Гиляров Организационно-правовые основы деятелности органов 2010

ности (Особое совещание по топливу) – и военных властей часто вмешивалось еще одно ведомство – Министерство внутренних дел,

влице своих местных органов – губернаторов, близко стоявших к продовольственному делу в качестве местных уполномоченных. При этом совершенно очевидно, что министр внутренних дел, будучи председателем Совета министров, хотел поставить этот чрезвычайный государственный орган под свой контроль.

Кроме того, при Министерстве внутренних дел 29 июля 1916 г.,

впорядке высочайше утвержденного Положения Совета министров, должен был образоваться «Особый комитет для борьбы с дороговизной», на который возлагалось: «выяснение тех сторон экономической жизни страны, в которых удорожание коснулось предметов массового потребления; исследование причин такого удорожания; согласование в необходимых случаях мероприятий отдельных ведомств, поскольку мероприятия эти могут влиять на явления дороговизны, и изыскание мер, направленных к устране-

нию или ослаблению обстоятельств, вызывающих повышение цен на сырье и изделия, а равно на рабочие руки»1.

Таким образом, продовольственное регулирование в империи осуществлялось многими инстанциями, что не способствовало его четкой организации. Не лучше обстояло дело на местах. Местными органами по продовольственному делу были три ряда уполномоченных: 1) уполномоченные председателя Особого совещания по продовольственному делу; 2) уполномоченные по закупке хлеба для армии (Хлебармии) и 3) уполномоченные по закупке мяса, масла, овощей (Заготосель).

На бюрократизацию деятельности этого Совещания влияло и то, что уполномоченные председателя этого Особого совещания могли образовывать под своим председательством совещания из лиц, участие которых ими признавалось полезным. В состав этих совещаний входили представители местной администрации, представители иных ведомств, представители местных организаций Земского, Городского союза и Военно-промышленных комитетов и в обязательном порядке – член Особого совещания по продовольствию. Состав местных органов отличался крайним раз-

1 Букшпан Я.М. Указ. соч. С.

111

нообразием по количеству входивших в них представителей населения и по различному качеству их деятельности. Местные органы часто не различали совещательные и распорядительные функции от исполнительных и контрольных. В деле заготовки продуктов местные уполномоченные часто конкурировали с земствами и городами, занимавшимися во многих губерниях закупкой продовольствия.

Таким образом, на местах сложилась довольно сложная и пестрая сеть продовольственных органов: уполномоченных по закупке хлеба (главным образом, в губерниях производящих), уполномоченных Особого совещания (в губерниях потребляющих), местные совещания, по-разному составленные – губернские, уездные и даже волостные, – обывательские комитеты, порайонные контрольные комиссии для борьбы с дороговизной, местные самоуправления, действовавшие независимо от центральной власти, – все это без ясного плана, а главное, без всякого хозяйственного опыта, без всякой хозяйственности вообще. Все это в значительной степени обостряло ситуацию внутри страны, не могло не вызвать роста антиправительственных настроений. В 1916 г. положение было таково, что никакими организационными мерами нельзя было справиться уклонением производителей от продажи сельскохозяйственных продуктов. На очередь дня в полном объеме встал вопрос о введении хлебной повинности: принудительной, как ее называли, «раскладки» или подворной «разверстки». Система разверстки зерновых хлебов и фуража основывалась на сплошной реквизиции хлеба. Органы, которые должны были осуществить эту разверстку по назначенным на каждую губернию обязательным нарядам, становились лишь исполнителями центральной власти. Предусмотренные инстанции для осуществления разверстки – губернские и уездные управы и волостные и сельские сходы – рассматривались «постановлением 29 ноября о разверстке хлебов и фуража»1 как ответственные исполнительные органы, обязанные дать казне причитавшееся по разверстке определенное количество хлеба и фуража. Это был принцип государственного принуждения в чистом виде.

1 СУ1916 г. № 338. Ст. 2696.

112

Для казенных закупок устанавливался принудительный порядок поставки хлеба, распространявшийся на всех производителей, которые обязаны были сами предъявлять свой хлеб агентам правительства для продажи его. В этих целях все подлежащее заготовке количество хлеба развёрстывалось последовательно между губерниями, уездами, волостями, сельскими обществами, помещиками и крестьянами. На каждого производителя хлеба падала известная доля подлежавшего заготовке количества, сообразно с находившимися в его владении запасами, и эту долю он был обязан доставить уполномоченному в назначенный срок. Разверстка между губерниями была произведена Особым совещанием на основании данных о сборе, остатках хлебов и потребностях в отдельных губерниях. В дальнейшем разверстка производилась органами самоуправления. Всего к разверстке было назначено 12 662 тыс. тонн зерновых1. Эта продразверстка осуществлена властями не была, что в результате сильнейшим образом сказалось на внутриполитической ситуации.

Объем полномочий, которые были предоставлены Особому совещанию по топливу (Осотоп), был гораздо шире того, что ему пришлось осуществлять на практике. По Положению об Особом совещании по топливу, его председателю, предоставлялись следующие права: требовать от предприятий по добыче и заготовке топлива принятия и исполнения заказов и поставок преимущественно перед всеми прочими заказами и поставками; налагать секвестр на эти предприятия; устранять в необходимых случаях от службы членов правления, директоров и управляющих предприятий с возложением их обязанностей на других, назначаемых председателем Особого совещания лиц; давать разрешение на принудительное занятие недвижимостей для разработки на топливо растущего в их пределах леса, для хранения и перевозки его с целью устройства жилищ рабочих и т.д.; объявлять продажу топлива исключительным правом казны; определять цены, по которым топливо приобретается казной, а также цены, по которым топливо отпускается потребителям; разрешать заготовление топлива на всякую сумму внутри империи и за границей; устанавливать пре-

1 Букшпан. Указ. соч. С. 398.

113

дельные цены на все виды топлива; изменять, по соглашению с поставщиками, условия заключенных договоров; передавать заготовленное для казенных учреждений всех ведомств топливо другим учреждениям и лицам, работающим для нужд обороны; устанавливать порядок и условия распределения топлива между потребителями; устанавливать размер заработной платы в предприятиях, добывающих топливо; требовать, в случае необходимости, от населения принятия и исполнения гужевых перевозок, а также работ по нагрузке и разгрузке.

Первоначальные меры Осотопа по введению разрешительной системы закупок и поставок топливных ресурсов разных видов к положительным результатам не привели, и тогда Особое совещание начало в принудительном порядке выдавать наряды, что с осени 1915 года превратилось в систему принудительных нарядов. 24 декабря 1915 г. были утверждены правила о выдаче, преимущественно, заказов на донецкое топливо. Принудительный наряд должен был выполняться по специальным, устанавливаемым Особым совещанием реквизиционным ценам, т.е., в сущности, производилась реквизиция топлива, и, пока поставщик не отгружал топлива по принудительному наряду, ему не подавали вагонов для выполнения других обязательств. Эта система принудительных нарядов чрезвычайно осложнила разрешительную систему распределения топлива.

Усложнение системы распределения связано было с расширением функции и увеличением исполнительного аппарата районных уполномоченных и Харьковского угольного (горнозаводского) комитета. Поэтому упомянутыми правилами 9 мая 1916 г. сверх районных уполномоченных утверждена была должность Главноуполномоченного по снабжению донецким топливом потребителей империи («Главкотоп»).

Внутренняя организация управления делами Осотопа была построена симметрично по предметам, входившим в круг его ведения: были отделы угольный, нефтяной и дровяной с торфяным, применительно к которым Особое совещание выделило из своей среды угольную, нефтяную, дровяную и торфяную секции.

114

Угольный отдел занимал центральное положение. Через него проходила разработка важнейших положений, правил и проектов, связанных с распределением минерального топлива.

Важную техническую функцию должен был выполнять общий распределительный отдел, где сосредоточено было составление ежемесячных нарядов на топливо.

Общие вопросы теплового хозяйства находили некоторое отражение в форме полуакадемического изучения в так называемой «тепловой комиссии»1. Работа тепловой комиссии, начавшаяся 1 июня 1916 г., основывалась на материалах местных (при районных уполномоченных) «технических отделов».

Начав с регулирования перевозок донецкого угля, перейдя затем и к углям других районов, распространив впоследствии систему плановых перевозок на нефть, керосин, бензин и масла, – Особое совещание по топливу, казалось бы, овладело делом снабжения, но в действительности работа его протекала на поверхности. Оно не располагало никакими возможностями проникнуть в существо экономического оборота с топливом, в финансовые и хозяйственные отношения этой отрасли промышленности.

Попытки вмешательства в область топливного хозяйства с построением соответствующих органов воздействия на его внутренние процессы потерпели неудачу.

Разрешительная система, при свободе сделок на топливо, открывала широкое поле для разнообразных торговых комбинаций с вагонами закупленных партий и т.п.

Для борьбы с такими ненормальностями топливного рынка в октябре 1915 г. был выдвинут проект так называемой «общей реквизиции»2, с исключительной поставкой минерального топлива Донецкого бассейна в казну и распределением его между потребителями. Это была монополизация распределения, при которой старались не нарушать существующих коммерческих связей. Проект большинством 100 голосов против 10 был отвергнут на 40-м съезде Горнопромышленников юга России3.

1СУ1916. № 246. Ст. 2141.

2Букшпан Я.М. Указ. соч. С. 410 .

3Там же. С. 415 .

115

С лета 1916 г. конъюнктура изменилась. Спрос со стороны потребителей, имеющих наряды, стал гораздо интенсивнее, так как нарядов выдавалось больше; производители, наоборот, стали более сдержаны в предложениях.

Все попытки решить дело снабжения топливом более решительной политикой ни к чему не привели, и Осотоп остался одним из многих бюрократических органов, неспособных овладеть рынком топлива, как не смогло этого сделать в отношении снабжения населения и армии и Особое совещание по продовольствию.

Особое совещание по перевозкам учреждено было вследствие чрезвычайного расстройства транспорта, наступившего летом 1915 г. Уже с самого начала войны в результате разделения железнодорожных путей на два совершенно независимых друг от друга района (одного, подчиненного министру путей сообщения, и другого, на театре военных действий, подчиненного Полевому управлению) нарушился правильный круговорот вагонов, и установилась невозможность рационального использования железнодорожной сети.

«Особое совещание для обсуждения и объединения мероприятий по перевозке топлива и продовольственных и военных грузов» считалось, как и другие Особые совещания, «высшим государственным установлением. Никакое правительственное место или лицо не давало Особому совещанию предписаний и не могло требовать от него отчета».

Председатель Особого совещания – министр путей сообщения, осуществляя через соответственные органы Министерства путей сообщения свои распоряжения, имел право1: издавать особые временные правила приема, перевозки, хранения, выгрузки и нагрузки грузов; исчислять кредиты на усиление пропускной способности железных дорог и устройство вспомогательных сооружений, на приобретение необходимых для железных дорог материалов, на заказы нового подвижного состава; разрешать сооружение подъездных путей распоряжением за счет казны и на частные средства; разрешать постройку подъездных путей частного пользования; устанавливать принудительное пользование подвиж-

1 Особые совещания и комитеты военного времени. Петроград 1917, С. 48.

116

ным составом, складочными помещениями, пароходами, баржами

идругими судами на водных путях.

Вдальнейшем права председателя были расширены, применительно к вновь возникшим задачам.

Ему предоставлено было разрешать для работ по усилению пропускной способности железных дорог и по устройству складочных помещений, а также для сооружения подъездных путей, в неотложных случаях немедленное занятие нужных земель, давать направление вопросам о сооружении железнодорожных линий и об устройстве новых водных путей, необходимых по военным обстоятельствам.

Наподобие председателя Особого совещания по обороне, он мог в необходимых случаях устранять от службы членов правлений, советов и других органов администрации судоходных и транспортных предприятий и назначать других лиц, а также требовать удаления служащих предприятия, не отвечавших своему назначению.

Права председателя Особого совещания распространялись и на водные пути. Также, в отношении гужевых перевозок, он имел право требовать от населения принятия и исполнения гужевых перевозок и работ с правом назначения в случае отказа секвестра перевозочных средств и с определением размеров заработной платы за эти перевозки и работы.

При установлении порядка регулирования перевозок Особое совещание исходило, прежде всего, из требований на перевозки, заявляемых тремя министрами − председателями остальных Особых совещаний, как это и явствует из самого названия «Особое совещание для обсуждения и объединения мероприятий по перевозке топлива, продовольственных и военных грузов».

Особые совещания устанавливали свою потребность в перевозках, род перевозимых грузов, районы потребления, районы отправления, количество и сроки, в течение которых перевозки должны быть совершены. Данные эти направлялись в Управление железных дорог для рассмотрения и составления общего плана в Центральном комитете по регулированию массовых перевозок.

Для урегулирования отношений между дорогами фронта и тыла со стороны Особого совещания делались многочисленные представления в различные инстанции военного ведомства и высшего

117

командования1. Попытка наладить согласованность между штабом верховного главнокомандующего, распоряжавшегося дорогами фронта, и Министерством путей сообщения была сделана путем организации при Ставке 18 сентября 1915 г. Управления путей сообщения. Это был особый отдел штаба, во главе которого стоял представитель Министерства путей сообщения, а в состав его вошли прикомандированные из Управления железных дорог из местных управлении и специалисты Министерства путей сообщения. При такой связи со Ставкой достигалась осведомленность Министерства путей сообщения о планах эвакуации, внезапной переброске войск или задержке Движения на той или иной дороге, несколько большая, чем было до этого. Но этому органу отведена была лишь исполнительная роль. Он не мог справиться с задачей полного согласования, тем более что действия его не распространялись на юго-западный фронт, бывший одним из слабых участков железнодорожного движения. В конце 1916 г. проведено было полное слияние «Управления путей сообщения» с «Управлением военных сообщений» с назначением во главе ген. Кислякова на правах тов. министра путей сообщения.

В Особом совещании по перевозкам много раз возбуждался вопрос о выработке системы плановых перевозок сначала для хлебных и фуражных грузов, по заготовкам Министерства земледелия, а потом и для целого ряда других продуктов. Много заседаний, междуведомственных сношений, записок и докладов предшествовало установлению этого необходимого, но трудного мероприятия.

Попытка Особого совещания по перевозкам перейти к плановой системе получила некоторое практическое разрешение с образованием нового делового органа – Временного распорядительного комитета по железнодорожным перевозкам, учрежденного 27 ноября 1915 г. (в порядке 87 ст. Основных законов) под председательством начальника Управления железных дорог. Его задачей было осуществить практически единство и согласованность действий между различными ведомствами в отношении железнодорожных перевозок. В состав Временного распорядительного комитета по железнодорожным перевозкам вошли представители от министерств и от

1 Букшпан Я.М. Указ. соч. С. 426 .

118

штаба, снабжаемые необходимыми полномочиями от своих ведомств для окончательного разрешения рассматриваемых в Комитете вопросов.

Сложное дело заготовления материалов для материальных потребностей железных дорог побудило Министерство путей сообщения создать Комитет заготовления − отдел, при Министерстве путей сообщении1.

Кроме Заготовительного комитета, в Москве была учреждена специальная Комиссия для наличных покупок в Московском районе материалов, нужных для железных дорог (По положению 27 окт. 1916 г.). Под «наличными покупками» разумелись все сделки, по которым фактическая сдача материалов должна была состояться не позже месяца со дня его заключения. Война предъявила огромные требования не только к тяжелой индустрии, но и к промышленности, производящей предметы широкого потребления. Война создала спрос на разные изделия из хлопка, которые до войны не производились в России.

Для координации деятельности уполномоченных председателя Особого совещания по обороне и председателей других Особых совещаний в феврале 1916 г. в губерниях и областях были образованы местные совещания2. Эти совещания создавались под председательством губернаторов, в них входили уполномоченные председателей всех четырех совещаний и председатели порайонных комитетов. Такие совещания созывались либо по усмотрению председателя, либо по заявлению отдельных уполномоченных, либо по предложению министров. Они занимались выяснением положения дела, порученного каждому из уполномоченных или представителям ведомств, обсуждением намеченных мероприятий и порядка проведения их в жизнь, рассмотрением возникающих при осуществлении этих мероприятий затруднений и способов их устранения.

Роль центрального координирующего органа, осуществлявшего фактический контроль за всей хозяйственной жизнью страны, иг-

1Букшпан Я.М. Указ. соч. С. 435 .

2Положение об объединении деятельности уполномоченных Особых совещаний по обороне, продовольствию, топливу и перевозкам. СУ 1916. № 43. Ст. 241

119

рало Особое совещание по обороне. Почти вся крупная промышленность России, на предприятиях которой работало не менее двух третей рабочих страны, находилась в сфере влияния Особого совещания и его заводских совещаний1.

С закрытием границ, поступление иностранного сырья сократилось, доставка же в промышленные центры русского сырья вследствие транспортных затруднений была крайне нерегулярна. При срочности выполнения взятых на себя заказов, промышленные предприятия должны были конкурировать на рынке сырья, и тем самым создавалась атмосфера спекулятивного роста цен.

Постепенно в ходе войны государственное регулирование народного хозяйства развивалось от регулирования потребления к сфере производства, с определяющими его моментами (сырье, топливо, рабочая сила) очередь государственного вмешательства в промышленную жизнь дошла и до отраслей легкой промышленности. Предприятия, работавшие на оборону, обращались в Министерство торговли и промышленности с непрерывными жалобами на недостаток снабжения их сырыми материалами. Под давлением этих жалоб и заседаний Военного ведомства Министерство торговли разработало «правила для снабжения сырьем хлопчатобумажных и суконных фабрик» 7 июля 1915 г., а затем по этому образцу и для кожевенных, льняных, джутовых писчебумажных фабрик и заводов. На основании этих правил были созданы соответствующие Комитеты по делам этих отраслей промышленности: 1) «Комитет для заведывания снабжением сырьем хлопчатобумажных фабрик», на основании правил, утвержденных 7 июля 1915 г., дополненных 17 декабря 1915 г., 2) «Комитет по делам суконной промышленности», на основании тех же правил 7 июля 1915 г., 3) «Комитет по делам кожевенной промышленности», на основании положения Совета министров от 19 октября 1915 г., 4) «Комитет по делам бумажной промышленности», на основании правил от 2 мая 1916 г. и 5) «Комитет по делам льняной и джутовой промышленности», на основании закона 27 ноября 1915 г.2

1Шигалин Г.И. Военная экономика в первую мировую войну. М. 1956. С. 222.

2Букшпан Я.М. Указ. соч. С. 228 .

120