Гиляров Организационно-правовые основы деятелности органов 2010

ся:во-первых, как и до революции, чрезвычайные меры применяются тогда, когда это будет признано нужным высшими административными органами; во-вторых, содержание чрезвычайных мер всех типов сводилось к передаче административных функций в более крепкие, чем нормальные органы; в-третьих, полномочия административных органов расширялись; в-четвертых, устанавливалась исключительная подсудность. И хотя декрет еще не упоминает о суровых мерах внесудебной репрессии, шаг он в этом направлении делает.

Очевидно, что в системе кодексов РСФСР принятых в первой половине-середине 20-х годов явно не хватает административного кодекса, и источники того времени говорят о том, что работа над ним велась. Он должен был быть принят в 1925 году, дополняя и развивая положения Конституции СССР 1924 года и Конституции РСФСР 1925 года в области советского строительства. Решение о его разработке было принято на Х Всероссийском съезде советов и поручено НКВД РСФСР1.

Разработка административного кодекса вызвала оживленную дискуссию среди государствоведов и административистов по поводу объема нормативного материала, включаемого в него. Одни авторы настаивали на широком подходе к административноправовому материалу и включению в него норм всех отраслей права, так или иначе затрагивающих систему советского управления. Другие считали необходимым включить в него только собственно административно-правовые нормы. Последняя точка зрения возобладала, и в проект вошли нормы, объединенные по следующим разделам: 1) обеспечение революционной законности в советском управлении; 2) обязательные постановления и административные взыскания; 3) публичные права граждан; 4) охрана революционного порядка и общественной безопасности. Тем не менее, законодательного закрепления данный кодекс в РСФСР не получил, но стал основой Административногокодекса Украины,принятогов1927году2.

Одной из основных причин, по которой оказалось невозможно кодифицировать административное законодательство, стала доста-

1Елистратов А.И. Административное право РСФСР. Л. 1925. С.9.

2СУ Украины. 1927. № 63-65. Ст. 240.

241

точно громоздкая процедура принятия административных норм и их введения в оборот. По этой процедуре опыт мест в области административного права собирался в центре, оформлялся в декретах, уточнялся в инструкциях и циркулярах, а затем возвращался на места для новой их корректировки1. Основой такого порядка стал декрет СНК РСФСР об установлении связи рабочего центра с низовым аппаратом2.

В 1927 году НКЮ РСФСР была осуществлена достаточно продуманная систематизация административного законодательства, в которой приняли участие представители НКВД РСФСР, ОГПУ, НК РКИ РСФСР, НК Труда РСФСР и Госплана РСФСР3. Сборник действовавших административных законов РСФСР включил в свой состав нормативный материал, в основном совпадавший с аналогичным материалом Административного кодекса Украины 1927 г. В основу систематизации был положен принцип объединения нормативно-правового материала по предмету правового регулирования и юридической силе нормативных актов. В связи с этим в сборнике предусматривались три крупных раздела: содержание административной деятельности, под которой понималась охрана революционного порядка и безопасности; формы административной деятельности или меры административного воздействия; административные органы, их права и обязанности в сферевнутреннегоуправления.

Ко второй половине 20-х годов относится выработка устоявшейся точки зрения на источник административного права, под которым понимались те правовые материалы – законы, постановления и инструкции, − в которых юридически оформляется система советского управления4. При этом вопросы административного права в большинстве своем относились к сфере компетенции союзных республик, а к общесоюзному законодательству относились вопросы гражданства, въезда и выезда изСССР, осоюзных обществах и союзах, очрезвычайных мерах охраны революционного порядка, о санитарной охране границ и некоторые другие сосредоточенные в Собрании законов СССР.

1Елистратов А.И. Административное право. М-Л. 1929. С. 37.

2СУ РСФСР. 1925. № 9. Ст. 64

3Сборник действующих на территории РСФСР административных законов. М. 1927. С. 3.

4Административное право. М. 1928. С. 17.

242

Административное же законодательство РСФСР публиковалось в основном в Собрании узаконений РСФСР. В целом система источников административного права РСФСР выглядела следующим образом: Конституция РСФСР, важнейшие законы, развивающие положения конституции и регулирующие организацию и деятельность центральных и местных органов РСФСР; административные законы и ведомственные циркуляры и инструкции в их развитие; ведомственные нормативные акты, публиковавшиеся в специальных органах республиканских органов, таких как «Бюллетень НКВД», «Еженедельник Наркомпроса», «Бюллетень Наркомздрава», «Вопросы социального обеспечения». Кроме того, нормативные акты местных советов публиковалисьв сборниках обязательныхпостановлений.

Отказ от принципа разделения властей в организации деятельности советского государства логически привел к тому, что в его практике область законодательства и управления принципиально не разделялись по разным учреждениям. Это было, по мнению советских юристов, коренным отличием советского права, которое исходит из того, что нормотворчество неразрывно связано с администрированием, законотворчество с управлением1. Такое положение было закреплено и на конституционном уровне. В соответствии с Конституцией СССР 1924 года Центральный исполнительный комитет Союза «издает кодексы, декреты, постановления и распоряжения» и «объединяет работу по законодательству и управлению Союза ССР»2. Совнарком СССР «является исполнительным и распорядительным органом ЦИК», который «издает декреты и постановления, обязательные к исполнению на всей территории Союза ССР»3. В пределах российской республики носителем верховной власти являлся ЦИК РСФСР, который был верховным законодательным, распорядительным и контролирующим органом РСФСР4. Совнаркому РСФСР принадлежало «общее управление Российской Республикой», он мог издавать декреты и постановления, обязательные на всей территории РСФСР»5. Отсюда тео-

1Архипов К.С. Закон в советском государстве. М. 1926. С. 114.

2Конституция СССР. М. 1924. Ст. 17.

3Там же. Ст. ст. 37, 38.

4КонституцияРСФСР. М. 1925. Ст. 24

5Там же. Ст. ст. 33, 34

243

ретики административного права не видели противоположности между законом как актом законодательного органа и актом, исходящим от органа управления1 в виде обязательного постановления. Поэтому различие между нормативными актами, издаваемыми общесоюзными, республиканскими высшими органами советской власти и обязательными постановлениями, издававшимися местными советами, сводилось к различию союзных, республиканских и местных законов2. Обязательные постановления, издававшиеся местными органами советской власти, имели, по их мнению, ту же юридическую природу, что и акты высших органов власти – они являются общеобязательной нормой, а не конкретным распоряжением тому или иному гражданину. Признавались они местным законом и потому, что исходили от местных органов советской власти, относившихся к органам общей компетенции, в отличие от органов специальной компетенции – наркоматов, чьи акты по своей юридической природе отличались от обязательных постановлений местных советов. Это различие состояло, прежде всего, в том, что обязательные постановления местных советов адресовались всем гражданам, устанавливали их обязанности и права. Нормативные акты органов специальной компетенции (наркоматов) так же, как и их инструкции и правила относились к единым государственным органам и должностным лицам. Серьезным пробелом в этом отношении было отсутствие в середине 20-х годов общего урегулирования вопросов об условиях и порядке издания ведомственных нормативных актов для всех ведомств РСФСР. Более того, условия и порядок издания обязательных постановлений местными исполкомами не распространялись на обязательные постановления наркоматов3. Права местных органов поизданию обязательныхпостановлений вначалевторой половины20-

х годов регулировались специальными положениями 1926 года4 и 1927 года5.

1Елистратов А.И. Административное право. М-Л. 1929. С. 141.

2Елистратов А.И. Административное право. М-Л. 1929. С. 141.

3Архипов К.С. Закон в советском государстве. М. 1926. С. 81, 109-110.

4Положение об издании обязательных постановлений местными исполкомами

(краевыми, губернскими, окружными и уездными) – 28.06.1926. (СУ РСФСР 1926. № 39. Ст. 304).

5 Положение об издании обязательных постановлений волостными и районными исполкомами заштатных городов и сельсоветами – 21.11.27 (СУ РСФСР. 1928. № 12. Ст. 812).

244

В соответствии с этими положениями обязательные постановления местных органов власти не должны были противоречить действующим законам, постановлениям, инструкциям и другим актам народных комиссариатов и вышестоящих исполкомов. Данное правило вносило определенную путаницу во взаимное соподчинение нормативных актов по вертикали органов общей компетенции (ЦИК и совнаркомы), но уравновешивалось тем положением, что распоряжения наркоматов обязательны только в тех случаях, если они не противоречат постановлениям Совнаркома и ВЦИК. Право издания обязательных постановлений принадлежало исполкомам и их президиумам, а также горсоветам и их президиумам. Отделы исполкомов и другие местные учреждения такого права были лишены. В течение всего периода 20-х годов шло законодательное уточнение прав тех или иных советских органов на издание обязательных постановлений, что нашло свое отражение в установлении перечневой системы, определявшей рамки нормотворческой деятельности местных органов, при этом права местных советов систематически уточнялись и конкретизировались в разных сферах управления.

Контроль за изданием обязательных постановлений со стороны вышестоящих органоввыражалсявихпоследующемпросмотре1, длячего каждое обязательное постановление должно было посылаться в вышестоящий исполком, а обязательные постановления, издававшиеся краевыми, областными и губернскими исполкомами – в НКВД РСФСР или автономной республики.

Следует отметить, что среди советских правоведов середины 20-х годов не было единства в определении юридической природы советскогозакона и иныхнормативныхактови распоряжений, исходящихот государства. Во многом это объясняется наличием в советском государстве нескольких органов, наделенных законодательными полномочиями, поэтому для государства характерна была не иерархия государственных органов, а иерархия законодательных актов. Все авторыпыталисьдатьопределениесоветскогозакона, противопоставляяего прочим актам, исходящим от государственной власти. Одни из них ос-

1 Бородина Э. Роль НКВД и его органов в деле просмотра обязательных постановлений//Административный вестник. 1927. № 12.

245

новывали свои формулировки на материальных критериях, а другие – на формальных, но по существу, у них речь шла не об актах, а об органахихиздающих1.

Практическое разрешение этих теоретических трудностей нашло в принятых Постановлениях 1924 г. и 1926 г. о порядке опубликования законов и распоряжений правительства, в соответствии с которыми законодательными актами считались только акты, изданные определенными органами и надлежащим образом опубликованные. К таким органам относились: в СССР – Всесоюзный съезд Советов, ЦИК, его Президиум, СНК и СТОСССР;в союзныхреспубликах–СъездыСове- тов республик, ЦИКи и их президиумы и Советы народных комиссаров. Эти акты должны были публиковаться в первом отделе Собрания законовСССР илиСобраний узаконений республик.

От законов отличались нормативные акты ведомственного характера (циркуляры и инструкции) и нормативные акты, адресованные непосредственно гражданам (обязательные постановления). Наиболее урегулирован был при этом вопрос о содержании и формах обязательных постановлений. Тем не менее, в литературе установилось понимание инструкции как нормативного акта, исходящего от центральных и местных органов власти к подчиненным должностным лицам, содержащего в себе порядок проведения в жизнь законодательного акта, разъясняющего его смысл и содержание. Циркулярами считались разъяснительные или директивные указания должностным лицам, касающиеся их ведомственной работы. Под обязательным постановлением понималось правило, исходившее от административного органа власти, адресованное гражданам, устанавливавшее их определенные обязанности, неисполнение которых влекло административную или судебную ответственность; при этом оно могло распространяться как на всю территорию административно-территориальной единицы, так и на ее часть2. Соответствующие решения устанавливали перечень круга вопросов обязательных постановлений для всех исполнительных коми-

1Дябло В. Буржуазная законность, советская законность и революционная целесообразность. //Советское право. 1927. С.20-40; Рейхель М.О. СССР. Очерки конституционных взаимоотношений советских республик. Х.1925. С. 62-64; Турубинер А. Советский закон. //Революционная законность. М. 1926. № 19-22. и др.

2СУ РСФСР 1926 г. № 59. Ст. 304; Известия ЦИК. 1927. № 295.

246

тетов на местах. Обязательные постановления относились к преимущественнымформам местногоправотворчества, хотя внекоторых случаях это могли делать и наркоматы, но в этом случае точно указывался предмет этих постановлений. От нормативных административных актов теория и практика отличали административные распоряжения, под которыми понимались индивидуальные акты администрации, посредством которых возникали, изменялись или прекращались конкретные юридические отношения административного характера. Они могли быть правительственными актами и актами местной администрации, актами власти и исполнения, актами свободного и связанного усмотрения. По содержанию административные акты представляли собой либо требование выполнения определенных действий гражданином, либо требование воздержания от определенных действий, либо разрешение совершать определенные действия, либо положительную услугу со стороны органа власти. Особым видом административных актов считалось принуждение, которое предполагало три вида административных действий:административноевыселение, исполнениеза счет обязанного и непосредственное принуждение, цели которых состояли в принуждении граждан к исполнению законных распоряжений администрации или законов.

Совокупность норм конституционного характера, норм союзного и республиканского законодательства, обязательные постановления местных органов государственной власти и нормативноправовые акты специальной компетенции (наркоматов) в совокупности представляли собой пласт регулятивных норм, в которых закреплялось правовое положение российских граждан, органов государственной власти и различных юридических лиц, их права и обязанности в сфере государственного управления. Они очерчивали субъективные права и юридические обязанности в административном правоотношении регулятивного характера. Эти акты охватывали вопросы организации центральных и местных органов власти советского государства; административных границ населенных пунктов; удостоверения личности; прописки и передвижения населения; порядка организации и регистрации обществ и союзов, не преследующих цели извлечения прибыли; правила о культах; вопросы цензуры печатных изданий; наблюдения за производством торговли, публичных сборов и самообложения населения; борьбы

247

со стихийными бедствиями; борьбы с беспризорностью, проституцией, венерическими болезнями, хулиганством и пьянством; наблюдения за порядком пользования государственным флагом и печатями с государственным гербом.

Поскольку в советском государстве хозяйственная деятельность была самостоятельной отраслью государственного управления, в советском праве сформировалась система нормативных актов, регулировавших организацию и деятельность государственных трестов, синдикатов и акционерных компаний с участием государственного капитала.

Тресты делились на союзные, республиканские и местные. Их деятельность строилась на одних и тех же принципах, и они находились в ведении ВСНХ СССР, ВСНХ союзных республик и их местных органов. Их правовое положение регулировалось Постановлением ЦИК и СНК СССР от 29 июня 1927 г.1 Постановление подробно регламентировало порядок организации и деятельности этих учреждений, взаимодействие их составных элементов и подчиненность вышестоящим органам, права и обязанности этих юридических лиц, систему их управления и порядок использования ими доходов. Наряду с трестами промышленного характера существовали торговые предприятия, именовавшиеся торгами, их работа нормировалась Постановлением ЦИК и СНК СССР от 17 августа 1927 г.2 Потребность в согласованной торговой и заготовительной деятельности вызвала к жизни объединения типа синдикатов, создававшихся трестами на основе особого соглашения. Деятельность синдикатов регулировалась Постановлением ЦИК и СНК СССР от 29 февраля 1928 г.3 Разновидностью государственного предприятия были государственные акционерные компании, чье правовое регулирование осуществлялось на основе Положения ЦИК И СНК

СССР от 17 августа 1927 г.4 Эти общества отличались от трестов паевым составом капитала. Практика тех лет знает и смешанные акционерные общества с участием государственного и частного

1СЗ СССР 1927 г. № 39. Ст.ст. 391-392.

2СЗ СССР 1927 г. № 49. Ст. 502.

3СЗ СССР 1928 г. № 16. Ст.ст. 128-130.

4СЗ СССР 1927 г. № 49. Ст. 500.

248

капитала. Законодательство тех лет шло по пути разграничения таких обществ и подразделяло их на общества с преобладанием государственного капитала и общества с преобладанием частного капитала. Соответственно, на них распространялось действие либо постановлений ЦИК и СНК СССР, либо особыми извлечениями из государственных постановлений. Практика масштабного государственного управления в различных сферах в период НЭПа знает привлечение к государственному строительству различных общественных организаций в виде земельных обществ, крестьянских обществ взаимопомощи, профессиональных союзов и кооперации. Земельные общества рассматривались как объединения трудовых землепользователей, причем формы землепользования были различны, но они должны были действовать под контролем местных органов власти. Основной нормативный акт, регулировавший порядок их организации, – Земельный кодекс РСФСР ст. 57 и ст. 60. На крестьянское общество взаимопомощи возлагалась важная государственная задача – социальное обеспечение и поднятие культурного уровня деревни, а на местные органы советской власти возлагалась обязанность всемерной помощи этим хозяйствам1. Положение профсоюзов определялось добровольностью членства, свободой организации и свободой борьбы за лучшие условия труда, не исключавшей возможность забастовки и на государственном предприятии. Государство оказывало покровительство этим организациям. Предметная их деятельность регулировалась трудовым законодательством2. Кооперация к середине 20-х годов рассматривалась государством как организация первоочередного сотрудничества для достижения общегосударственных целей. После перехода к НЭПу в нормативных актах об организации кооперативных объединений в различных сферах подчеркивается добровольность ее членства, самостоятельность деятельности и всемерное государственное покровительство3.

1СУ РСФСР 1927 г. № 62. Ст. 429.

2КЗоТ РСФСР. М. 1923 г. Ст. 158.

3СУ РСФСР 1921 г. № 61. Ст. 434; СУ РСФСР 1924 г. №17. Ст. 173; СУ РСФСР 1924 г. № 71. Ст. 699; СЗ СССР 1924 г. № 5. Ст. 60; СЗ СССР 1925 г. №38. Ст. 435; СЗ СССР 1926 г. № 20. Ст. 129; СЗ СССР 1927 г. № 2. Ст. 14

249

Правовое регулирование свободы печати в РСФСР, начиная с 1918 года, приобретает ярко выраженную классовую направленность, о чем свидетельствует ст. 14 Конституции РСФСР 1918 года, которая была воспринята ст. 5 Конституции РСФСР 1925 года. В годы гражданской войныв странесуществовалоединоегосударственное издательствопри Наркомпросе1, которое осуществляло и издательскую деятельность, и контроль за ней на всей территории РСФСР. После гражданской войны издательская деятельность была децентрализована. Однако понимая насколько велика сила печатного слова и стремясь не допустить на страницы печатных изданий антисоветской пропаганды и агитации, а также информации, разлагающей общественную нравственность, СНК РСФСР 6.06.1922г. учредил Главное управление по делам литературы

ииздательств (ГЛАВЛИТ)2 Этобыла строгоцентрализованнаясистема, организованная применительно к административно-территориальному

делению страны, которая осуществляла все виды цензуры: военную, политическую, идеологическую и др.3 Цензура носила предварительный характер, т.е. ГЛАВЛИТ имел широкие права в области печати: право открытия издательств, издания органов периодической и непериодической печати, издания отдельных произведений, составления списков произведений печати, запрещенных к продаже, распространениюи исполнению, а такжеправоиздания обязательных распоряжений

иинструкций по делам печати и репертуара. Он обладал широкими правами по приостановлению изданий, сокращению тиражей и закрытию отдельныхиздательств. ОрганыОГПУ содействовали ГЛАВЛИТУ в борьбес подпольнымии запрещенными изданиями и надзореза типографиями, борьбе с контрабандным провозом запрещенной литературы.

Всвязи с привлечением частного капитала в полиграфическую промышленность в стране постепенно складывается разрешительный по-

рядок открытия предприятий в этой отрасли, который был закреплен постановлением СНК РСФСР от 3.09.1927 г. 4 Что касается книжной торговли, то в период 1921-1926 гг. действовал разрешительный поря-

1СУ РСФСР. 1919. № 20. Ст. 244.

2СУ РСФСР. 1922. № 40. Ст. 461.

3СУ РСФСР. 1922. № 40. Ст. 561.

4СУ РСФСР. 1927. № 33. Ст. 614.

250