розгляду адміністративних справ, то більшість з них розглядаються в першій інстанції в нижніх народних судах. Стаття 76 Конституції Японіївизначає, що: «Вся повнота судової влади належить Верховному суду і таким нижнім інстанціям, яки будуть встановлені законом. Не можуть створюватись жодні особливі суди. Адміністративні органи не можуть здійснювати судову владу з правом винесення кінцевого рішення» [88]. В Індії, що також відноситься до країн зі змішаною моделлю організації адміністративної юстиції, функціонує декілька способів вирішення публічно-правових спорів: по-перше, омбудсмени – посередники між громадянами та владою при вирішенні адміністративних спорів між ними, що діють у більшості індійських штатів і мають там різний об’єм повноважень (однак доступ громадян до цієї форми захисту ускладненюється через значні фінансові витрати); по-друге, судові панчаяти – органи сільського місцевого управління, що складаються з обраних населенням непрофесійних суддів та застосовують не лише статутне право, але й звичаї, традиції, вірування; по-третє, адміністративні трибунали – органи адміністративної юстиції, що набрали особливої актуальності останнім часом [93, с. 33].

Розглянувши організаційну побудову адміністративної юстиції в деяких країнах світу, діадему висновку, що кожна запропонована модель має свої особливості, які не завжди можна розглянути в рамках традиційних систем, запропонованих в літературі. Адміністративній юстиції притаманна безліч різноманітних організаційних форм, а тому зводити її виключно до функціонування системи незалежних адміністративних судів не вбачається можливим. При порівнянні різних моделей організації вирішення адміністративних спорів, очевидна перевага належить судовій формі захисту прав і свобод особи. У той же час зазначємо, що в Україні цей інститут створений за зразком континентальної моделі та реалізується у формі адміністративного судочинства. Так, ч. ч. 1–3 ст. 18 КАС України зазначає, що в Україні існує дворівнева система місцевих адміністративних судів, яка представлена місцевими загальними та окружними адміністративними судами. Крім того, залежно від предмета спору та суб’єктного складу сторін, адміністративна справа може бути підсудна місцевому загальному суду чи адміністративному суду певної судової ланки – як суду спеціальної юрисдикції [1].

Отже, проаналізувавши вище сказане, зробимо загальний висновок, що судова реформа в Україні знаходиться на етапі свого розвитку та потрбує змін. Доцільним було б перейняти переваги вищерозглянутих видів систем адміністративної юстиції, наприклад: з германського виду – вузьку спеціалізацію та її відокремленість від органів публічної адміністрації; з романського виду – повну самостійність та незалежність від будь-яких органів в системі загальних судів; з американського виду – доступність у матеріальному сенсі та найменший формалізм у вирішенні адміністративно-правових спорів. Потрібно також наголосити, що надмірне перенавантаження національної правової системи України елементами іноземних правових систем є неприпустимим. За правильне вбачається запозичення позитивного досвіду перевіреного часом з урахуванням основоположних конституційних принципів, судової практики і національних історичних особливостей.